[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱24868次
論抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍
馬懷德
內(nèi)容提要
抽象行政行為是政府行為中的重要表現(xiàn)形式之一�，F(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑很多，但實際收效甚微。因此，有必要加強對抽象行政行為的有效監(jiān)督，其中最主要的監(jiān)督途徑就是將其納入行政復(fù)議范圍。本文根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，結(jié)合行政復(fù)議實踐和海外經(jīng)驗，提出了將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性和可行性，并對抽象行政行為進(jìn)入復(fù)議范圍后面臨的申請復(fù)議條件、復(fù)議管轄、復(fù)議效果、復(fù)議決定的性質(zhì)等問題進(jìn)行了初步探討。
關(guān)鍵詞 抽象行政行為 行政復(fù)議 監(jiān)督 范圍
對抽象行政行為復(fù)議監(jiān)督問題是理論界及實際部門十分關(guān)注的問題，從1990年起草《行政復(fù)議條例》起，就有人主
張將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，但由于當(dāng)時條件所限及認(rèn)識的不統(tǒng)一等原因，最終未能如愿。7年過去了，隨著修改《行政復(fù)議條例》工作逐步展開，抽象行政行為的監(jiān)督問題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么？包括哪些表現(xiàn)形式？在目前監(jiān)督體制下，有無必要將其納入復(fù)議范圍，能否找到相應(yīng)法律依據(jù)？一旦納入之后，又將面臨哪些問題等等，均是理論界應(yīng)當(dāng)回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析，以期引起討論。
一、抽象行政行為的概念及范圍界定
抽象行政行為是一個學(xué)理概念，是指行政機關(guān)針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來；可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關(guān)于某項收費的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對
人不能反復(fù)適用，不具備第三個條件，因此，收費文件不是抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認(rèn)為，抽象行政行為是行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實施抽象行政行為。①從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范，但從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復(fù)議范圍不太現(xiàn)實。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關(guān)系，筆者認(rèn)為將納入行政復(fù)議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。
二、現(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑
根據(jù)我國1991年1月1日起施行的《行政復(fù)議條例》第10條第一款第一項的規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復(fù)議。關(guān)于抽象行政行為不能申請復(fù)議的理由，《國務(wù)院法制局關(guān)于〈行政復(fù)議條例（草案）〉的說明》給予了權(quán)威性解釋："對抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的監(jiān)督，同對行政仲裁、行政調(diào)解以及國防、外交等國家行為的監(jiān)督一樣，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應(yīng)的規(guī)定。由這些行為引起的爭議，只要按有關(guān)規(guī)定辦理即可，沒有必要走復(fù)議這個程序。"②在當(dāng)時看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復(fù)議范圍。那么這里所說的其他監(jiān)督途徑指什么呢？
（一）人大和上級行政機關(guān)的監(jiān)督
從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；其次，縣以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；再次，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)拿�、指示和決定、規(guī)章；最后，縣以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。
（二）備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督
從具體做法上看，國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。
（三）行政復(fù)議機關(guān)審查具體行政行為的時的間接監(jiān)督
根據(jù)我國《行政復(fù)議條例》第43條的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)在審查具體行政行為的合法性時，如果發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件與上一級規(guī)范性文件相抵觸時，有權(quán)在其職權(quán)范圍內(nèi)予以撤銷或者改變。復(fù)議機關(guān)無權(quán)處理的，向其上級機關(guān)報告，上級機關(guān)無權(quán)處理的，提請有權(quán)機關(guān)依法處理。
這些看似完備的監(jiān)督制度實際上收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是上述監(jiān)督幾乎都是機關(guān)之間或者機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進(jìn)行。二是
在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關(guān)人參與，同于缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關(guān)系，使得上述監(jiān)督形式有名無實。
三、將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的必要性
如前所述，在我國現(xiàn)行體制中，對抽象行政行為不能申請復(fù)議，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。然而，無論從理論上還是從實際情況看，現(xiàn)行的監(jiān)督機制并未能有效地發(fā)揮作用。而且隨著抽象行政行為的增多。違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。于是，理論界關(guān)于抽象行政行為納入復(fù)議范圍的呼聲再度高漲。③概括起來，將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性有以下幾方面：
（一）抽象行政行為本身性質(zhì)的需要
我國《行政復(fù)議條例》規(guī)定對具體行政行為不服可以申請復(fù)議，但對抽象行政行為不能申請復(fù)議。很顯然，這在邏輯上是說不通的，對相對人也不公允。因為具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性、加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果復(fù)議機關(guān)不能受理對違法抽象行政行為提出的復(fù)議申請并予以撤銷，那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。
（二）改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要
由于立法排除了對抽象行政行為的復(fù)議監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機關(guān)，特別是基層行政機關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設(shè)置勞役。還有一些行政機關(guān)為了爭奪收費權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。對于這些問題，因立法明確排除對抽象行政行為的復(fù)議，其他監(jiān)督機制又難以奏效，于是，形成了對抽象行政行為監(jiān)督的真空地帶。要改變這一現(xiàn)狀，首先要將抽象行政行為納入復(fù)議范圍。
（三）上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的全面監(jiān)督的需要
我國憲法和法律規(guī)定了上下級行政機關(guān)之間的全面監(jiān)督關(guān)系，監(jiān)督的內(nèi)容從制定法規(guī)政策、實施抽象行政行為到執(zhí)行法律、實施具體行政行為等各方面。但現(xiàn)行的行政復(fù)議制度只體現(xiàn)了上下級之間有關(guān)具體行政行為的監(jiān)督關(guān)系，卻未能解決對抽象行政行為的監(jiān)督，這說明現(xiàn)行的復(fù)議制度實質(zhì)上是一種不全面的監(jiān)督形式。從上下級行政機關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督的角度看，完全有必要將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍。
四、將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的可行性
（一）現(xiàn)行法律提供了復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為監(jiān)督審查的法律依據(jù)
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