[ 蔡祖國(guó) ]——(2003-1-29) / 已閱19505次
規(guī)制我國(guó)開(kāi)放式基金風(fēng)險(xiǎn)的法律思考
蔡祖國(guó) 華中科技大學(xué)法學(xué)院 武漢 430074）
摘要：開(kāi)放式基金是我國(guó)證券市場(chǎng)上的一種新的投資品種，其在我國(guó)一問(wèn)世于就面臨著極大的風(fēng)險(xiǎn)。如何控制這些風(fēng)險(xiǎn)，正是當(dāng)前學(xué)界和業(yè)界亟待解決的一個(gè)重大課題。本文試圖通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)探討規(guī)制我國(guó)開(kāi)放式基金風(fēng)險(xiǎn)的法律舉措，以給我國(guó)開(kāi)放式基金的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的制度基礎(chǔ)。這些法律舉措主要有：建立完備的法律體系，引進(jìn)獨(dú)立董事制度，引入民事賠償機(jī)制，完善信息披露制度等。
關(guān)鍵詞：開(kāi)放式基金 風(fēng)險(xiǎn) 法律 規(guī)制
所謂開(kāi)放式基金，是相對(duì)于封閉式基金而言的。由于投資者可以自由申購(gòu)或贖回基金單位，這使得開(kāi)放式基金具有市場(chǎng)選擇性強(qiáng)、透明度高等封閉式基金無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，它對(duì)投資者的保護(hù)更徹底，對(duì)基金管理人的激勵(lì)約束更強(qiáng)。正因?yàn)槿绱�，開(kāi)放式基金在國(guó)外基金市場(chǎng)上占據(jù)了絕對(duì)主導(dǎo)地位，并對(duì)一國(guó)證券市場(chǎng)的規(guī)范化運(yùn)作發(fā)揮著重大作用(((。
有鑒于此，我國(guó)也是力主發(fā)展開(kāi)放式基金。從2001年9月至今，市場(chǎng)先后推出開(kāi)放式基金12只，總規(guī)模預(yù)計(jì)突破400億元，且新的發(fā)行還在源源不斷。應(yīng)該說(shuō)，它的問(wèn)世，將會(huì)給我國(guó)證券市場(chǎng)帶來(lái)一種全新的運(yùn)作方式和投資理念，有助于培育成熟的投資隊(duì)伍。然而，“剃頭挑子一頭熱”，基金公司踴躍，投資者卻談不上熱情。今年發(fā)行完畢的7只開(kāi)放式基金中，有兩只未達(dá)到預(yù)定集資額，有三只雖突破了45億元，但大量信息證明其中的種種違規(guī)操作，如銀行攤派、行政干預(yù)等等。而且，開(kāi)放式基金的運(yùn)作也難以令人樂(lè)觀。(((截至2002年9月26日，僅有華夏成長(zhǎng)以1.023元的微弱優(yōu)勢(shì)維持了“面子”，其余的均在面值以下。有人甚至預(yù)言，今年我國(guó)極有可能出現(xiàn)第一只被完全贖回的基金。(((
種種跡象表明，在國(guó)外成功運(yùn)作的開(kāi)放式基金在我國(guó)甫一出現(xiàn)就面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)，如何控制和化解這些風(fēng)險(xiǎn)，是在我國(guó)基金業(yè)和證券市場(chǎng)快速發(fā)展面前急需解決的一個(gè)課題。本文試從法律的角度，通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)探討控制我國(guó)開(kāi)放式基金風(fēng)險(xiǎn)的法律制度構(gòu)建。
一 我國(guó)開(kāi)放式基金面臨的風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)開(kāi)放式基金面臨著諸多的風(fēng)險(xiǎn)，如政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、行政干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這里擇其要者來(lái)分析。
