[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱32989次
4.涉及國(guó)這安全的決定，涉及國(guó)家安全的行政決定，可以不適用程序公平原則，這是普通法國(guó)家一貫堅(jiān)持的立場(chǎng)。在1985年的一個(gè)案件中，英國(guó)上議院認(rèn)為："行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽證，作出不允許情報(bào)部門高級(jí)官員參加工會(huì)的決定違反了程序公平原則，但是，考慮到國(guó)家安全高于程序公平，所以政府可以不適用程序公平原則。"[31]澳大利亞雖然尚未發(fā)生過以國(guó)家安全為由拒不適用程序公平原則的案件，但在另外一起案件中，高等法院作出過類似的判決。一名空軍飛行員因健康原因被強(qiáng)制退休，隨后他以未經(jīng)聽證為由申請(qǐng)司法審查。法院認(rèn)為，由于任免空軍涉及很強(qiáng)的公共政策考慮，所以可以不適用程序公平原則。[32]
5.緊急情況
緊急情況下采取的行政措施，如消滅危險(xiǎn)動(dòng)物，防止傳染病流行，發(fā)生火災(zāi)或自然災(zāi)害時(shí)強(qiáng)行進(jìn)入住宅等不適用程序公平原則。是否所有緊急情況都不適用呢？這取決于行使權(quán)力的具體情況。為了確定程序公平原則是否適用，法院往往要求行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，證明有緊急情況發(fā)生。[33]
三、程序公平原則的主要內(nèi)容
程序公平原則的內(nèi)容十分豐富，主要包括三項(xiàng)規(guī)則：聽證規(guī)則、反對(duì)偏見規(guī)則和可信證據(jù)規(guī)則。聽證規(guī)則要求公平聽取受決定影響的人的意見；反對(duì)偏見規(guī)則要求作出決定的人與被決定人或事沒有利害關(guān)系，必須公正作出決定；可信證據(jù)規(guī)則要求每項(xiàng)決定應(yīng)建立在可信的、符合邏輯的證據(jù)基礎(chǔ)之上。就最嚴(yán)格意義的程序公平原則而言，與法院適用的司法程序并無(wú)區(qū)別。如作出決定前通知當(dāng)事人，舉行聽證會(huì)
，允許質(zhì)證和交叉辯論，允許委托代理人，根據(jù)聽證紀(jì)錄作出裁判等。就一般意義的程序公平原則而言，諸如委托代理人和口頭聽證等程序可以省略。當(dāng)然，最簡(jiǎn)單的程序公平原則也許什么都不要求。由于行政決定是由行政機(jī)關(guān)作出的，不同種類的行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的性質(zhì)、對(duì)象和依據(jù)又不完全相同，所以不能要求所有行政機(jī)關(guān)都必須適用最嚴(yán)格意義上的程序公平原則。程序公平原則在不同的行政決定中有不同的含義和要求。一般來(lái)說，程序公平原則的內(nèi)容取決于案件的具體情況，包括行為的性質(zhì)、對(duì)象和依據(jù)。[34]也有人認(rèn)為程序公平的含義取決于被侵害利益的性質(zhì)、立法意圖和權(quán)力性質(zhì)。[35]
（一）聽證規(guī)則（Hearing Rule)
聽證規(guī)則是程序公平原則的核心內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)含義是：對(duì)某人作出影響其利益的決定前，必須事先通知，允許其知道即將作出的決定內(nèi)容，被決定者有權(quán)陳述自己的看法，并進(jìn)行必要的抗辯。具體而言，聽證規(guī)則包含以下要素：通知、公開、以口頭或書面形式聽證。
1.事先通知
對(duì)當(dāng)事人作出不利決定前給予事先通知是程序公平原則的最低要求。[36]因?yàn)楫?dāng)事人不了解指控的內(nèi)容和理由，就難以提出有力的抗辯，而且還會(huì)在沒有爭(zhēng)議的問題上浪費(fèi)時(shí)間。通知的意義在于讓被調(diào)查人知道調(diào)查的主題，作出決定的機(jī)關(guān)享有哪些對(duì)自己不利的權(quán)力，給被調(diào)查人提供一個(gè)影響機(jī)關(guān)決定的機(jī)會(huì)。因此，程序公平原則要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)遇到的問題和相關(guān)的權(quán)力，在程序進(jìn)行的適當(dāng)階段，讓利益受影響的人知道調(diào)查的性質(zhì)和被調(diào)查的主要內(nèi)容，以便有機(jī)會(huì)考慮對(duì)方的證據(jù)和案情，準(zhǔn)備對(duì)自己有利的證據(jù)。[37]至于通知的范圍則取決于決定的性質(zhì)。如果決定是制裁性的，那么就應(yīng)該把行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出的決定和理由通知對(duì)方，但不必告知每個(gè)細(xì)節(jié)；如果決定是許可性的，那么只需通知被許可人拒絕或吊銷許可的主要意圖和存在的問題；如果決定是調(diào)查性的，那么就向被調(diào)查人通知調(diào)查的性質(zhì)和大概情況，不必將屬于保密范圍的證據(jù)一一披露。一般情況下，通知的內(nèi)容與聽證中的指控內(nèi)容應(yīng)該一致。例如，某人在聽證之前得到通知，但聽證的內(nèi)容超出了通知的范圍或與通知不同時(shí)，就屬于違反程序公平原則。[38]
