[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱38935次
（三）職權(quán)法定原則應當涵蓋政府的全部活動，包括抽象行政行為和具體行政行為
我們所主張的職權(quán)法定，不僅限于政府的具體行為，因為具體行政行為違法或無法律依據(jù)，造成的損害是局部、個別的，而且已經(jīng)有行政訴訟法加以監(jiān)督。而政府的抽象行為則不一樣，由于它針對的對象是普遍的，約束面廣，造成混亂和損害相應也大�？梢哉f，近年來政府部門違法、各行其是損害國家、個人利益的行為大多是通過政府的抽象行政行為實現(xiàn)的。比如個別部門和基層政府亂立收費項目，通過制定規(guī)范性文件為自己創(chuàng)設(shè)罰款、攤派權(quán)，限制、剝奪公民法人權(quán)益等，都是抽象行為違反職權(quán)法定原則的結(jié)果。可以說，它已成為社會公害，不能再等閑視之。在行政抽象行政行為中貫徹職權(quán)法定原則，就是要求行政機關(guān)制定規(guī)范，必須嚴格限制在行政職權(quán)范圍以內(nèi)，并依據(jù)憲法、法律、法規(guī)授予的實體權(quán)利和程序進行。為此，需要盡快制定立法法，理順權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)，中央與地方的立法權(quán)限，規(guī)范政府制定規(guī)范的權(quán)力和程序，從而保障國家法制統(tǒng)一和國家、公民、法人的合法權(quán)益。
（四）對人民而言，法無禁止即為自由
對政府而言，凡是未經(jīng)法律授權(quán)的，均不得為之；而對人民而言，只要法律沒有禁止的，人民都可為之 。這是法治原則的另一層涵義。實際上，這也就是罪刑法定和處罰法定原則的另一種提法。這是人民自由和自身安全感的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟條件下，市場主體從事經(jīng)濟活動必須有充分的自由，否則就不是市場經(jīng)濟了。有了這一原則，人們才敢于放心大膽去做一切法律沒有禁止的事，才能充分調(diào)動人們的創(chuàng)造力和積極性，整個國家也才能富有活力。
當然，社會活動是極為復雜多變的。在某一時期或某一地區(qū)，常常會有新的危害社會或公共利益的行為出現(xiàn)，這就需要我們及時立法或修改舊的法律，提出哪些行為必須禁止，規(guī)定刑罰或處罰的辦法。但必須明確的是，在法律作出禁止性規(guī)定以前的行為，不能被視為違法或犯罪。法律不能溯及既往。否則，人們將永遠生活在擔心和不安定之中，不知道自己的行為哪一天會忽然被視為違法或犯罪而受清算和懲罰。這在市場經(jīng)濟中尤為重要。因為市場經(jīng)濟的特點是其豐富性和創(chuàng)造性。擔驚受怕將窒息市場和社會的活力。
三、加強、改善行政執(zhí)法
（一）黨的十四屆三中全會提出"加強和改善行政執(zhí)法"是十分適時的
有法不依或濫用執(zhí)法權(quán)，不僅損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，而且敗壞國家形象，損害法制權(quán)威。其危害十分嚴重。從中國執(zhí)法環(huán)境的實際情況看，中國尚處于市場經(jīng)濟的開始階段，市場秩序尚未完全建立，加之中國是缺乏法制傳統(tǒng)的國家，幾十年來又缺少必要的法制宣傳，行政機關(guān)與公民的法律意識都十分淡薄。因此存在兩方面的問題：一是公民違法現(xiàn)象的普遍與嚴重，這在世界各國都是少見的，二是公務員違法行政、隨意損害公民、法人或其他組織現(xiàn)象的普遍與嚴重，在世界各國也是少見的。這就要求我們在考慮行政執(zhí)法問題時，同樣也從兩方面著手，一方面要通過加強執(zhí)法，制止、糾正 公民、法人或其他組織的違法行為，逐步建立起良好的經(jīng)濟和社會秩序；另一方面又必須制止和糾正行政機關(guān)違法行政，損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的行為，樹立起公正、廉潔、有效的政府形象。由于行政執(zhí)法的范圍極廣，本文僅就行政處罰與行政強制執(zhí)行兩項重要制度提出一些意見。
（二）行政處罰是我國特有的行政執(zhí)法手段