1. 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn) 即基金外部發(fā)生的、非基金本身所能控制的因政治、經(jīng)濟(jì)、政策等的變更所導(dǎo)致的市場(chǎng)行情波動(dòng)而產(chǎn)生的投資風(fēng)險(xiǎn)。作為一種特殊的高級(jí)投資品種，開(kāi)放式基金運(yùn)作的理想環(huán)境是規(guī)模大、流動(dòng)性強(qiáng)、成熟度高、投資者理性的證券市場(chǎng)。然而，中國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展至今不到二十年，種種原因造成了中國(guó)的證券市場(chǎng)仍很不完善，突出地表現(xiàn)在市場(chǎng)投機(jī)性強(qiáng)、流動(dòng)性弱、市場(chǎng)波動(dòng)頻繁；而且發(fā)展僅四余年的基金的管理和運(yùn)作也很不規(guī)范。這使得我國(guó)開(kāi)放式基金剛一推出就面臨著極大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)實(shí)證研究表明，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)約占我國(guó)證券市場(chǎng)總風(fēng)險(xiǎn)的60%，而發(fā)達(dá)國(guó)家僅占20％－30%。這意味著在目前的中國(guó)證券市場(chǎng)，分散化投資對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的作用很小，一旦遭遇股市暴跌或者長(zhǎng)期熊市，由于缺乏可以彌補(bǔ)損失的反向操作工具，開(kāi)放式基金難逃厄運(yùn)。據(jù)研究，“過(guò)去八年中投資者只要錯(cuò)過(guò)了十大漲幅日，那他就肯定會(huì)輸?shù)煤軌蚜��！倍@十大漲幅日無(wú)一不是由政策決定的。與這個(gè)結(jié)論相印證的是：當(dāng)熊市來(lái)臨時(shí)，80%以上的基金都跌破了面值(((。
2．流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn) 是指由于投資者大量贖回而造成開(kāi)放式基金現(xiàn)金流動(dòng)性不足的嚴(yán)重后果。這種情形在臺(tái)灣曾有發(fā)生。1990年臺(tái)灣股市下跌，曾引起一場(chǎng)大量贖回開(kāi)放式基金的風(fēng)波，并導(dǎo)致其暫時(shí)停牌。與海外相比，由于證券市場(chǎng)尚處于起步階段，我國(guó)開(kāi)放式基金面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)又表現(xiàn)出特殊性(((：其一呈現(xiàn)出高流動(dòng)性資產(chǎn)來(lái)源與低流動(dòng)性資產(chǎn)相匹配而引發(fā)的結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(chēng)矛盾。我國(guó)開(kāi)放式基金的資金主要來(lái)源于“跟風(fēng)”操作和風(fēng)險(xiǎn)承受能力差的散戶(hù)，機(jī)構(gòu)投資者不及開(kāi)戶(hù)總數(shù)的5％，呈現(xiàn)高流動(dòng)性。而與海外證券市場(chǎng)上千種投資工具相比，我國(guó)證券市場(chǎng)的投資品種僅十余種，其流動(dòng)性（除國(guó)債外）均與市場(chǎng)一起呈現(xiàn)巨幅震蕩格局，流動(dòng)性又弱。其二還存在著系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)較高與避險(xiǎn)機(jī)制短缺的不對(duì)稱(chēng)矛盾。一方面，我國(guó)資本市場(chǎng)缺乏足夠的廣度和深度。截至2001年7月，我國(guó)證券市場(chǎng)可流通的法人股市值僅為14138億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美等國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模，這勢(shì)必導(dǎo)致基金之間的大規(guī)模交叉持股，并大大降低了所持股票的流動(dòng)性；而另一方面，我國(guó)又沒(méi)有大宗交易、做空機(jī)制等方面的制度，難以化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這種特殊性決定了我國(guó)開(kāi)放式基金面臨著很大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
3．法律風(fēng)險(xiǎn) 基金監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，完善的法制是基金業(yè)健康發(fā)展的基本保證。而與基金業(yè)較快發(fā)展不相適應(yīng)的是，我國(guó)有關(guān)基金業(yè)的立法嚴(yán)重滯后。目前，我國(guó)已制定并實(shí)施《信托法》，《投資基金法》雖幾易其稿，并于今年8月提交人大常委會(huì)討論，但短時(shí)間內(nèi)難以通過(guò)。直接規(guī)范開(kāi)放式基金的僅有證監(jiān)會(huì)頒布的《證券投資基金管理暫行辦法》和《開(kāi)放式證券投資基金試點(diǎn)辦法》等行政規(guī)章，它們的級(jí)別低，法律效力差�！