2.公開材料
聽證就是聽取對(duì)方意見并作出公正的決定．為此，在聽證程序開始階段就應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人公開有關(guān)材料，允許他在決定作出之前提出辯解．公開的目的是為了避免被調(diào)查人"處于黑暗之中"。［３９］需公開材料的范圍較廣，包括行政機(jī)關(guān)作出決定的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，工作程序，初步結(jié)論，甚至一些保密材料，只要不違反有關(guān)保密的義務(wù)。當(dāng)然，不能要求行政機(jī)關(guān)公開所有材料，有些材料是否公開，取決于案情和調(diào)查所處的階段。
３．舉行聽證
舉行聽證會(huì)是聽證規(guī)則包含的最重要的內(nèi)容，采用口頭聽證還是書面聽證則視具體情況而定，很難統(tǒng)一要求。例如，影響土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)的，需口頭聽證，而拒絕移民申請(qǐng)居留權(quán)的，則無(wú)需口頭聽證；某人面對(duì)一項(xiàng)指控又沒有證人，如果只是簡(jiǎn)單的事實(shí)問題而非法律問題時(shí)，也不需要口頭聽證；但處罰案件，無(wú)論涉及實(shí)體問題還是程序問題，均需采作用口頭聽證形式。[40]但是，行政程序不同于普通法國(guó)家的司法程序（抗辯式），更類似于大陸法國(guó)家的司法程序（訊問式），加之由于行政官員熟悉決定程序，所以他們更愿意采用書面的而不是口頭的聽證形式。[41]如果要求行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大口頭聽證范圍，還可能從總體上產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。[42]
在聽證過程中，當(dāng)事人是否有權(quán)交叉質(zhì)證（cross-examine)呢？原則上，當(dāng)事人無(wú)權(quán)交叉詢問證人，因?yàn)檫@會(huì)不當(dāng)拖延時(shí)間，增加開支。[43]當(dāng)事人完全可以通過提交書面意見達(dá)到目的。
4.委托代理人在聽證程序中，當(dāng)事人是否有權(quán)委托代理人呢？在普通法上，除非法律有相反規(guī)定，每個(gè)人都有權(quán)獲得法定機(jī)關(guān)的口頭聽證，也有權(quán)委托包括律師在內(nèi)的代理人。[44]但在實(shí)踐中，法院通常不把委托代理人的權(quán)利視作程序公平原則的必要組成部分。[45]即使在可能構(gòu)成刑事起訴的行政程序中，也沒有絕對(duì)的委托代理人的權(quán)利。[46]因此，當(dāng)事人能否委托代理人很大程度上取決于法律規(guī)定。有些法律規(guī)定了這種權(quán)利，大多數(shù)法律則賦
予行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況自行決定。行政機(jī)關(guān)往往根據(jù)當(dāng)事人的生理狀況、受教育程度、語(yǔ)言能力等因素，決定是否允許委托代理人。
5.聽證職能的委托 通常，聽證應(yīng)當(dāng)由作出行政決定的機(jī)關(guān)主持，但由于
行政機(jī)關(guān)職能繁多，不能要求機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人主持每個(gè)聽證，所以出現(xiàn)了聽證職能的委托。即作出決定的行政機(jī)關(guān)把聽證職能委托給所屬機(jī)構(gòu)和人員，由這些機(jī)構(gòu)和人員舉行聽證會(huì)，聽取各方意見并將意見匯總報(bào)告，由行政機(jī)關(guān)最終作出決定。這種做法得到法院的支持。[47]
（二）反對(duì)偏見規(guī)則（The Rule Against Bias)
"正義不只是一種結(jié)果，而應(yīng)當(dāng)是明顯無(wú)疑能夠看得見的過程。"[48]反對(duì)偏見規(guī)則正是建立在這種普通法信念基礎(chǔ)上的重要規(guī)則，它要求作出決定的人與決定本身或被決定影響的人沒有利害關(guān)系，不存偏見地作出決定。一般來(lái)說，偏見有兩種情況：第一，實(shí)質(zhì)偏見（actualbias)，即有證據(jù)表明決定者確實(shí)與決定的結(jié)果有利害關(guān)系，如某官員作出一項(xiàng)利于某公司的決定，而此人持有該公司的股份，可以認(rèn)定該決定構(gòu)成偏見。第二，表面偏見（an
apperance of bias)。這種情況又可分為：合理懷疑的偏見（reasonable suspicion of bias
)和真正可能的偏見（real likelihood of
