[ 魏齊富 ]——(2003-1-29) / 已閱65939次
論公民權(quán)利的憲法保障
甘肅省靜寧縣人民法院 魏齊富
內(nèi)容摘要：
憲法對公民權(quán)利的詳盡規(guī)制，不應(yīng)是原則性的條款表述，而應(yīng)以規(guī)則性條款加以規(guī)定，以便于公民權(quán)利的憲法規(guī)制在憲法實(shí)踐中的具體援引和作為司法判斷的依據(jù)。確認(rèn)憲法對公民直接效力和確認(rèn)憲法對公民受侵犯而予以直接救濟(jì)，已成為法治下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在國際上將公民權(quán)利的有效保障視為民主和法治的重要標(biāo)志的潮流下，我國憲法也應(yīng)對公民權(quán)利的切實(shí)保障作出必要的回應(yīng)。
關(guān)鍵詞：
公民權(quán)利 國家權(quán)力 直接效力 憲法訴訟
公民權(quán)利的憲法規(guī)制
新中國成立以來，制定了四部憲法，其中“五四”憲法、“七五”憲法、“七八”憲法對公民權(quán)利的規(guī)定，在排序上均次于國家機(jī)構(gòu)，說明這三部憲法對公民權(quán)利的輕視。“八二”憲法將公民權(quán)利首次提到國家機(jī)構(gòu)的章列之前，應(yīng)該說，“八二”憲法對公民規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)進(jìn)步了，這也表明國家在保障公民基本權(quán)利上，以憲法的形式加以規(guī)范法律化。公民地位排在總綱之后國家機(jī)構(gòu)之前。體現(xiàn)了主權(quán)在民的憲法思想。
1789年的《人權(quán)宣言》宣告，公民權(quán)利是天賦的、自然的、人人平等而具有的、不可消滅的權(quán)利。同時也要求“一切政治結(jié)合的目的都在于保存自然的、不可消滅的人權(quán)。”(1)亦是言，權(quán)力來源于民眾，現(xiàn)代國家從法律意義上說，應(yīng)當(dāng)是民眾選舉代表，組成國家，由民眾集體授權(quán)給國家，以保護(hù)民眾的基本權(quán)利不受侵犯和執(zhí)行社會公共意志，維護(hù)民眾的正常有序的生活。從這點(diǎn)出發(fā)，公民權(quán)利是憲法精神的終結(jié)所在，國家權(quán)力只是保障和實(shí)現(xiàn)公民強(qiáng)有力的手段和工具而已。
“八二”憲法以前的三部憲法，均推崇國家權(quán)力至上，忽視并規(guī)避對公民權(quán)利切實(shí)保障。明顯的漏洞即在于，政治活動中張揚(yáng)和宣示主權(quán)在民，但現(xiàn)實(shí)的政治生活中，擁有主權(quán)的民眾卻被無數(shù)次愚弄，“主權(quán)在民”僅成為少數(shù)人玩弄憲法的招牌而已。其實(shí)質(zhì)即國家權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公民權(quán)利，這在憲法的排序上即可看出。
“八二”憲法對公民權(quán)利的大幅度提升，表明“他應(yīng)該是他自己的主人”。（2）人民當(dāng)家作主，即人民主權(quán)，按法律精神而言，權(quán)力是為實(shí)現(xiàn)權(quán)利而由權(quán)利派生的。公民權(quán)利在憲法中的至上性正是權(quán)力合法性和正當(dāng)性的依據(jù)和根本。當(dāng)然，公民權(quán)利的天賦性和至上性決定其為憲政理論的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，它是憲法制定和實(shí)施的終極目的。
我國憲法對公民權(quán)利的地位作了明確規(guī)制，但對公民權(quán)利的范圍卻沒有加以明確劃分。我國憲法采取“列舉式”的授權(quán)方式規(guī)制公民權(quán)利的范圍，這意味著憲法沒有規(guī)定的，公民不得享有，否則是違法的，嚴(yán)重違背了“法不禁止即自由”的公理性憲法原則。
憲法對公民權(quán)利范圍的規(guī)制，應(yīng)該體現(xiàn)“法不禁止即自由”的原則，不應(yīng)僅僅只限于憲法原則性條款所列舉的，而應(yīng)根據(jù)憲法精神派生和廷伸：一切與憲法精神不相沖突和抵觸的權(quán)利，均應(yīng)歸屬到公民權(quán)利的范疇。但事實(shí)上，我們的憲法只注重憲法的成文化條款所賦予的權(quán)利，未成文但根據(jù)天賦和自然精神所應(yīng)享有的權(quán)利卻不在其保障之內(nèi)。但是，法律的成文化不能涵蓋法律精神。所以，成文條款之外的權(quán)利在受侵犯后，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉椃ǖ闹苯踊蜷g接救濟(jì)。