稌盒修k法》主要是針對(duì)封閉式基金，范圍較窄，概括性強(qiáng)，未能理清投資基金當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，特別是對(duì)開(kāi)放式基金的一些具體問(wèn)題缺乏規(guī)定，已不能適應(yīng)新形勢(shì)下基金業(yè)發(fā)展的需要。而《試點(diǎn)辦法》的頒布，雖然使得開(kāi)放式基金的運(yùn)作有章可循，但這畢竟是過(guò)渡性的，其本身規(guī)定也不夠完善，缺乏對(duì)開(kāi)放式基金的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、民事責(zé)任等的明確規(guī)定。這不僅難以有效保護(hù)投資者的合法權(quán)益，也制約了基金業(yè)的健康發(fā)展。
4．管理風(fēng)險(xiǎn) 主要是指管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督缺位、管理者的業(yè)務(wù)能力和道德水平低下等所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，基金和基金管理公司自身的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控體系存在很大問(wèn)題。公司各部門(mén)之間的分工存在著很大的缺陷，基金經(jīng)理往往集研究、管理、交易三大職能于一身。而公司內(nèi)部的稽查監(jiān)察部門(mén)往往隸屬于總經(jīng)理，而不是隸屬于董事會(huì)，難也達(dá)到真正稽查監(jiān)察的目的。另一方面，由于我國(guó)發(fā)展基金的時(shí)間不長(zhǎng)，基金管理人投資水平低下，缺乏高度的敬業(yè)精神和責(zé)任感，而且整個(gè)基金管理行業(yè)道德水準(zhǔn)底下，基金經(jīng)理私自進(jìn)行個(gè)人交易現(xiàn)象屢禁不絕(((。相對(duì)于操作開(kāi)放式基金的較高要求，這可能會(huì)引發(fā)更大的問(wèn)題。業(yè)內(nèi)人士曾指出，決定基金業(yè)績(jī)的最根本因素是基金管理層的道德素養(yǎng)，其次才是業(yè)務(wù)素養(yǎng)。((( 由此可見(jiàn)，我國(guó)基金管理中的監(jiān)督乏力與“低能缺德”必然將會(huì)給我國(guó)開(kāi)放式基金的運(yùn)作帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。
上述風(fēng)險(xiǎn)的存在給我國(guó)開(kāi)放式基金的發(fā)展帶來(lái)了極大的阻礙。為了更好地促進(jìn)我國(guó)開(kāi)放式基金及證券市場(chǎng)的快速健康發(fā)展，必須大力進(jìn)行制度創(chuàng)新，其關(guān)鍵之舉應(yīng)該是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)構(gòu)建我國(guó)開(kāi)放式基金的法律控制體系。
二 發(fā)達(dá)國(guó)家控制開(kāi)放式基金風(fēng)險(xiǎn)的法律舉措
近半個(gè)世紀(jì)來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)基金業(yè)迅猛發(fā)展，基金業(yè)已成為各國(guó)金融業(yè)的重要支柱之一。究其原因，各國(guó)都無(wú)一例外的通過(guò)法律手段來(lái)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)并充分地保護(hù)了投資者利益。充分了解和借鑒這些國(guó)家的法律舉措，不僅會(huì)有助于我們進(jìn)一步了解規(guī)范開(kāi)放式基金之現(xiàn)實(shí)可行性，而且對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)基金法律制度，必然是大有裨益。
1．建立了完善的法律監(jiān)管體系(((。美國(guó)是基金業(yè)最發(fā)達(dá)，同時(shí)政府監(jiān)管也最嚴(yán)密的國(guó)家。在美國(guó)，投資基金法和基金管理公司法是相分離的，兩者分別由《投資公司法》與《投資顧問(wèn)法》規(guī)制，它們與《證券法》、《證券交易法》、《信托契約法》、《投資者保護(hù)法》、《內(nèi)幕交易和證券欺詐管制法》等一系列聯(lián)邦證券法、各州藍(lán)天法、大量的判例法淵源以及證交會(huì)規(guī)則構(gòu)成了一個(gè)完善的基金法律體系。這些法律詳細(xì)規(guī)定了投資基金的成立、注冊(cè)登記、運(yùn)行規(guī)則、信息披露以及禁止舞弊和欺詐行為等，力求以法律為準(zhǔn)繩對(duì)投資基金的發(fā)展和運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和界定。完善的法律監(jiān)管體系的建立，為美國(guó)共同基金的發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，從此美國(guó)基金業(yè)步入了一條規(guī)范化發(fā)展之路。