bias)。[49]所謂合理懷疑指合理地產(chǎn)生于案件當(dāng)事人或一般公眾意識(shí)中的懷疑。如果具有公平意識(shí)的人合理地認(rèn)為行政決定者存在偏見，那么就可以說這個(gè)決定違反了"反對(duì)偏見規(guī)則"。[50]所謂真正可能的偏見是指有些事實(shí)表明，決定者極有可能作出不公正的決定。如某個(gè)參加案件調(diào)查的人參與決定程序，或參與原決定的人處理對(duì)原決定的申訴，都極有可能作出不公正的決定。由于行政決定畢竟不同于司法程序，不能把所有表面偏見決定都認(rèn)定為違反程序公平原則，所以反對(duì)偏見規(guī)則的內(nèi)容越來(lái)越靈活。[51]
除上述兩項(xiàng)規(guī)則外,程序公平原則還要求行政機(jī)關(guān)遵守可信證據(jù)規(guī)則和說明理由規(guī)則.所謂可信證據(jù)規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)必須將其決定建立在符合邏輯的、可信的證據(jù)材料基礎(chǔ)上，這些證據(jù)材料必須能夠說明決定所依據(jù)的事實(shí)結(jié)論是真實(shí)準(zhǔn)確的。[52]說明理由規(guī)則是近些年發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)規(guī)則，它要求行政機(jī)關(guān)作出對(duì)個(gè)人權(quán)益不利的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明理由。雖然它不是普通法上的義務(wù)，但被很多立法確認(rèn)，逐步成為提高行政決定質(zhì)量，滿足公民的公平需求，便于公民起訴的重要途徑，受到很多國(guó)家的重視。[53]
（三）違反程序公平原則的法律后果
盡管程序公平原則是普通法上的要求，但違反該原則同樣會(huì)引發(fā)一定的法律后果。對(duì)此通常有三種看法：第一種觀點(diǎn)把程序公平原則視為強(qiáng)制性要求，一旦違反導(dǎo)致行政決定無(wú)效；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，程序違法不同于實(shí)體違法，除非提供了公平程序后產(chǎn)生的決定與原來(lái)的決定不一樣，否則，不能以程序違法為由宣告決定無(wú)效；第三種觀點(diǎn)折衷了以上兩種看法，認(rèn)為程序違法影響行政決定的正確性時(shí)，才認(rèn)定該決定無(wú)效。[54]程序違法引起的決定無(wú)效不同于決定的的撤銷，該決定被法院宣告無(wú)效之前仍然具有某
種效力，即當(dāng)事人在決定未被宣告無(wú)效之前仍須遵守。[55]
程序公平原則不同于其他實(shí)體法規(guī)則，法院所關(guān)心的是作出決定的程序是否適當(dāng)，而非依照程序產(chǎn)生的實(shí)體決定是否公正，然而，程序公平永遠(yuǎn)是實(shí)體公正的最有力保障。如果程序不公平，即使實(shí)體公正，法院也要求行政機(jī)關(guān)再履行一次程序義務(wù)，以達(dá)到總體公正的結(jié)果。在1985年的一個(gè)案件中，布蘭納法官認(rèn)為聽證的價(jià)值是不能取代的，即使作出決定的人想方設(shè)法排斥相反一方的材料或意見，這些材料或意見仍能對(duì)決定者的不當(dāng)考慮或偏見構(gòu)成威脅。[56]
四、對(duì)中國(guó)行政程序立法的啟示
雖然澳大利亞沒有統(tǒng)一的行政程序法，但其程序原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)程序立法仍具有一定的參考價(jià)值。至少在以下幾個(gè)方面有進(jìn)一步思考的必要：
（一）程序立法的意義和方式
程序立法是近幾年來(lái)各國(guó)行政法的發(fā)展趨勢(shì)，雖然有些國(guó)家沒有制定統(tǒng)一的程序法，但在部門法中分門別類制定了若干程序規(guī)則，與此同時(shí)發(fā)展了普通法的程序原則，澳大利亞就是其中一例，我國(guó)非普通法國(guó)家，自無(wú)通過法院創(chuàng)立程序規(guī)則的必要，完全可以通過立法達(dá)到這一目的。
程序立法方式取決于立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督范圍和行政機(jī)關(guān)對(duì)程序的需求。如果立法機(jī)關(guān)試圖對(duì)所有行政活動(dòng)都加以嚴(yán)密的監(jiān)督，那么在一部統(tǒng)一的程序法典中規(guī)定所有程序要求是不現(xiàn)實(shí)的。澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，必須采用分散立法與統(tǒng)一原則相結(jié)合的方式。即部門法規(guī)定各自適用的程序規(guī)則，統(tǒng)一法規(guī)定最低或最基本的要求。這樣，既可以照顧到行政機(jī)關(guān)各自的特殊性，又可以保證基本程序得到遵守。
（二）統(tǒng)一行政程序法的適用范圍
1.部門法的規(guī)定
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