行政機關(guān)對尚未構(gòu)成犯罪的輕微違法行為采取 制裁措施的行政處罰，不僅簡便快捷，而且履蓋面廣，十分成功地彌補了我國司法機關(guān)數(shù)量有限、秩序復雜、專業(yè)力量不足的缺陷。在計劃經(jīng)濟體制下，它在制裁違法行為，維護社會經(jīng)濟秩序方面發(fā)揮了不可低估的作用。隨著市場的日漸繁榮，經(jīng)濟活動不斷增多，社會矛盾日益突出，因新舊體制轉(zhuǎn)軌而發(fā)生的破壞經(jīng)濟秩序，損害國家、社會公共利益和公民個人權(quán)益的違法現(xiàn)象也隨之大量增加，面對這一現(xiàn)狀，采用傳統(tǒng)上的行政處罰手段已不能適應現(xiàn)實需要了。從總體上說，行政處罰力度極顯不足。絕大多數(shù)違法現(xiàn)象都因處罰過輕而起不到制止或威懾作用。例如，我們已經(jīng)吃夠了假信息的苦頭，假信息對國家的宏觀決策和經(jīng)濟發(fā)展帶來了嚴重的影響，作為規(guī)范信息主要法律之一的統(tǒng)計法，卻只有行政處分并無處罰的規(guī)定，在計劃經(jīng)濟體制下，這是可以理解的，但在市場經(jīng)濟條件下就難以運作了。因嚴重違反統(tǒng)計法，給國家造成重大損失的"大案要案"，雖然法律規(guī)定可以給予刑事處罰，由于刑法中沒有對應條款，實際上是無法落實的。顯然，處罰力度不夠是難以制止假信息，"以權(quán)定數(shù)""以權(quán)謀私"等現(xiàn)象的主要原因之一。而國外的法律對此卻采取了嚴厲的刑事制裁手段，如日本統(tǒng)計法規(guī)定，對作了虛假申報的違法者，處以6個月以下的徒刑或拘禁，或處以10萬元以下的罰款。美國普查法規(guī)定，官員蓄意和故意地提供任何虛假的陳述或報告的，應處以2000元以下罰金或5年以下監(jiān)禁�？梢姡谑澜绾芏鄧�，對于違反行政法律規(guī)范的行為多動用刑罰，一般都在各個法律中具體規(guī)定，有些國家稱之為行政刑罰，以示與刑罰的區(qū)別。目前我國日益增多的公民、法人或其他組織的違法行為已迫使人們不得不尋找新的出路。一方面，立法機關(guān)一次又一次地通過刑法修改補充條款加重對行政違法行為的刑事制裁，以求有力打擊破壞經(jīng)濟社會秩序的違法者，另一方面，新頒布的法律又不斷地增加行政處罰的力度，出現(xiàn)了罰款幾十萬元的處罰條款。實踐中涉及人身處罰的勞動教養(yǎng)和人身強制措施也不斷增加。但是，從效果上看，這些做法都不夠理想，因為采用刑法修改方式解決嚴重行政違法是永遠跟不上的，而且會產(chǎn)生法律之間的矛盾和沖突。采用加重行政處罰措施的罰款數(shù)額和處罰種類，并不能有效地制止和糾正違法行為，而且容易造成適用處罰時的行政違法和侵權(quán)現(xiàn)象。因此，必須換個角度解決這一問題。
從國外一些經(jīng)驗看，采用行政刑罰的做是比較可行的，即在行政法規(guī)范中對違法行為規(guī)定刑事處罰，通過司法程序制裁行政違法，一方面可以增強制裁力度，達到有效打擊違法行為的目的，另一方面又可以通過完備的司法程序保護被處罰者的合法權(quán)益。行政違法形式種類繁多，差別萬千，單靠一部刑法典規(guī)定對違法行為的刑事處罰是難以勝任的，我們是否可以沖破傳統(tǒng)的行政法和刑法體制，在各類行政法律中規(guī)定違法犯罪的種類、構(gòu)成及制裁形式。這類條款與刑法具有同樣效力，刑法只起通則作用。當然，行政刑罰必須通過司法程序，決不能適用行政程序。包括勞動教養(yǎng)等人身處罰和一定數(shù)額以上的財產(chǎn)處罰（如3萬元以上罰款），都可納入行政刑罰的軌道。這樣就可以較好地解決我國普遍存在的公民違法行為難以扼制 ，處罰力度不夠的問題；同時也可以減少行政機關(guān)及公務員因適用行政程序隨意行政，濫施處罰，損害公民人身財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。
當然我們并不是主張取消行政機關(guān)的所有處罰權(quán)，而是希望將涉及公民法人重大權(quán)益的行政處罰行為轉(zhuǎn)化為行政刑罰，交由法院通過司法程序解決。這需要制定一部嶄新的行政處罰法及修改現(xiàn)行法律法規(guī)才能實現(xiàn)。
（三）完善行政強制執(zhí)行制度
