[ 任懷寶 ]——(2003-5-15) / 已閱20046次
對(duì)非典所引發(fā)法律問題的思考
任懷寶
（武警指揮學(xué)院科研部，天津 300350）
與“非典”（SARS）進(jìn)行的這場(chǎng)不見硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，是對(duì)民眾和社會(huì)的一次劫難，也是對(duì)政府和法治的一次磨礪。依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，法治國(guó)家的每一項(xiàng)工作都應(yīng)該依法實(shí)施。非典型肺炎防治中，必須體現(xiàn)依法治“疫”的思想。面對(duì)這突如其來的災(zāi)難，法律方面所引發(fā)的一些現(xiàn)實(shí)問題值得思考。
一、關(guān)于緊急強(qiáng)制行為
四月份以來，各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，為抗擊非典實(shí)施了一系列緊急強(qiáng)制行為，包括預(yù)防性的、控制性的和治療性的措施，如“隔離”等等。這些措施大多屬于行政強(qiáng)制措施行為，無疑帶有法律屬性。我國(guó)的《傳染病防治法》為預(yù)防、控制和醫(yī)治傳染病設(shè)定了許多強(qiáng)制措施，如隔離治療；在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察；實(shí)施必要的衛(wèi)生處理和預(yù)防措施；限制或者停止人群聚集；停工、停業(yè)、停課；臨時(shí)征用房屋、交通工具；封閉公共飲用水源；宣布疫區(qū)和疫區(qū)封鎖等等。這些措施從性質(zhì)上說都屬于行政強(qiáng)制措施。在這次抗擊非典的戰(zhàn)斗中，基于傳染病防治法的授權(quán)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)不再是一個(gè)純粹的民事主體，它在傳染病防治中恰恰是“授權(quán)行政主體”，它對(duì)SARS病人及疑似病人擁有行政管理權(quán)，特別是實(shí)施緊急強(qiáng)制措施的權(quán)力。其次，平等、有償?shù)拿袷玛P(guān)系還意味著，醫(yī)院與病人是一種有償?shù)姆⻊?wù)關(guān)系。這就是說，醫(yī)生得治病，病人得付費(fèi)，這是天經(jīng)地義的關(guān)系。醫(yī)院在防治傳染病工作方面，負(fù)有不可推卸的管理職責(zé)，絕對(duì)不是一個(gè)收費(fèi)關(guān)系。為此，中央已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，任何醫(yī)院都不得因患者沒有能力交費(fèi)而拒之。這就提醒我們需對(duì)醫(yī)患關(guān)系有個(gè)新認(rèn)識(shí)，它們之間絕不是一種純民事關(guān)系。從行政法理上說，行政緊急強(qiáng)制與一般強(qiáng)制措施應(yīng)該有明顯的區(qū)別，包括適用的原則與程序等基本內(nèi)容，而傳染病防治法并沒有將二者區(qū)別開來，如何防止緊急強(qiáng)制權(quán)的濫用是一個(gè)突出的問題。而且新近出臺(tái)的地方性法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了各地有關(guān)防治非典的強(qiáng)制措施，但地方政府在設(shè)定和規(guī)定行政緊急強(qiáng)制權(quán)方面有多大的權(quán)限，目前尚無法律規(guī)定。另外，如果有人對(duì)這些強(qiáng)制措施不服，是否可以適用法律救濟(jì)及適用什么法律救濟(jì)呢？我國(guó)的行政復(fù)議法和行政訴訟法都明文規(guī)定，公民、法人或者其他組織，對(duì)于行政主體所實(shí)施的行政強(qiáng)制措施不服的，有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟。但對(duì)于非常時(shí)期中的行政緊急強(qiáng)制措施的法律救濟(jì)，是否應(yīng)該與對(duì)于一般行政強(qiáng)制措施的法律救濟(jì)有所不同？
二、關(guān)于政府法律責(zé)任
在這關(guān)鍵時(shí)刻，我國(guó)政府及時(shí)果斷地將“非典”這種傳染性極強(qiáng)的疾病列入《傳染病防治法》規(guī)定的法定傳染病種類。這使“非典”從預(yù)防到疫情報(bào)告和發(fā)布、再到控制措施和監(jiān)督落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入了法治軌道，也使政府各部門和每個(gè)公民在防治“非典”中的職責(zé)、義務(wù)明確，從而為防治“非典”提供了法律依據(jù)。
