[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱24126次
由于行政執(zhí)法行為直接影響國(guó)家、集體和公民的權(quán)益，而行政執(zhí)法行為本身又極為豐富和復(fù)雜，因此，對(duì)行政執(zhí)法行為的深入研究，仍將是90年代行政法學(xué)的重點(diǎn)所在。研究的方向是進(jìn)一步深入調(diào)查研究，從中國(guó)行政執(zhí)法行為的實(shí)踐總結(jié)出理論，以推動(dòng)我國(guó)行政執(zhí)法行為向更為完善的方向發(fā)展。研究的重點(diǎn)是：提出解決行政執(zhí)法疲軟、"三亂"盛行等問(wèn)題的法律對(duì)策，保證行政執(zhí)法效率的同時(shí)避免給公民權(quán)益造成的損害。同時(shí)對(duì)行政執(zhí)法的性質(zhì)、范圍與分類，行政監(jiān)督檢查、行政許可與確認(rèn)、行政義務(wù)、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政執(zhí)法監(jiān)督等具體執(zhí)法形式問(wèn)題加以認(rèn)真研究，特別要研究執(zhí)法權(quán)的設(shè)定問(wèn)題，哪一些機(jī)關(guān)通過(guò)什么形式的文件有權(quán)設(shè)定諸如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政處分、行政收費(fèi)等行政職權(quán)；又有哪些機(jī)關(guān)可以規(guī)定本部門本行業(yè)采用許可制度、確認(rèn)制度。此外，還應(yīng)該研究各種執(zhí)法形式的原則、具體程序、效果及可訴性問(wèn)題，如行政處罰過(guò)程中一事不再罰原則的理解；多機(jī)關(guān)交叉處罰、重復(fù)處罰的解決方式；處罰證據(jù)的收集驗(yàn)證；現(xiàn)場(chǎng)處罰的程序特點(diǎn)；處罰決定的執(zhí)行（包括特殊處罰決定的執(zhí)行、如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證、小額罰款）；行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行；行政強(qiáng)制的性質(zhì)；行政強(qiáng)制措施與執(zhí)行措施的關(guān)系；行政強(qiáng)制執(zhí)行的可訴性等。在解決執(zhí)法疲軟的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)集中精力對(duì)目前我國(guó)存在的亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派、亂發(fā)許可證等現(xiàn)象加以分析，盡快提出良策、減輕企業(yè)、公民負(fù)擔(dān)。
除此之外，還應(yīng)當(dāng)研究行政訴訟法與行政實(shí)體法之間的關(guān)系。必須承認(rèn)，行政訴訟法的出臺(tái)與行政行為理論探索的深入有一定關(guān)系，行政訴訟法的實(shí)施又大大促進(jìn)了行政行為的研究。在實(shí)體法尚不夠完善的條件下，先抓程序立法，以程序法促實(shí)體法是法制建設(shè)中一條行之有效的途徑。民事訴訟法與民法通則曾是這樣，行政訴訟法與行政實(shí)體法也是這樣。行政法作為一個(gè)特殊的法律部門，其實(shí)體法和程序法是交織在一起的，如果加快行政程序法的研究與立法實(shí)踐，結(jié)果又將如何？這是一個(gè)值得探討的或許帶有規(guī)律性的現(xiàn)象。
實(shí)踐中孕育成長(zhǎng)的行政司法理論
行政司法理論的發(fā)展令人矚目，目前理論界已有相當(dāng)一部分同志接受"行政司法"的概念，特別在行政司法的范圍、程序及司法行為的可訴性方面的研究取得重大進(jìn)展。行政司法實(shí)踐發(fā)展迅猛，行政復(fù)議制度已初步建立。行政仲裁與行政裁決制度也取得有益經(jīng)驗(yàn)。
由于實(shí)踐的迫切需要，在未來(lái)一段時(shí)間里，行政法學(xué)界對(duì)復(fù)議及行政司法的研究將會(huì)有新的突破，因?yàn)椴粩嘭S富的實(shí)踐已經(jīng)提出了許多新課題，對(duì)學(xué)者們來(lái)說(shuō)，這既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)會(huì)。（1）關(guān)于行政司法的性質(zhì)爭(zhēng)論將會(huì)繼續(xù)下去。（2）對(duì)行政司法行為的可訴性問(wèn)題研究將成為行政司法規(guī)范化、統(tǒng)一化的一個(gè)突破口。（3）行政復(fù)議的范圍會(huì)在爭(zhēng)議推動(dòng)下逐步擴(kuò)大，行政復(fù)議的一些具體制度將進(jìn)一步健全和完善，以解決特定行政爭(zhēng)議和民事糾紛的行政裁判制度將引起更多人的興趣（4）行政仲裁制度研究將以《仲裁法》出臺(tái)為契機(jī)取得新進(jìn)展。仲裁機(jī)關(guān)與法院的協(xié)調(diào)問(wèn)題、仲裁效力及仲裁形式等問(wèn)題將逐一得到解決。
走向程序化----行政法治的希望
