[ 洪克文 ]——(2011-6-25) / 已閱10063次
初探分支機(jī)構(gòu)成為行政處罰對(duì)象之可行性
洪克文 陳慧貞
在藥品行政處罰案件中，法人依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)能否成為行政處罰對(duì)象，如藥品連鎖企業(yè)設(shè)立的門(mén)店、藥品經(jīng)營(yíng)公司設(shè)立的分公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院在農(nóng)村設(shè)立的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等，當(dāng)這些門(mén)店、分公司、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（以下簡(jiǎn)稱(chēng)涉藥分支機(jī)構(gòu)）發(fā)生藥品行政違法時(shí)，藥監(jiān)部門(mén)能否將這些涉藥分支機(jī)構(gòu)確定為行政處罰對(duì)象？目前，我國(guó)行政法律法規(guī)對(duì)此尚無(wú)明文規(guī)定。在實(shí)踐中，執(zhí)法人員也各執(zhí)一詞。行政違法主體的確定，是保證行政處罰案件合法、正確的前提，因此有必要進(jìn)行深入的探討。筆者認(rèn)為，結(jié)合法理和參照相關(guān)部門(mén)等規(guī)定，涉藥分支機(jī)構(gòu)可以成為行政處罰對(duì)象。
一、涉藥分支機(jī)構(gòu)是經(jīng)依法批準(zhǔn)設(shè)立的具備相應(yīng)行為能力的其他組織。涉藥分支機(jī)構(gòu)（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院）在根據(jù)《藥品管理法》第十五條規(guī)定具備藥學(xué)技術(shù)人員、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、設(shè)備設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度等條件，取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》；在法定時(shí)間內(nèi)向工商行政管理部門(mén)辦理登記注冊(cè)，取得《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，刻制公章，開(kāi)立銀行賬戶(hù)，在核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)以自己名義直接開(kāi)展藥品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織。盡管涉藥分支機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)和人事關(guān)系隸屬于總公司或總部，沒(méi)有完全獨(dú)立承擔(dān)所有法律責(zé)任能力，但涉藥分支機(jī)構(gòu)依法取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》和《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，在法律上意味著享有從事藥品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的民事權(quán)利能力和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的行為能力，具體包括承擔(dān)民事法律責(zé)任能力和行政法律責(zé)任能力。在民事訴訟中，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第40條規(guī)定“法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)” 屬《民事訴訟法》第四十九條規(guī)定的“其他組織”，可以作為民事訴訟的當(dāng)事人。當(dāng)事人的訴訟行為能力是以民事行為能力為基礎(chǔ)的，司法部門(mén)對(duì)分支機(jī)構(gòu)的訴訟行為能力予以確認(rèn)，同時(shí)也意味著對(duì)其民事行為能力也予以了肯定。在行政處罰中，雖然無(wú)“分支機(jī)構(gòu)可以成為行政處罰對(duì)象”之類(lèi)法律條文規(guī)定，但《行政處罰法》第三條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰……”中“其他組織”與民事訴訟中的“其他組織”并不存在實(shí)質(zhì)上的差異。
二、涉藥分支機(jī)構(gòu)具備行政法律責(zé)任履行能力。部分執(zhí)法人員認(rèn)為，分支機(jī)構(gòu)不能成為行政處罰對(duì)象的主要原因是分支機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任。《公司法》第十四條“分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)” 的規(guī)定是持該觀(guān)點(diǎn)人引用的最直接法律依據(jù)。 筆者以為，《公司法》第十四條立法意圖在于，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，為提高效率和經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)速度，企業(yè)法人設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)直接參與了市場(chǎng)活動(dòng)，并以自己名義與其他民事主體進(jìn)行合同簽訂、商品購(gòu)銷(xiāo)等各種民事活動(dòng)。然而，由于分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)實(shí)際上隸屬于企業(yè)法人，沒(méi)有完全獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任能力，致使其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)經(jīng)常出現(xiàn)了無(wú)債務(wù)履行能力或履行不到位等嚴(yán)重影響交易安全和市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的后果。為避免當(dāng)分支機(jī)構(gòu)以自己經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)不能使所負(fù)的債務(wù)達(dá)到全面履行時(shí)，企業(yè)法人以合同相對(duì)性或借故其他理由對(duì)抗權(quán)利主張者進(jìn)而損害國(guó)家、集體、公民利益等事件發(fā)生，鑒于企業(yè)法人和分支機(jī)構(gòu)之間在財(cái)產(chǎn)、人事等關(guān)系上存在隸屬關(guān)系，國(guó)家通過(guò)立法形式進(jìn)一步明確分支機(jī)構(gòu)民事法律責(zé)任的最終承擔(dān)者——企業(yè)法人。即在分支機(jī)構(gòu)對(duì)所負(fù)的民事法律責(zé)任無(wú)力承擔(dān)時(shí)，由設(shè)立該分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)法人來(lái)最終承擔(dān)。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第78條規(guī)定：“被執(zhí)行人為企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)不能清償債務(wù)時(shí)，可以裁定企業(yè)法人為被執(zhí)行人�！� 該規(guī)定中所指的“債務(wù)”，既包括民事活動(dòng)中發(fā)生的合同之債，也包含了行政管理中行政部門(mén)對(duì)發(fā)生了違法行為的分支機(jī)構(gòu)科處的法定之債（例如行政罰款等）。在行政處罰中，涉藥分支機(jī)構(gòu)在發(fā)生行政違法時(shí)可能所承擔(dān)的法律責(zé)任包括警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷(xiāo)許可證。對(duì)大額罰款分支機(jī)構(gòu)可能無(wú)力獨(dú)立承擔(dān)外，其他行政法律責(zé)任均能依法承擔(dān)。因此，涉藥分支機(jī)構(gòu)雖然不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，但并未影響行政法律責(zé)任的最終履行。
三、相關(guān)部門(mén)的規(guī)定。對(duì)分支機(jī)構(gòu)能否成為行政處罰對(duì)象，法律法規(guī)未有明確規(guī)定，實(shí)踐中，各方意見(jiàn)也存在分歧。目前，對(duì)該問(wèn)題作出過(guò)明文規(guī)定的惟有國(guó)家工商行政管理局。國(guó)家工商行政管理局對(duì)《關(guān)于企業(yè)法人的非獨(dú)立核算分支機(jī)構(gòu)能否作為行政案件當(dāng)事人的請(qǐng)示》的答復(fù)（工商[1990]174號(hào)）中認(rèn)為“企業(yè)法人設(shè)立的不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的機(jī)構(gòu)，可以作為行政處罰案件的當(dāng)事人。” 國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于認(rèn)定違法主體有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（工商企字[1999]第233號(hào)）規(guī)定：“各類(lèi)企業(yè)法人設(shè)立的不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的分支機(jī)構(gòu)，均屬于從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織，依照《行政處罰法》等現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，該經(jīng)濟(jì)組織可以作為行政處罰案件的當(dāng)事人，但該經(jīng)濟(jì)組織不能完全承擔(dān)有關(guān)行政責(zé)任時(shí)，應(yīng)由其所隸屬的企業(yè)法人承擔(dān)�！眹�(guó)家工商行政管理局的這一規(guī)定符合行政違法責(zé)任自負(fù)原則，雖然沒(méi)有上升到法律法規(guī)的層次，但一直踐行至今充分體現(xiàn)了其合理性，藥品監(jiān)管行政部門(mén)可以予以參照。