根據(jù)法律規(guī)定，各級(jí)人民政府對(duì)防治傳染病工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施責(zé)任。如果遇到傳染病暴發(fā)、流行，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)立即組織力量進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑；必要時(shí)政府可以決定采取限制或者停止集市、集會(huì)、影劇院演出或者其它人群聚集的活動(dòng)，停工、停課等緊急措施。目前，政府各部門根據(jù)法律授權(quán)，采取一系列應(yīng)對(duì)措施：每日如實(shí)報(bào)告疫情；對(duì)于發(fā)現(xiàn)的非典病人，各環(huán)節(jié)“一律不得拒收”；鐵道等運(yùn)輸部門以最快速度將非典藥品運(yùn)送到位；教育部門適時(shí)調(diào)整教學(xué)時(shí)間和教學(xué)安排；鐵路、交通、民航等部門在為旅客辦理登車、船、飛機(jī)手續(xù)時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的非典病人或疑似非典病人勸阻登乘；在機(jī)場(chǎng)，所有進(jìn)出港旅客都要填寫《健康申報(bào)表》，國(guó)際進(jìn)出口港旅客還要接受體溫檢測(cè)，啟動(dòng)價(jià)格預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)督，等等。所有這些既充分體現(xiàn)出政府依法辦事，把人民身體健康和生命安全放在第一位，又充分展示了法律在防治傳染病中的重要價(jià)值和作用。
政府有責(zé)任建立應(yīng)急事件處理的法律機(jī)制，以提高政府應(yīng)急處置能力，尤其是對(duì)加大政府部門協(xié)調(diào)、組織機(jī)構(gòu)落實(shí)、人財(cái)物調(diào)撥的力度等，要制定明確的法律規(guī)定。有效處置“非典”，單靠某個(gè)部門或某個(gè)地區(qū)的努力和一些臨時(shí)治理手段、控制措施已無法解決這些問題，迫切需要法律加以規(guī)范調(diào)整。
三、關(guān)于公民的權(quán)利和義務(wù)
在預(yù)防、控制“非典”的過程中，每個(gè)人都有自己應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任，既有維護(hù)個(gè)人安全和健康的權(quán)利，也有必須履行的法定義務(wù)。公民的一項(xiàng)最基本的權(quán)利就是享有充分的救治權(quán)。公民的健康權(quán)是《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)基本權(quán)利。在疫情發(fā)作時(shí)，每個(gè)公民及時(shí)有效地得到救治是憲法基本原則的體現(xiàn)。公民為了維護(hù)自己的身體健康和生存安全，有權(quán)了解并知悉本地區(qū)的疫情狀況，即享有知情權(quán)。但必須接受醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的查詢、檢驗(yàn)、調(diào)查取證以及預(yù)防、控制、隔離等措施，每一個(gè)公民都必須積極履行配合防治的義務(wù)。任何人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時(shí)，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向附近的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)或者衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)報(bào)告，這既是公民的權(quán)利，也是防疫過程中公民非常重要的義務(wù)和責(zé)任。在防疫過程中，對(duì)劃定的區(qū)域消毒、進(jìn)行自我檢疫等采取必要的防范措施也是公民非常重要的一項(xiàng)義務(wù)。
四、關(guān)于信息公開
完善和強(qiáng)化疫情的登記、報(bào)告、通報(bào)制度，既是社會(huì)職責(zé)和行政責(zé)任，也是法律責(zé)任。公民有權(quán)利知道政府的公共衛(wèi)生安全信息和疫情信息，知情權(quán)是法律賦予公民的一項(xiàng)很重要的權(quán)利。如果公眾無法確切地知道自己所處的環(huán)境，也就無法對(duì)自己的行為做出準(zhǔn)確的判斷；如果整個(gè)社會(huì)處在信息極不對(duì)稱的狀態(tài)，人們的心態(tài)早晚會(huì)失衡，任何一個(gè)細(xì)小的事件都可能會(huì)成為“壓死駱駝的最后一根稻草”。無論是英國(guó)的瘋牛病還是歐洲大陸的二惡英，都是在媒體的廣泛監(jiān)督報(bào)道下，才沒有造成公眾的過分恐慌和疫情的蔓延流行。政府關(guān)于疫情等信息的及時(shí)有效公開，也是維護(hù)政府形象和提高社會(huì)公信力的重要舉措。
五、關(guān)于用重典防非典
疫情發(fā)作屬于特殊時(shí)期，如果有擾亂抗擊非典工作的不法行為，危害性比平常更大更惡劣，司法機(jī)關(guān)有權(quán)從重從快從嚴(yán)打擊。如果有人趁機(jī)造謠生事，故意傳播虛假的疫情信息，也有可能受到行政處罰。經(jīng)營(yíng)者有違法行為的要受到經(jīng)濟(jì)處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，將被吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。非典時(shí)期如果嚴(yán)重違反法律，或造成嚴(yán)重后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，概括起來主要有：
（一）編造、傳播虛假恐怖信息罪。根據(jù)刑法修正案（三）的規(guī)定，編造恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴(yán)重后果的，處五年以上有期徒刑。