英國(guó)、日本、韓國(guó)、中國(guó)香港、臺(tái)灣則是將基金管理公司納入統(tǒng)一的基金法中，其好處在于可節(jié)約立法成本，也可較詳細(xì)的規(guī)范基金法律關(guān)系。這些國(guó)家和地區(qū)都見(jiàn)了一套較完善的基金法律法規(guī)體系，對(duì)規(guī)范基金的運(yùn)作起到了很好的作用。
德國(guó)是將基金法納入到基金管理公司法中。這適應(yīng)了德國(guó)長(zhǎng)期混業(yè)經(jīng)營(yíng)、央行具有實(shí)施監(jiān)管的高度權(quán)威和能力的現(xiàn)狀，易于監(jiān)管，但也導(dǎo)致基金內(nèi)控弱化。其涉及基金業(yè)的法律主要有《資本投資公司法》等。
由此可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)基金業(yè)的管理體現(xiàn)了高度的法制化特征。由于有充分的法律保障，基金業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)得以較好的控制和化解，投資者利益保護(hù)有了強(qiáng)大的后盾，從而推動(dòng)了發(fā)達(dá)國(guó)家基金業(yè)和整個(gè)證券市場(chǎng)的快速發(fā)展。
2．獨(dú)樹(shù)一幟的美國(guó)獨(dú)立董事制度 在美國(guó)，由于基金多為公司型，因而對(duì)于在基金持有人與基金經(jīng)理或投資顧問(wèn)之間始終存在著的潛在利益沖突，其基金監(jiān)管則非常重視基金經(jīng)理的操守，目的是保障投資者，其方式是通過(guò)規(guī)定基金按指定的方式組織公司架構(gòu)，這就是獨(dú)樹(shù)一幟的美國(guó)獨(dú)立董事制度。依《投資公司法》規(guī)定，美國(guó)基金須采用公司形式，基金的大部分董事必須獨(dú)立于基金經(jīng)理及其關(guān)聯(lián)單位，即與基金經(jīng)理或關(guān)聯(lián)單位沒(méi)有任何業(yè)務(wù)關(guān)系，以及與基金經(jīng)理使用的經(jīng)紀(jì)人沒(méi)有任何法律關(guān)系。這樣可以使基金的董事會(huì)成為美國(guó)證券與交易委員會(huì)的監(jiān)管執(zhí)行工具，而且公司董事會(huì)中至少40%是獨(dú)立董事。他們承擔(dān)法律賦予的特別任務(wù)――監(jiān)察基金經(jīng)理，擁有法律賦予的較大權(quán)限，包括對(duì)投資顧問(wèn)以及提供基金銷(xiāo)售服務(wù)和其他必要服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇，代表基金持有人對(duì)基金運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)控。該法還對(duì)獨(dú)立董事資格的認(rèn)定進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，能否成為獨(dú)立董事，關(guān)鍵看他是否為“利益人”，即否是和投資公司有直接和潛在利益沖突的人士。從實(shí)踐來(lái)看，獨(dú)立董事制度對(duì)美國(guó)基金業(yè)中的利益沖突和關(guān)聯(lián)交易的控制和防范起到了很好的作用，促進(jìn)了美國(guó)基金業(yè)的快速發(fā)展。并對(duì)世界上其它一些國(guó)家產(chǎn)生了很大的影響。(((
3．嚴(yán)格的信息披露制度。嚴(yán)格的信息披露是各國(guó)基金業(yè)監(jiān)管中的一個(gè)重點(diǎn)。但美國(guó)的基金監(jiān)管更依賴(lài)信息披露制度，它通過(guò)公開(kāi)披露信息，由市場(chǎng)來(lái)監(jiān)管基金經(jīng)理的行為�！�1933年證券法》確立了信息披露制度，要求披露的文件有注冊(cè)登記表、招募說(shuō)明書(shū)、中期報(bào)告、年度報(bào)告、股東大會(huì)報(bào)告以及股東帳戶(hù)與記錄等�！锻顿Y公司法》則對(duì)招募說(shuō)明書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，它還特別要求招募說(shuō)明書(shū)必須披露基金經(jīng)理在基金運(yùn)作中有無(wú)利益沖突、基金經(jīng)理及其關(guān)聯(lián)單位的詳情、以及針對(duì)基金經(jīng)理或其職員的任何訴訟或紀(jì)律處分等等。