行政訴訟法通過后，根據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定，我國行政強制執(zhí)行制度已初步形成。其基本框架是以行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以法律規(guī)定行政機關(guān)可以自行強制執(zhí)行為例外。實際上在市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度的力度尚不夠，行政侵權(quán)現(xiàn)象也難以制止。所以，現(xiàn)行強制執(zhí)行制度還需進一步系統(tǒng)化，具體化。另外，強制執(zhí)行措施，如對人身自由的收容審查，對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等，都也存在許多問題，人身強制措施的種類也有進一步增多的趨勢。所以，行政強制執(zhí)行的改革與完善，總的思路同樣是向司法機關(guān)轉(zhuǎn)移，適用司法手段解決公民不履行法定義務的問題，增強執(zhí)法權(quán)威，使行政機關(guān)享有的人身財產(chǎn)強制權(quán)得到有力控制。
四、懲治腐敗與健全制度
當前，腐敗問題已引起社會各界的普遍關(guān)注，腐敗現(xiàn)象的蔓延之勢并未得到有效遏制，其深度與廣度已超過建國以來的任何時期。盡管各地紛紛報道破獲多少大案要案，懲辦了多少腐敗分子，但我們認為，評估反腐斗爭的成果和標準，不僅僅在于數(shù)字，而是要看是否有效地遏止了腐敗的勢頭和建立起了相應的制度。
（一）腐敗與市場經(jīng)濟
面對日益嚴重的腐敗問題，人們必然會提出，腐敗與市場經(jīng)濟有什么關(guān)系？腐敗是否為市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物？我們認為，從世界和中國歷史與現(xiàn)狀看，腐敗與市場經(jīng)濟的確存在著某種聯(lián)系，尤其在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡中，腐敗就更容易滋生。這是因為，第一，在計劃經(jīng)濟條件下，政企一家，企業(yè)沒有自身獨立的利益追求，也就不存在權(quán)錢交易的基礎(chǔ)。但市場經(jīng)濟不同，市場經(jīng)濟是利益經(jīng)濟，追逐利益是市場主體的主要動機和目的，正是在利益的驅(qū)動下，經(jīng)營者的聰明才智和積極性才得以充分發(fā)揮，經(jīng)濟才能得到高速有效的發(fā)展。因此，追逐利益本身并沒有錯，但追逐利益必須通過合法正當?shù)耐緩�。當利益的追逐者與能夠為獲取利益提供便利條件的政府權(quán)力行使者勾結(jié)在一起時，腐敗就有了產(chǎn)生的條件。尤其在新舊體制交替過程中，權(quán)力還在一定范圍和一定程序內(nèi)掌握著經(jīng)濟命運。由于制度不嚴，權(quán)力制約不夠，市場主體與政府機關(guān)很容易結(jié)為一體，從而為滋生腐敗提供溫床。第二，市場經(jīng)濟使商品豐富，消費提高，這是市場經(jīng)濟有利的一面，但同時也激發(fā)起個別人對金錢的貪婪，在長期消費水準很低的情況下，這種貪婪會相當強烈。當然，對金錢的貪婪不僅僅是由于消費的刺激所致，還包括制度不嚴，監(jiān)督不夠。凡此種種，都說明，市場經(jīng)濟與腐敗有著某種必然聯(lián)系。承認這種聯(lián)系，無損于建立社會主義市場經(jīng)濟的歷史必然性，不承認這種聯(lián)系，卻會使我們喪失對新形勢的判斷力和對反腐斗爭的清醒認識。
（二）防治腐敗必須靠健全的制度
國外的歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明，新加坡、香港、韓國以至我國臺灣地區(qū)等在其經(jīng)濟發(fā)展時期，都曾有過嚴重的腐敗現(xiàn)象。但是前行者的新加坡，他們在反腐斗爭中已經(jīng)取得顯著成就，完全掌握了斗爭的主動權(quán)，后進者的韓國也正在取得節(jié)節(jié)勝利。至于一些經(jīng)濟發(fā)達國家如美國，十九世紀也曾有過"贓物歸勝利看所有"，合法進行權(quán)錢交易的時期。但通過一系列法制建設(shè)，腐敗現(xiàn)象早已被控制。很顯然，所有這些例子都說明，腐敗的產(chǎn)生是不可能避免的，反腐敗勝利也不是說腐敗從此絕跡，反腐敗斗爭的勝利指的是腐敗現(xiàn)象的蔓延之勢 已被遏止，并被各種已經(jīng)建立的法律制度控制在較小的范圍以內(nèi)。要走到這一步，"事在人為"，只要我們有打擊和控制腐敗的自覺和決心，采取正確的方法，我們就一定能達到目的。
檢討近年來我國反腐敗斗爭的經(jīng)驗，有四點需要注意：
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