（二）破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪。主要是生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪和擾亂市場(chǎng)秩序罪。如制造黑心口罩屬于“生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪”，根據(jù)刑法第145條和第150條的規(guī)定，生產(chǎn)不符合保障人體健康的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，或者銷售明知是不符合保障人體健康的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療器械、醫(yī)用衛(wèi)生材料，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的，處五年以下有期徒刑……其中情節(jié)特別惡劣的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處銷售金額50%以上2倍以下罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)。單位犯本罪的，對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照上述規(guī)定處罰。抗擊非典時(shí)期制造或者銷售黑心口罩毫無疑問屬于“情節(jié)特別惡劣”的嚴(yán)重刑事犯罪，必將受到最高無期徒刑的嚴(yán)懲。再比如一些哄抬物價(jià)、謀取暴利等嚴(yán)重違法行為。根據(jù)刑法225條與第231條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者非法經(jīng)營(yíng)擾亂社會(huì)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的處五年以下有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或沒收財(cái)產(chǎn)。
（三）瀆職罪。主要是玩忽職守罪和失職導(dǎo)致傳染病傳播、流行罪�！秱魅静》乐畏ā返�39條規(guī)定，從事傳染病的醫(yī)療保健、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督管理的人員和政府有關(guān)主管人員玩忽職守，造成傳染病傳播或者流行的，給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依照刑法第187條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。按照修訂后的刑法，當(dāng)適用397條的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重要損失的，處三年以下有期徒刑，情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。失職導(dǎo)致傳染病傳播、流行罪，是指從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴(yán)重的行為。根據(jù)刑法第409 條的規(guī)定，犯本罪的，處3年以下有期徒刑或者拘役。
（四）妨害傳染病防治罪。刑法第330條規(guī)定，飲用水不符合標(biāo)準(zhǔn)、病源體污染物未進(jìn)行消毒處理、傳染病人和疑似病人從事禁止性工作引起傳染病擴(kuò)散、拒絕執(zhí)行衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)依照傳染病防治法提出的預(yù)防控制等有關(guān)措施而引起傳染病傳播或有傳播危險(xiǎn)的，處三年以下有期徒刑或拘役，后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。
當(dāng)然還有其他一些相關(guān)的刑事犯罪，在此就不一一列舉。
非常時(shí)期，最高人民檢察院日前要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重失職、瀆職，造成疫情擴(kuò)散等嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的要及時(shí)立案查辦。另外，對(duì)抱有各種非法目的，編造傳播虛假信息，擾亂社會(huì)秩序，借機(jī)鬧事的犯罪行為，以及為牟取非法暴利，利用群眾恐慌情緒，壟斷貨源，囤積居奇，哄抬物價(jià)，生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥，破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪活動(dòng)，要與有關(guān)部門密切配合，及時(shí)做好批捕、起訴工作，堅(jiān)決依法懲處。最高人民法院也要求進(jìn)一步加強(qiáng)各項(xiàng)審判工作，重點(diǎn)打擊利用非典型肺炎防治工作實(shí)施破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪，為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序提供有力司法保障，這對(duì)于運(yùn)用司法手段保障奪取抗擊“非典”斗爭(zhēng)的勝利，意義重大。
作者簡(jiǎn)介：任懷寶，研究生學(xué)歷，畢業(yè)于清華大學(xué)法學(xué)院，現(xiàn)任武警指揮學(xué)院科研部講師。
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