SEC有權(quán)審閱這些報(bào)告，以保證這些招募說(shuō)明書(shū)提供充分和準(zhǔn)確的信息給投資者。((((而且上述所有文件中的信息披露都應(yīng)簡(jiǎn)潔明了，都應(yīng)該用投資者所明了的語(yǔ)言向他們傳遞有用的、準(zhǔn)確相關(guān)的信息。用美國(guó)SEC前主席萊維特的話(huà)來(lái)說(shuō)就是說(shuō)“淺白的英語(yǔ)”，即明晰地表達(dá)信息。((((此外，基金及其承銷(xiāo)商的廣告材料，通常由NASD來(lái)審查。這些嚴(yán)格的規(guī)定使得投資者可以獲得充足的投資信息，以便于投資者做出自己的決定，大大增強(qiáng)了投資者利益的保護(hù)。
4．完善的訴訟救濟(jì)制度((((。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于基金投資者利益因欺詐受到的損害有一套完善的訴訟救濟(jì)制度。一種是直接訴訟。對(duì)此，在美國(guó)以外的大部分國(guó)家，法律的執(zhí)行一般屬于政府的工作范疇，不會(huì)交給私人法律機(jī)構(gòu)代理。而美國(guó)則鼓勵(lì)投資者集體訴訟以對(duì)基金經(jīng)理進(jìn)行監(jiān)管，這是美國(guó)式基金法律監(jiān)管的一個(gè)獨(dú)有現(xiàn)象。對(duì)投資者而言，提出集體訴訟輕而易舉，且費(fèi)用非常低廉。而發(fā)行人要在集體訴訟中辯護(hù)不僅極為昂貴，而且常常會(huì)對(duì)其日常業(yè)務(wù)造成極大的干擾。倘若發(fā)行人敗訴，可能還要支付上億美元的賠款。為使基金避免股東可能提出集體訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，基金和基金經(jīng)理會(huì)盡量在招募說(shuō)明書(shū)中披露更多的信息，實(shí)際操作的結(jié)果卻是這些招募說(shuō)明書(shū)在美國(guó)成了訴訟文件。政府由此而達(dá)到監(jiān)察不當(dāng)行為的目的。可見(jiàn)，集體訴訟是一種低成本的廉價(jià)監(jiān)管方法。
另一種是間接訴訟，又稱(chēng)為股東代表訴訟，為英國(guó)和美國(guó)率先在衡平法上創(chuàng)設(shè)。法國(guó)、德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣的《公司法》也都規(guī)定了股東的代表訴訟提起權(quán)。而美國(guó)則最早將其引入基金業(yè)。根據(jù)《投資公司法》第36條第二款的規(guī)定，注冊(cè)投資公司的投資顧問(wèn)、受托人或受托公司或投資顧問(wèn)的任何關(guān)聯(lián)人，以及基金公司的職員、董事、顧問(wèn)委員會(huì)成員以及基金的主承銷(xiāo)商，對(duì)支付給其報(bào)酬的投資公司及股東負(fù)有信托義務(wù)。一旦違反信托義務(wù)，基金持有人有權(quán)代表公司對(duì)它們提起訴訟。而且是可以直接向法院提起訴訟，沒(méi)有前置程序，也沒(méi)有持股數(shù)量和時(shí)間的限制。信托義務(wù)人承擔(dān)的責(zé)任則以實(shí)際損失和服務(wù)費(fèi)中的低者為最高限額。這兒所支付的服務(wù)費(fèi)都推定為合法有效，責(zé)任人不能以該服務(wù)費(fèi)未經(jīng)獨(dú)立董事等機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而主張無(wú)效。一旦判決勝訴，基金持有人所獲賠償歸屬基金公司。
5．各具特色的監(jiān)管模式((((。完善的法律控制不僅要有立法，更應(yīng)重視法律的實(shí)施和落實(shí)，因而基金業(yè)的外部監(jiān)管就顯得尤為重要了。從各國(guó)的基金業(yè)實(shí)踐來(lái)看，構(gòu)建適合本國(guó)特點(diǎn)的基金業(yè)監(jiān)管體制，是保證基金業(yè)得以健康發(fā)展的重要條件。