我國憲法中對公民權(quán)利的規(guī)制，以原則性規(guī)范為主，過于籠統(tǒng)，過于模糊。馬克思說：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范。”（3）當(dāng)然，憲法規(guī)范的明確性主要應(yīng)以規(guī)則來體現(xiàn)，并且只有規(guī)則才能做到肯定、明確。憲法是為了規(guī)制國家權(quán)力，保障基本人權(quán)而制定的，權(quán)力的界限和權(quán)利的保障都需要在憲法中加以明確化。憲法對公民權(quán)利不作具體規(guī)定，而只以“確認(rèn)原則為限”，權(quán)利的種類、范圍和界限不明確，保障公民權(quán)利就只會是一句空話，而隨意限制、剝奪公民權(quán)利的違憲現(xiàn)象就不會受到制止和懲處。
由于我國憲法規(guī)范以原則性為主，并且在立憲、修憲時就以原則性為指導(dǎo)思想，導(dǎo)致我國憲法中原則性規(guī)范過多，公民權(quán)利的規(guī)制也不例外，要切實(shí)保障公民權(quán)利不受侵犯和及時救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)以規(guī)則性規(guī)范來界定公民權(quán)利的范圍，也是確定合憲與違憲的唯一標(biāo)準(zhǔn)。
公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系
首先，我們應(yīng)該明確權(quán)利和權(quán)力的次序關(guān)系，若果對二者的孰先孰后存在模糊或者有意規(guī)避，對探討公民天賦權(quán)利的保障毫無益處。憲法對公民權(quán)利的明確而正當(dāng)?shù)男�，即意味著對傳統(tǒng)“人治”權(quán)力毫不客氣的限制。尤在現(xiàn)代法治理念國家的運(yùn)行過程中。更加強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的有限操作性和公民權(quán)利的有限妨害性。
憲法之所以成其為一個國家的根本大法，因之于它代表著組成國家的基本元素即公民的無尚權(quán)利和利益，是對公民存在價值合法而正當(dāng)?shù)目隙�。亦是言，對國家機(jī)關(guān)無限權(quán)利的否定，它承載著公民天賦權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)而且應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的法治精神。
公民權(quán)利是社會成員的個體自主和自由在法律上的反映，享有權(quán)利是社會成員實(shí)現(xiàn)個體自主和自由的具體表現(xiàn)。立憲正是為了明確界定國家權(quán)力運(yùn)行的范圍和力度，從而賦予公民直接參與國家管理的大部分領(lǐng)域的權(quán)利，以及公民在授予國家權(quán)力時所保留的自然權(quán)利不被侵犯。
當(dāng)然，要使公民權(quán)利得到善良有序地行使，并作為國家機(jī)關(guān)正常而健康運(yùn)行的一個內(nèi)容，對國家權(quán)力的限制，則成為立憲及司憲的根本目的。對公民權(quán)利的保護(hù)，則是憲法調(diào)整國家權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系的終極目的�；诖耍跈�(quán)力交易的一級市場中，人民通過憲法將自己的主權(quán)權(quán)力委托給國家和政府，國家和政府所支付的對價理應(yīng)是合理配置權(quán)力，并且規(guī)范權(quán)力的有效運(yùn)行，促進(jìn)和保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
明確國家權(quán)力的范圍，規(guī)范國家權(quán)力的運(yùn)行，才能明確肯定地賦予公民權(quán)利應(yīng)有的法律尊嚴(yán)。任何民主國家都承認(rèn)，國家權(quán)力來自人民的授予。人民通過民主選舉將自己的主權(quán)權(quán)力委托給依法成立的各類國家機(jī)關(guān)。由此推斷，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力僅限于法律所明確規(guī)定的范圍，法無明確規(guī)定的“權(quán)力”，應(yīng)由人民保留，國家機(jī)關(guān)不得行使，更不得侵犯。