行政程序法制化是近幾年提出的新課題。隨著近年來(lái)改革開(kāi)放和民主與法制建設(shè)的不斷深入，尤其在行政訴訟法頒布實(shí)施以后，人們?cè)絹?lái)越深刻地感覺(jué)到行政程序與我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展和公民法人權(quán)益的保障有著密切的聯(lián)系，因此，行政程序開(kāi)始引起廣泛的注意。理論界對(duì)行政程序與訴訟程序的聯(lián)系，行政程序法的地位，行政程序立法的目的、意義和作用，行政程序的構(gòu)成要素，行政程序法的基本原則和基本制度，以及某些重要行政行為的程序規(guī)則，行政程序違法的法律責(zé)任與補(bǔ)救等等，都作了不同程度的探索。其中有些觀點(diǎn)已在學(xué)術(shù)界形成共識(shí)，有些甚至有新的突破，已在實(shí)踐中發(fā)生作用。國(guó)外行政程序法的介紹和比較工作也已展開(kāi)。行政程序涉及國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)用和行使問(wèn)題。如何保證行政職權(quán)得到充分、正確的行使，從而提高行政效率，使國(guó)家意志在行政實(shí)踐中得到強(qiáng)有力的貫徹，使公民、法人或其他組織的活動(dòng)和合法權(quán)益有充分的保障，是行政程序法所要解決的根本問(wèn)題。當(dāng)前實(shí)踐中存在的一些嚴(yán)重問(wèn)題，如辦事拖拉、效率低下、形式主義泛濫、互相推諉、隨意增減辦事程序，嚴(yán)重侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益等等，已經(jīng)或正在損害人民政府的形象，影響國(guó)家的改革開(kāi)放事業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程，某些方面甚至為不正之風(fēng)提供了可乘之機(jī)。這也從反面促使我們必須重視行政程序法的研究，盡快完善我國(guó)的行政程序立法。今后應(yīng)當(dāng)著重研究行政程序法的范圍、基本原則和制度，以及程序違法的處理。由于行政程序涉及面很廣，我們的研究力量又很不夠，因此，可以結(jié)合立法實(shí)踐從具體的、單行的程序，如行政規(guī)范制定程序，行政許可、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、復(fù)議、裁決等程序入手進(jìn)行研究，這將是一條比較切實(shí)可行途徑。此外，各國(guó)行政程序立法的差異極大，我們還要了解、介紹和比較外國(guó)行政程序法的理論和實(shí)踐。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)重視普及和宣傳行政程序法的基本知識(shí)，使程序觀念逐步深入人心。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)從來(lái)就有重實(shí)體輕程序的傾向，行政實(shí)踐中又形成了許多不很合適的程序規(guī)則，因而，從社會(huì)主義
國(guó)家的本質(zhì)特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合實(shí)際情況，建立有中國(guó)特色的行政程序制度，無(wú)疑是一項(xiàng)相當(dāng)艱巨的工作。
行政訴訟法----行政法學(xué)的新臺(tái)階
行政訴訟法是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，是民主與法制發(fā)展的成果。在我國(guó)這樣一個(gè)有特殊法律文化傳統(tǒng)的國(guó)家，建立起以保護(hù)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)為基本宗旨的行政訴訟法律制度，本身就是社會(huì)主義法制建設(shè)的一件大事。行政訴訟制度建立以后，依法行政已成為行政機(jī)關(guān)工作人員普遍接受的行政法制觀念。行政復(fù)議制度也應(yīng)運(yùn)而生。行政賠償制度已初步建立。此外，對(duì)行政法制帶有全局意義的一些法制規(guī)范，如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等也已提上立法日程。
行政訴訟法對(duì)我國(guó)行政法學(xué)和訴訟法學(xué)從理論與實(shí)踐的結(jié)合上作出了許多重要貢獻(xiàn)，例如，關(guān)于具體行政行為與抽象行政行為，外部行政行為與內(nèi)部行政行為的劃分，行政訴訟的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)的規(guī)定；關(guān)于行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定；關(guān)于行政訴訟中人民法院適用法律法規(guī)、參照規(guī)章的規(guī)定；關(guān)于侵權(quán)賠償責(zé)任的規(guī)定等等。有些進(jìn)一步肯定了行政法學(xué)與訴訟法學(xué)方面的理論，有些使長(zhǎng)期模糊不清的觀點(diǎn)得以澄清，有些則為深入研究提供了依據(jù)�？梢哉f(shuō)，最近幾年行政法學(xué)的繁榮和發(fā)展，與行政訴訟法頒布實(shí)施有著直接的關(guān)系。
由于我國(guó)行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)畢竟都是新興的學(xué)科，行政實(shí)踐本身又存在許多不明確、不規(guī)范的地方，因而行政訴訟法的實(shí)施，必然要向行政法學(xué)和行政訴訟法學(xué)提出