縱觀各國(guó)之基金監(jiān)管，主要有三種模式：以美國(guó)為代表的法律約束下的企業(yè)自律管理、以英國(guó)為代表的基金行業(yè)自律管理和以日本為代表的政府嚴(yán)格監(jiān)管。三種模式中，美國(guó)模式強(qiáng)調(diào)基金在統(tǒng)一的法律約束下，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)自律管理，因而使基金的發(fā)展充滿(mǎn)了活力。而英國(guó)模式則注重充分發(fā)揮基金行業(yè)的自律功能，因而有利于保持基金行業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范。日本模式則尤其注重充分發(fā)揮政府的功能，因而能迅速推進(jìn)基金業(yè)的起步和成長(zhǎng)壯大，進(jìn)而能發(fā)揮基金對(duì)支持國(guó)家金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。但日本模式行業(yè)自律差，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，且易滋生腐敗和官僚作風(fēng)。而英國(guó)模式則不利于形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，且易導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)壟斷，也不利于一國(guó)基金的國(guó)際化。實(shí)踐中，美國(guó)模式效果很好，影響很大。
值得一提的是，在美國(guó)模式中，SEC發(fā)揮著重大作用。作為美國(guó)證券法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，SEC十分注意發(fā)揮市場(chǎng)的自律作用，尊重自由市場(chǎng)的神奇力量，并在可能的時(shí)候利用市場(chǎng)的方式如信息披露，解決市場(chǎng)的問(wèn)題，很少直接干預(yù)基金業(yè)的運(yùn)作。它與基金業(yè)的關(guān)系是一種合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系為美國(guó)的投資者提供了半個(gè)多世紀(jì)的良好服務(wù)((((。
三 防范與化解我國(guó)開(kāi)放式基金風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策
充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，加快建立和完善我國(guó)基金法律制度，是防范和化解我國(guó)開(kāi)放式基金風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措。
1．加快建立和完善我國(guó)的基金法律監(jiān)管體系，為我國(guó)開(kāi)放式基金快速發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。發(fā)達(dá)國(guó)家基金業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)顯示：只有在建立起完善的法律監(jiān)管體系之后，開(kāi)放式基金才能規(guī)范和自由地發(fā)展。由于發(fā)展時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)缺乏，我國(guó)開(kāi)放式基金無(wú)疑應(yīng)以建立完善的法律監(jiān)管體系作為其發(fā)展的制度基礎(chǔ)。我國(guó)要在已出臺(tái)的《證券法》、《公司法》、《證券投資基金管理暫行辦法》、《開(kāi)放式基金管理試點(diǎn)辦法》、《信托法》的基礎(chǔ)上，加快出臺(tái)獨(dú)立的基金管理基本法《投資基金法》（即統(tǒng)一立法）及其配套法律設(shè)施規(guī)章制度；不僅要有規(guī)章制度的約束，即在由專(zhuān)門(mén)的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中管理過(guò)程中，可通過(guò)制定出基金發(fā)起與設(shè)立、發(fā)行與認(rèn)購(gòu)、投資策略與范圍、信用評(píng)級(jí)與托管、收益的分配與信息的披露等一系列具體的規(guī)章制度對(duì)基金運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，從而規(guī)范基金管理人的管理行為，而且還要有自律管理。不僅要有立法，立法應(yīng)包括整個(gè)基金業(yè)的內(nèi)控機(jī)制、外部監(jiān)管、信息披露、責(zé)任追究等各個(gè)方面，更要重視法律的實(shí)施和落實(shí)。可以說(shuō)，建立和完善我國(guó)基金監(jiān)管法律體系，既是我國(guó)基金業(yè)規(guī)范運(yùn)作的客觀要求，又是我國(guó)基金業(yè)快速健康發(fā)展的重要保證。