可是，長期以來，我國憲法對國家機(jī)關(guān)的權(quán)力極少制約，而對公民的權(quán)利和自由過多干預(yù)和任意限制，乃至于侵犯，形成本末倒置的局面。
面對現(xiàn)行憲法在制約國家權(quán)力和保障公民權(quán)利基本癱瘓狀態(tài)下，我們應(yīng)當(dāng)具有這樣一種認(rèn)識：國家是公民的集合體，國家權(quán)力乃是公民權(quán)利的派生和延伸，作為原始權(quán)的公民權(quán)利獨(dú)立于作為派生權(quán)的國家權(quán)力。國家權(quán)力不得也不應(yīng)當(dāng)超越于公民權(quán)利之上，公民權(quán)利為國家權(quán)力的行使劃出了界線。國家權(quán)力從憲政理論上將其設(shè)計(jì)為保障和促進(jìn)社會成員即公民平等地享有權(quán)利，并作為公民自由和追求幸福的公力支柱。
國家權(quán)力和公民權(quán)利是相互沖突和消長的關(guān)系，國家如果“不惜犧牲一切而求得機(jī)器的完善，由于它以機(jī)器較易使用而寧愿撤去機(jī)器的基本動力，結(jié)果它將一無所用�！保�4）說明國家不惜犧牲作為國家權(quán)力存在依據(jù)的公民權(quán)利時，國家權(quán)力的驟然膨脹必然導(dǎo)致公民權(quán)利的萎縮和抑制。若果憲法按照憲政理論的設(shè)計(jì)，將公民權(quán)利規(guī)制得詳實(shí)而具體，國家權(quán)力的行使自然就受到相對的限定和制約。
人的社會，是由于人需要有一個能夠維護(hù)群體利益和人的權(quán)利被侵犯時得到公正救濟(jì)這樣一個團(tuán)體，才自發(fā)組成國家，國家作為一個龐大的社會組織，其權(quán)力不是神授，也不是天然的，正如霍布豪斯所說：“國家的職責(zé)是為公民創(chuàng)造條件，使他們能夠依靠本身努力獲得充分公民效率的一切。”（5）亦是言，權(quán)利派生權(quán)力，權(quán)力服務(wù)權(quán)利。
我國傳統(tǒng)的國家權(quán)力即行政權(quán)的至上本位，直接影響了現(xiàn)代憲法對公民權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)�！鞍硕睉椃ūM管對公民權(quán)利作了必要的列舉，但是，公民權(quán)利一旦受到侵犯，卻無法得到及時而妥善的救濟(jì)。我們強(qiáng)調(diào)國家公利益而輕視公民私利益，或者說著重在建設(shè)和加強(qiáng)國家權(quán)力，而散置和削弱公民權(quán)利。立法權(quán)和司法權(quán)往往受到傳統(tǒng)核心權(quán)力??行政權(quán)的左右和干擾。整個社會系統(tǒng)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開面面俱到的行政權(quán)，但行政權(quán)的無限膨脹，對國家的法治建設(shè)和公民民主權(quán)利的保護(hù)恰恰有所損益。因?yàn)椋骸皼]有一種暴力能強(qiáng)迫生長，任何一種依靠感情的一致，依靠對意義的理解，依靠共同愿望的有社會價值的事情，都必須體現(xiàn)自由�！保�6）要體現(xiàn)自由，必須張揚(yáng)憲政威儀，憲政的精神便是：權(quán)利至上。
“自由是獨(dú)立于別人的強(qiáng)制意志，而且根據(jù)普遍的原則，也能夠和所有人的自由并存，它是每個人由于他的人性而具有的獨(dú)一無二的、原生的、與生俱來的權(quán)利。”（7）自由是一切公民權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)，從自由派生出的公民權(quán)利是憲法保障的具體歸宿，憲法對公民權(quán)利保障的終極目的，不過是體現(xiàn)國家主人即人民的自由而已。
要保護(hù)公民權(quán)利不受任意侵害，必須用憲法形式來限定國家積極作為的權(quán)力和消極不作為的義務(wù)，無論是對權(quán)力的限定，還是對義務(wù)的設(shè)置，均體現(xiàn)憲法對公民權(quán)利的善良保護(hù)。我們在申明國家權(quán)力的有限性和公民權(quán)利的至上性同時，也應(yīng)明確：公民權(quán)利的保護(hù)需要借助國家權(quán)力的干預(yù)，公民權(quán)利受到侵害后，國家權(quán)力的直接介入正是權(quán)利派生權(quán)力的初始目的。