許多新的亟待解決的問(wèn)題。預(yù)計(jì)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，這將始終是一個(gè)吸引眾多研究者的領(lǐng)域。例如，關(guān)于對(duì)行政訴訟的作用的認(rèn)識(shí)；關(guān)于合法性審查原則的例外情形；關(guān)于具體行政行為界定；關(guān)于防
止和處理對(duì)人民法院審理行政案件的嚴(yán)重干預(yù)；關(guān)于如何正確理解受案范圍的規(guī)定，包括內(nèi)外部行政行為的界限、具體和抽象行為的界限；公安機(jī)關(guān)的司法行為和行政行為的界限；關(guān)于不作為行為的認(rèn)定；關(guān)于公證、批準(zhǔn)行為的可訴性；關(guān)于法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的理解；關(guān)于民事糾紛中的被害人或主張權(quán)利的人是否可以作為行政訴訟原告的問(wèn)題；關(guān)于派出機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)、臨時(shí)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織、被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的非
行政機(jī)關(guān)的被告資格問(wèn)題；關(guān)于行政訴訟中的第三人及范圍；關(guān)于起訴條件；關(guān)于撤訴問(wèn)題；關(guān)于行政訴訟證據(jù)與行政行為證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；關(guān)于舉證責(zé)任的理解問(wèn)題；關(guān)于人民法院審理行政案件的法律依據(jù)；關(guān)于法律適用中的規(guī)范沖突問(wèn)題；關(guān)于一審判決中各類判決的具體標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)于什么是程序違法和程序違法的法律責(zé)任問(wèn)題；關(guān)于行政判決、裁定及行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題；關(guān)于行政賠償?shù)木唧w化問(wèn)題；等等，都有待我們繼續(xù)深入研究并作出回答。
從直接控制到間接引導(dǎo)-----行政合同（契約）的興起
行政合同的理論源于西方，是西方行政法學(xué)的重要組成部分。建立在私有制基礎(chǔ)上的行政合同，與主要以社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)的行政合同相比，在性質(zhì)、范圍、特點(diǎn)等各方面，又有許多差異。目前我國(guó)實(shí)踐中存在的以行政權(quán)力隨意干預(yù)承包全同，或者過(guò)分強(qiáng)調(diào)合同雙方的對(duì)等性，都與我們尚待完善的行政合同的理論和制度有關(guān)。如果說(shuō)，當(dāng)前全民所有制企業(yè)和農(nóng)村的承包問(wèn)題仍是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容之一，那未，行政合同的研究與深入，將為推進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)體制改革提供法律依據(jù)。近幾年來(lái)，已經(jīng)有一些學(xué)者在從事此項(xiàng)研究，他們對(duì)行政合同的本質(zhì)與特征，行政合同與民事合同和行政命令的關(guān)系，我國(guó)行政合同的形式與種類，行政合同的締結(jié)方式與程序，行政合同中行政主體與相對(duì)一方的權(quán)利與義務(wù)，以及行政合同的補(bǔ)救等，都作了初步的探討和研究，形成了一些共識(shí)。但從總體上看，研究的深度顯然不夠，加上研究力量單薄，宣傳不力，尚未引起有關(guān)部門的充分重視，也未形成一整套實(shí)踐中共同遵循的規(guī)則。毫無(wú)疑問(wèn)，由于實(shí)踐的需要，行政合同制度必將成為90年代行政學(xué)研究的重要課題之一。
除經(jīng)濟(jì)方面的行政合同外，目前我國(guó)內(nèi)大量出現(xiàn)的，諸如政府內(nèi)部上下級(jí)之間的合同，治安承包合同，計(jì)劃生育合同等，是否也屬于行政合同范圍，有什么特點(diǎn)、意義和作用，也是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。
行政監(jiān)督----永恒的行政法話題
行政監(jiān)督理論和實(shí)踐的發(fā)展是同步的。近幾年來(lái)，有關(guān)行政監(jiān)督、行政法制監(jiān)督、行政監(jiān)察等概念性爭(zhēng)議趨于平息，人們已經(jīng)就行政監(jiān)督體系形成共識(shí)。即行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，最重要的行政監(jiān)督形式為行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督和人大的執(zhí)法監(jiān)督檢查以及司法監(jiān)督。在監(jiān)督理論的推動(dòng)下，行政監(jiān)察、審計(jì)及一般的執(zhí)法監(jiān)督檢查實(shí)踐都獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，監(jiān)督組織進(jìn)一步健全完善，獨(dú)立性加強(qiáng)，確立其權(quán)限和工作規(guī)程的法規(guī)、規(guī)章陸續(xù)出臺(tái)，監(jiān)督效果也得到加強(qiáng)，舉報(bào)、社會(huì)曝光等群眾輿論監(jiān)督的威懾力增強(qiáng)。