2．引進(jìn)和完善獨(dú)立董事制度，建立良好的基金公司運(yùn)作的內(nèi)控機(jī)制。在中國(guó)現(xiàn)有的公司制度中，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)并不能很好地防止基金運(yùn)作的利益沖突，因?yàn)槎聲?huì)代表的是基金管理公司股東的利益而不是基金股東的利益。即使基金管理公司可以是基金的發(fā)起人，董事會(huì)卻具有了雙重角色而難免利益沖突。而監(jiān)事會(huì)游離于公司董事會(huì)的和管理層日常業(yè)務(wù)之外，難以發(fā)現(xiàn)舞弊及不軌行為。這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的缺陷，必然導(dǎo)致外部嚴(yán)格監(jiān)管，而這又會(huì)使基金業(yè)務(wù)失去彈性，不利于創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)。而且中國(guó)證券法、公司法還沒(méi)有建立獨(dú)立懂事的要求；而基金本身不是法律實(shí)體，也無(wú)建立獨(dú)立懂事的要求。有鑒于此，證監(jiān)會(huì)先后發(fā)布《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《上市公司治理準(zhǔn)則》，要求所有上市公司在2003年6月30日前獨(dú)立董事的人數(shù)必須達(dá)到總數(shù)的三分之一以上。然而在中國(guó)上市公司中，已聘獨(dú)立董事的不到1/3，而在聘任的獨(dú)立董事中，技術(shù)專(zhuān)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家占絕大多數(shù)。相比與西方國(guó)家的獨(dú)立董事多為企業(yè)家、注冊(cè)會(huì)計(jì)師和注冊(cè)律師，我國(guó)的這些獨(dú)立董事很難有效防止和克服大股東“一股獨(dú)大”、“一股獨(dú)霸”的現(xiàn)象。由此看來(lái)，我們不是該不該引進(jìn)美國(guó)的獨(dú)立董事制度問(wèn)題，而是面臨著如何將獨(dú)立董事制度本土化。對(duì)基金業(yè)而言，應(yīng)該在《投資基金法》中明確規(guī)定基金管理公司必須建立獨(dú)立董事制度，規(guī)定基金管理公司獨(dú)立懂事的數(shù)量、任職資格、職權(quán)、及其利益保護(hù)等內(nèi)容，重在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立董事的任職資格和選聘機(jī)制。而且應(yīng)大力加強(qiáng)獨(dú)立懂事的培訓(xùn)和教育，并制定獨(dú)立董事制度實(shí)施的相關(guān)配套措施，確保獨(dú)立懂事的獨(dú)立性。
3．引入民事賠償機(jī)制，充分保護(hù)投資者的利益。雖然我國(guó)證券法律制度對(duì)投資者利益保護(hù)進(jìn)行了諸多的規(guī)定，但大多是刑事責(zé)任和行政責(zé)任制度，民事責(zé)任追究機(jī)制很缺乏。投資者因欺詐而受損失時(shí)可尋求救濟(jì)的僅有最高人民法院于今年初出臺(tái)的一個(gè)司法解釋?zhuān)覂H僅是因?yàn)樘摷訇愂霾趴梢韵蚍ㄔ浩鹪V。至于股東派生訴訟，至今停留在學(xué)者們的構(gòu)思之中。而這對(duì)投資者的利益保護(hù)要求很高的開(kāi)放式基金之發(fā)展必然會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重障礙。因此，正在制定中的《投資基金法》應(yīng)該把投資者利益保護(hù)放在首位，并在總則中予以明確；有關(guān)民事賠償?shù)臈l款也應(yīng)在《投資基金法》中占據(jù)重要地位；在基金運(yùn)作過(guò)程中，不論管理人還是托管人，一旦違反信托義務(wù)，并給投資者利益帶來(lái)?yè)p失，投資者都可以提起訴訟，基金管理人或托管人則要以自有資產(chǎn)賠償基金持有人的損失。另一方面，在現(xiàn)有《公司法》、《證券法》初步規(guī)定的基礎(chǔ)上，引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的股東派生訴訟制度，特別是要借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)的《投資基金法》中予以明確規(guī)定。其具體內(nèi)容可作如下設(shè)計(jì)((((：
基金管理人、基金托管人違反信托義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
在基金管理人怠于行使訴權(quán)時(shí)，持有基金1%以上基金單位的持有人有權(quán)直接向人民法院提起代表訴訟。也有權(quán)向基金管理人董事會(huì)提出代表訴訟申請(qǐng)，15日內(nèi)沒(méi)有得到答復(fù)的，該基金持有人有權(quán)代表基金提起訴訟。但基金管理人同意自行起訴的除外。
基金持有人因代表訴訟取得的財(cái)產(chǎn)，歸基金所有。人民法院可視具體情況要求持有人提供適當(dāng)?shù)脑V訟費(fèi)用擔(dān)保。經(jīng)過(guò)案件審理判決訴訟代表是惡意的，其應(yīng)承擔(dān)給被告造成的損失，并承擔(dān)訴訟費(fèi)用。