這種國家對公民權(quán)利的干預(yù)實(shí)際上也豐富了公民權(quán)利的內(nèi)涵：公民權(quán)也由經(jīng)典的自由權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鏅?quán)和發(fā)展權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)利也涵蓋了我國憲法對公民權(quán)利的羅列。要使公民得到最根本最廣泛的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，則不能放任公民權(quán)利的無限濫用，否則談不上維護(hù)和保障其權(quán)利，相反則有損于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)�！白杂傻念I(lǐng)域就是生長發(fā)展的領(lǐng)域，自由和控制之間沒有真正的對立，因?yàn)槊恳环N自由都依靠一種相應(yīng)的控制。”（8）
我們在探討國家權(quán)力和公民權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)批判一種極其粗暴的行為，那就是我國的基層政府在行政執(zhí)法中，濫用行政權(quán)，并使用墨鏡、手銬、警笛的暴力行為，對公民權(quán)利的肆意侵犯，而我們的憲法卻視若無睹，這背后是一種封建特權(quán)和權(quán)力至上在作祟，在我們傳統(tǒng)的公私意識里，公權(quán)對私權(quán)享有無可辯駁的支配權(quán)，這也導(dǎo)致了我國現(xiàn)行憲法在制定時就潛藏著一種封建專制權(quán)力的陰影。所以，我們的人民朝著民主的方向發(fā)展，而定其經(jīng)國大略的憲法卻嚴(yán)重滯后。
我國憲法對公民權(quán)利保障的缺陷
近現(xiàn)代憲法的發(fā)展歷程告諸我們，人們之所以承認(rèn)國家，承認(rèn)少數(shù)統(tǒng)治者的權(quán)力地位以及制定憲法和實(shí)施憲政，其良好愿望在于將自身無可達(dá)到的希望寄托于憲政的執(zhí)行者??國家。借助國家公權(quán)力來保護(hù)每個公民所應(yīng)享有的權(quán)利。這才是立憲施憲的初始目的。但是，我們一貫傳統(tǒng)的思維卻將這種人類共通的憲法精神加以嚴(yán)格規(guī)避，誰倡導(dǎo)自由，誰便是自由化思潮的代言人。殊知，我們要求并張揚(yáng)的自由是憲法根據(jù)自由精神賦予的，是法定的。自由的展開，便是建立在法定自由基礎(chǔ)之上的各項(xiàng)公民權(quán)利，但我國憲法，從一定程度上看只是旨在溫暖人心的價值符號。
我國憲法所確定的立法權(quán)和司法權(quán)在傳統(tǒng)核心權(quán)力即行政權(quán)面前，疲軟無力。行政權(quán)的傳統(tǒng)力量使得歷受政治統(tǒng)治的公民無法具備施行憲政的精神。并且權(quán)力的行使亦無現(xiàn)代的憲政理念，他們不希望公民動輒要求權(quán)利，而更希望公民的義務(wù)履行。在這種惡性循環(huán)下，公民的憲政精神得以限制，權(quán)力愈加絕對，公民權(quán)利處于弱勢。
“絕對的服從，就意味著服從者是愚蠢的，就連發(fā)命令的人也是愚蠢的，因?yàn)樗菬o須思想、懷疑或者推理，他只要表示一下自己的意愿就夠了。”（9）孟得斯鳩的言說，針對中國現(xiàn)行憲法下的國家生活狀態(tài)，是不會錯的。因?yàn)�，我們的國家主體很少具有這樣一種精神：“按照社會條件的許可準(zhǔn)確地保護(hù)人的天賦權(quán)利，其他什么也不能做�！保�10）并且，我們的公民同樣不具有這樣一種精神：“人們的自由要有效，就必須承認(rèn)某些相互的限制�！保�11）這種精神的具體外化，就是利用立憲和施憲來切實(shí)有效地規(guī)范國家權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利，國家和公民都必須具備現(xiàn)代法治要求的獨(dú)立和克制的精神，相互尊重。事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的今天，社會生活發(fā)生巨大變化和人們思想進(jìn)一步解放的條件下，仍然重國家價值，輕社會價值的同時還重義務(wù)、重秩序而輕權(quán)利、輕自由。在對待公民基本權(quán)利尤其是公民政治權(quán)利上，徘徊不前，猶疑不定，這是一種非常危險(xiǎn)的游戲，因?yàn)椤霸谧兞说沫h(huán)境下維持舊秩序等于引起一場革命�！保�12）