監(jiān)督理論與實(shí)踐的發(fā)展也暴露出一些問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的研究將是今后行政法學(xué)界的一項(xiàng)迫切任務(wù)。（1）需建立廣泛、完善、嚴(yán)密的監(jiān)督體系。行政監(jiān)督體系相當(dāng)廣泛，涉及眾多部門，這些監(jiān)督機(jī)關(guān)如何相互協(xié)調(diào)共同起到最有效的監(jiān)督作用，應(yīng)是理論界首先予以回答的問(wèn)題。（2）監(jiān)督程序和方式的規(guī)范化問(wèn)題。監(jiān)督涉及國(guó)家利益和公民權(quán)益，如何保證行政監(jiān)督正確、有效地發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于有一套程序保障�，F(xiàn)有程序不規(guī)范或不統(tǒng)一的造成監(jiān)督不力或侵權(quán)的主要原因。（3）監(jiān)督權(quán)限的合理劃分問(wèn)題。行政監(jiān)督主體眾多，如何使內(nèi)部監(jiān)督與外監(jiān)督、一般監(jiān)督與特殊監(jiān)督的權(quán)限得到合理劃分，不致越權(quán)、失職、重復(fù)監(jiān)督，是今后一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。（4）監(jiān)督效果問(wèn)題，即監(jiān)督部門在建議處分，直接處分及轉(zhuǎn)移管轄權(quán)方面職責(zé)必須明確，使得行政監(jiān)督管理發(fā)揮最佳效果。今后，行政監(jiān)察的職權(quán)問(wèn)題將會(huì)吸引更多人的注意。行政監(jiān)察的主要任務(wù)是什么，監(jiān)察機(jī)關(guān)在接受申訴，處理行政內(nèi)部糾紛方面的監(jiān)督裁決權(quán)的性質(zhì)是什么，范圍有多大，如何注意保護(hù)被處分人的合法權(quán)益等等都是理論界必須及時(shí)回答的。
呼之欲出的國(guó)家賠償法
行政法學(xué)研究剛剛起步時(shí)，學(xué)者們就十分重視國(guó)家賠償問(wèn)題的研究，短短幾年，已取得豐碩成果。國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利觀念已開(kāi)始深入人心，人們渴望盡早建立保護(hù)其合法權(quán)益的國(guó)家賠償制度。賠償實(shí)踐也初露端倪，關(guān)于國(guó)家賠償與民事賠償?shù)膮^(qū)別、賠償原則、范圍、請(qǐng)求權(quán)人及義務(wù)機(jī)關(guān)、經(jīng)費(fèi)、程序等問(wèn)題的研究也日漸深入。在賠償理論研討基礎(chǔ)上，賠償立法實(shí)踐取得長(zhǎng)足的進(jìn)步�！缎姓V訟法》明確規(guī)定了國(guó)家行政賠償責(zé)任及賠償程序。人們期待已久的"國(guó)家賠償法"也呼之欲出。
近一個(gè)時(shí)期以來(lái)法學(xué)界在國(guó)家賠償法一些具體內(nèi)容上展開(kāi)了熱烈的爭(zhēng)論。首先是國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)問(wèn)題。許多同志主張國(guó)家賠償應(yīng)以合法與否為標(biāo)準(zhǔn)加以確定。還有同志認(rèn)為應(yīng)以違法失職或違法與明顯不當(dāng)為歸責(zé)原則。關(guān)于國(guó)家賠償范圍問(wèn)題，學(xué)者們也各抒己見(jiàn)，特別對(duì)國(guó)家賠償與補(bǔ)償?shù)年P(guān)系、立法行為、司法行為及自由裁量行為造成的損害是否賠償、賠償主體及追償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行了深入探討，學(xué)者們還對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償程序等問(wèn)題作了大量比較研究，同時(shí)提出了國(guó)家賠償訴訟的許多特殊程序規(guī)則，如國(guó)家機(jī)關(guān)先行處理賠償事件，請(qǐng)求賠償人負(fù)"初步證明責(zé)任"，設(shè)立司法賠償統(tǒng)一基金等。對(duì)公有公共設(shè)施致害問(wèn)題也進(jìn)行了初步探索，提出我國(guó)公有公共設(shè)施的致害賠償是否屬于民法范圍的問(wèn)題。賠償經(jīng)費(fèi)的來(lái)源問(wèn)題是理論界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)之一，許多同志提出了以財(cái)政預(yù)算或罰沒(méi)收入作為國(guó)家賠償基金或采用投保方式，由保險(xiǎn)公司給予賠償各種可供選擇的方案。
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