4．完善信息披露制度，加強(qiáng)對(duì)基金管理的監(jiān)督和投資者利益的保護(hù)。我國(guó)有關(guān)基金的信息披露制度主要見(jiàn)于《〈證券投資基金管理暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則第五號(hào)》，其規(guī)定了招募說(shuō)明書(shū)、上市公告書(shū)、定期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告及法律、法規(guī)以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)定應(yīng)予披露的其他信息等格式內(nèi)容，這些規(guī)定對(duì)我國(guó)基金業(yè)的發(fā)展確實(shí)起到了一定的積極作用。然而，這些規(guī)定畢竟是針對(duì)于封閉式基金的，在我國(guó)基金業(yè)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)的狀況下，無(wú)疑帶有某些過(guò)渡性色彩，而且對(duì)開(kāi)放式基金缺乏相應(yīng)規(guī)定，這難免給開(kāi)放式基金的發(fā)展帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，不妨借鑒美國(guó)的做法，對(duì)開(kāi)放式基金信息披露的有關(guān)文件，如招募說(shuō)明書(shū)、申購(gòu)書(shū)會(huì)公告書(shū)、定期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告與公告、廣告等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)這些文件中的信息特別是有關(guān)投資收益與風(fēng)險(xiǎn)的信息要嚴(yán)格披露。而且在一般性的信息披露規(guī)則的前提下，基金管理公司必須每半年向證監(jiān)會(huì)遞交修改后包含最新資料的注冊(cè)登記表和招募說(shuō)明書(shū)，每半年向證監(jiān)會(huì)和投資者呈報(bào)誠(chéng)實(shí)和非誤導(dǎo)的報(bào)告，證監(jiān)會(huì)對(duì)第一份注冊(cè)登記和有關(guān)文件作全面審查，而對(duì)其后上交的修訂文件只作選擇性的審查。
此外，證監(jiān)會(huì)還應(yīng)處理好與市場(chǎng)、與自律組織之間的關(guān)系。在我國(guó)，由于開(kāi)放式基金處于起步階段，證監(jiān)會(huì)難免干預(yù)，不僅銳意推動(dòng)其發(fā)展，而在其出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，則又會(huì)毫不猶豫的橫加管制，結(jié)果是壓制了其發(fā)展。正確的思想是：開(kāi)放式基金畢竟是一個(gè)理性的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，其所具有的市場(chǎng)特性決定了它的發(fā)展與管制應(yīng)更多的遵循市場(chǎng)規(guī)律。證監(jiān)會(huì)在努力推動(dòng)開(kāi)放式基金發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)更多的采用市場(chǎng)辦法，如信息披露來(lái)解決問(wèn)題，應(yīng)充分引導(dǎo)和發(fā)揮基金業(yè)自律組織的一線(xiàn)監(jiān)管作用。這樣做，才可能真正符合開(kāi)放式基金發(fā)展的規(guī)律。
[1]資料表明：到2001年，共同基金（開(kāi)放式基金）在美國(guó)管理著6.97萬(wàn)億美元的資產(chǎn)，世界共同基金總資產(chǎn)在
當(dāng)年達(dá)到11.6萬(wàn)億美元，超過(guò)了銀行等金融機(jī)構(gòu)管理的資產(chǎn)。參見(jiàn)Investment Company Institute,“Trend”.
December2001.http://www.ici.org/newsroom/stats-trends.html。
((( 馬克：《開(kāi)放式基金投資價(jià)值有多大》，《南方周末》2002年9月26日第16版。
((( 冉孟順：《“贖回風(fēng)暴”逼近開(kāi)放式基金》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2002年10月7日第1版。
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