當(dāng)下，公民憲政要求的滿足，全憑掌握國家權(quán)力的統(tǒng)治者贈與，推動國家向現(xiàn)代、文明、民主的方向發(fā)展也取決于當(dāng)下執(zhí)政者。其實(shí)，我們對給予公民權(quán)利太多將直接影響政治穩(wěn)定的擔(dān)心毫無必要，因?yàn)椤叭嗣褚坏┙邮芰撕玫臏?zhǔn)則，將比所有正人君子更能持久地遵守。”（13）
我們必須具有這樣一種認(rèn)識：“公民權(quán)利至上是現(xiàn)代憲政以及行政法律制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，現(xiàn)代法律制度的目的就是為了維護(hù)公民權(quán)利�！保�14）就須“打破治人者與治與人者的傳統(tǒng)關(guān)系的格局，要使國家機(jī)關(guān)工作人員克制其成為治人者的強(qiáng)烈欲望�！保�15）當(dāng)然要求“主權(quán)者”即公民積極主張自己應(yīng)有的不可剝奪和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。
憲法是國家大法，是根本法、母法，具有最高效力。但是在保護(hù)權(quán)公民基本權(quán)利上卻斷無效力可言，司法判斷無所憑據(jù)，即是言，我國憲法對公民權(quán)利的規(guī)制無直接效力。無論是大陸法系還是英美法系國家，憲法從來就有直接效力。在二戰(zhàn)后制定的憲法中，憲法條文可以直接援用作司法裁判的依據(jù)。當(dāng)然，公民權(quán)利規(guī)范自在其中。
憲法之所以宣示公民的基本權(quán)利，是因?yàn)槠淠藶閼椃ǖ木裰е�，也是憲法所要達(dá)到的基本目標(biāo)，同時還是政府正當(dāng)性合法性來源的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
憲法之所以確定公民權(quán)利以直接效力，是因?yàn)楣駲?quán)利乃私權(quán)，相對國家權(quán)力而言，在施行上不依靠公力是軟弱無力的。為切實(shí)保障公民權(quán)利不受國家權(quán)力的任意侵害，其直接效力在司憲和司法實(shí)踐中足以對抗國家權(quán)利，即公民應(yīng)當(dāng)享有憲法賦予的抵抗權(quán)。若果公民權(quán)利無直接效力，即公民不能依據(jù)憲法規(guī)范在受侵害后提起訴訟，則處于優(yōu)勢地位的國家權(quán)力因缺乏外在強(qiáng)制，拒絕或遲延履行義務(wù)，從而導(dǎo)致公民權(quán)利實(shí)際上得不到有效救濟(jì)，而只是國家的“恩慧”。這和憲政精神大為悖逆。
我國憲法沒有明確規(guī)制公民權(quán)利在受侵犯后的救濟(jì)措施。盡管我國憲法序言明確宣示其“為國家的根本大法，具有最高效力”，公民及一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織“都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則�！钡捎谖覈鴳椃▽駲�(quán)利保障機(jī)制的不建全，從而使憲法原則在實(shí)際的政治生活和司法實(shí)踐中難以得到落實(shí)，侵犯公民權(quán)利易于反掌，尤是國家行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中更為甚，由于憲法條文的過于原則化，極易被權(quán)力代理人架空，成為各種違憲行為合法化的避護(hù)傘。而憲法卻沒有追究違憲責(zé)任的常備機(jī)構(gòu)和配套措施。其實(shí)質(zhì)則是公民權(quán)利成為不可訴的權(quán)利，憲法上規(guī)定的公民權(quán)利和自由，只不過是一張空頭支票和“烏托邦條款” 而已。
孟德斯鳩說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”（16）權(quán)力的被濫用，是因?yàn)闄?quán)力的過于絕對，自行定位成“治人者”的國家工作人員得不到應(yīng)有的監(jiān)督，違憲后又得不到相應(yīng)的責(zé)任追究。救濟(jì)，憲政所急需。
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