[ 王勇 ]——(2011-8-8) / 已閱10199次
題記：南方網(wǎng)題為《深圳一大廈產(chǎn)權(quán)到期政府將收回 上千業(yè)主成租客》（http://gd.news.sina.com.cn/news/2011/07/25/1163142.html）的新聞我們團(tuán)隊(duì)的關(guān)注。難道深圳在開法律的玩笑嗎。
作為“陽光政府征收搬遷法律實(shí)務(wù)研究中心”首席律師，我旗幟鮮明地認(rèn)為：原深圳市規(guī)劃國土委規(guī)定土地出讓年限期滿后政府將無償收回沒有法律依據(jù)，合同條款無效，從法理上來說，“金桃園小區(qū)將成全國第一家土地使用權(quán)到期后將被政府無償收回的物業(yè)”的可能性近乎零。
一、原合同條款因無法律依據(jù)或違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。
“原深圳市規(guī)劃國土委在轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，曾明確規(guī)定土地出讓年限期滿后，政府將無償收回金桃園大廈地塊使用權(quán)，本地塊上建筑及其他附著物也由政府無償取得”。該條款是無效條款，分析如下：
《物權(quán)法》第一百四十九條明確規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理�！�
對(duì)于國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政合同還是民事合同，學(xué)界有爭議，目前尚無法律或者司法解釋明確規(guī)定，2003年最高人民法院召開的行政審判工作會(huì)議上的報(bào)告中指出，審理行政合同案件，法律有特別規(guī)定的，適用法律的規(guī)定，沒有規(guī)定的可以適用《合同法》的規(guī)定。王達(dá)教授參與了當(dāng)時(shí)的會(huì)議。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照行政合同處理，但無論按照行政合同還是民事合同，“原深圳市規(guī)劃國土委”的規(guī)定（或合同約定）都是無效的：
如果按照行政合同處理，那么該案件屬于行政訴訟案件，政府代表國家行使國有土地使用權(quán)的管理和監(jiān)督，屬于政府一方主體享有行政優(yōu)益權(quán)的具體行政行為，具體行政行為必須有法律依據(jù)，不得超越法律之上行使權(quán)利。即，“原深圳市規(guī)劃國土委”不得超越《物權(quán)法》第一百四十九條任意收回住宅建設(shè)用地使用權(quán)。
如果按照《合同法》處理，該案件屬于民事合同，根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同為無效合同。“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定。即為無效合同，當(dāng)然不發(fā)生法律效力。需要強(qiáng)調(diào)的是，本合同條款的無效和開發(fā)商是否撒謊沒有直接因果關(guān)系。
二、深圳特區(qū)的地方性法規(guī)也不得和憲法、法律相抵觸。對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收只能依據(jù)法律規(guī)定，深圳特區(qū)也不例外。
《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：......（六）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收......”本案涉及到對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收問題，只能通過制定法律進(jìn)行規(guī)定，目前可以依據(jù)的法律主要是《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。
《立法法》第六十三條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)......較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行......本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市�！备鶕�(jù)該條規(guī)定，作為較大的市的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有權(quán)制定深圳市的地方性法規(guī)，但不得同憲法、法律、行政法規(guī)和廣東省的地方性法規(guī)相抵觸。
《立法法》第六十五條:“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。”根據(jù)該條規(guī)定，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有授權(quán)立法的權(quán)利，其前提是必須有全國人民代表大會(huì)的授權(quán)。目前，全國人民代表大會(huì)并無此授權(quán)。
根據(jù)新聞顯示的信息：“土地使用者必須遵守市規(guī)劃國土局簽發(fā)的《深圳特區(qū)土地使用權(quán)合同書》及其《土地使用規(guī)則》的規(guī)定”，僅僅依據(jù)這兩個(gè)文件“無償收回土地使用權(quán)”顯然是不合法甚至是荒謬的。那么這兩個(gè)文件的背后是否有深圳特區(qū)更高一級(jí)的特區(qū)立法，還要做進(jìn)一步的探究，即便有，根據(jù)上述分析，也必須經(jīng)過授權(quán)才能立法，否則，屬于違法的抽象行政行為。
三、退一步講，即便合同到期，本案的性質(zhì)也只能是國有土地上房屋的征收和補(bǔ)償問題。應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律、法規(guī)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償安置。
法律沒有直接規(guī)定“土地出讓年限期滿后政府將無償收回”。
《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回�！备鶕�(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；因此本條可以理解為更傾向于針對(duì)非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，土地使用者只要在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期的，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該副土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)；如果不被批準(zhǔn)，有且只能有一個(gè)理由，那就是必須是為了社會(huì)公共利益�，F(xiàn)實(shí)中，土地使用證在期間屆滿前必定會(huì)申請(qǐng)續(xù)期的，除非其不知道或者沒有被告知這個(gè)權(quán)利。從新聞所表現(xiàn)的事實(shí)是，該案中1000多戶業(yè)主確實(shí)沒有被告知權(quán)利。
據(jù)此，如果政府根據(jù)本條的規(guī)定收回土地，必須是為了社會(huì)公共利益，而為了社會(huì)公共利益的需要收回國有土地，屬于征收范疇，必須適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。
以上觀點(diǎn)，如有不同意見，請(qǐng)來信探討！
