[ 韓榮和 ]——(2003-5-30) / 已閱27224次
行業(yè)協(xié)會(huì)法律問題初探
[摘 要]經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)制、中國(guó)的入世和社會(huì)進(jìn)步的要求，是行業(yè)協(xié)會(huì)不可替代的中介作用凸顯的層層外力。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)法律問題的探討需要對(duì)其法律特征與性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定；同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)法律適用也是備受關(guān)注的問題。最后筆者從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出了行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的法律模型假想。
[關(guān)鍵詞]行業(yè)協(xié)會(huì)；法律剖析；法律適用；模型假想
伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡，中國(guó)努力地進(jìn)行著自我調(diào)整。為了達(dá)到內(nèi)力與外力共同作用，中國(guó)加入了WTO。入世的外力要求中國(guó)在WTO的規(guī)則下，使自身體制結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨于協(xié)調(diào)狀態(tài)。對(duì)于被西方國(guó)家稱為“行政國(guó)”的中國(guó)而言，政府職能的轉(zhuǎn)變必然地成為首要問題。然而，政府職能轉(zhuǎn)變后，原來的政府的部分權(quán)力如何分配，或者說，政府原來的行政職責(zé)由誰承受呢？有學(xué)者認(rèn)為，政府職能轉(zhuǎn)變后， 一部分權(quán)力還給企業(yè)，一部分權(quán)力交給市場(chǎng)，一部分權(quán)力則放給社區(qū)組織，一部分監(jiān)督職能轉(zhuǎn)給社會(huì)中介組織。[1]作為社會(huì)中介組織的重要組成部分的行業(yè)協(xié)會(huì)，①通過協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部、行業(yè)之間和特定的社會(huì)關(guān)系或監(jiān)督協(xié)會(huì)成員的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以追求整個(gè)行業(yè)或集團(tuán)的總體利益。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)作為新的歷史條件和市場(chǎng)氛圍下的新型組織體（對(duì)中國(guó)而言），在政府與社會(huì)主體之間、市場(chǎng)主體相互之間搭起一道溝通的橋梁，行業(yè)協(xié)會(huì)充當(dāng)著組織協(xié)調(diào)的平等中立者角色。所以，從法律的角度探討行業(yè)協(xié)會(huì)的有關(guān)問題已凸顯出緊迫性與必要性。 并且中國(guó)目前存在的行業(yè)協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)不合理、法律法規(guī)不健全的問題直接影響著行業(yè)協(xié)會(huì)作用機(jī)制。
一、 我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀考察
從我國(guó)改革開放至今，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)追求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的共同作用，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)的生成出現(xiàn)了多成分、多形式的發(fā)展，并且有體制內(nèi)的政府督辦到體制外的自發(fā)自愿組建。然而，源于我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展模式的弊端②：先發(fā)展，后管理；先繁榮，后規(guī)范；先規(guī)章，后法律的推進(jìn)模式．我國(guó)現(xiàn)行的協(xié)會(huì)的成立絕大部分是依托行業(yè)主管部門。一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)自身還沒在市場(chǎng)中找到應(yīng)有的坐標(biāo)，缺乏被行業(yè)內(nèi)部企業(yè)廣泛承認(rèn)的基礎(chǔ)；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)被設(shè)制為政治體制改革過程中政府部門分流人員的＂過渡組織＂．濃烈的行政色彩必然直接影響了行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，然而經(jīng)濟(jì)職能是其存續(xù)的價(jià)值所在．相應(yīng)地，大多數(shù)的行業(yè)協(xié)會(huì)在職能定位上多偏重于為政府服務(wù)，有的則被視為所謂＂二政府＂，并不能真正反映行業(yè)的問題和要求．[2] 以下筆者將對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)法律問題進(jìn)行初步的探討，以期在法律上對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)作初步的解析。
二、 關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的法律剖析
㈠、行業(yè)協(xié)會(huì)的法律性質(zhì)問題
對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)認(rèn)定，直接關(guān)系到行業(yè)協(xié)會(huì)的法律適用及其本身的市場(chǎng)定位。認(rèn)定其性質(zhì)之前，首先應(yīng)對(duì)其外在特征進(jìn)行分析。根據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)在一個(gè)國(guó)家的地位和作用，并且結(jié)合對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的探討，其性質(zhì)和特點(diǎn)可以歸納如下：
1、自愿性。各國(guó)的大部分行業(yè)協(xié)會(huì)均采會(huì)員制，即行業(yè)成員可以自愿申請(qǐng)入會(huì)，同時(shí)會(huì)員也有退會(huì)的權(quán)利。自愿原則是行業(yè)協(xié)會(huì)作為民事團(tuán)體的本質(zhì)特征所在。
2、非營(yíng)利性。行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)實(shí)體，并不以營(yíng)利性為目的 ，它以追求整個(gè)行業(yè)的總體利益為己任，通過指導(dǎo)而不干涉，協(xié)調(diào)而不強(qiáng)制，監(jiān)督而不管卡的原則服務(wù)于整個(gè)行業(yè)。
3、責(zé)任的有限性。行業(yè)協(xié)會(huì)在整個(gè)行業(yè)的管理體制中起著政府與行業(yè)、行業(yè)之間的橋梁和紐帶作用。由它的非營(yíng)利性與社會(huì)服務(wù)性決定了它的責(zé)任有限性，即行業(yè)協(xié)會(huì)以法人的身份承受著法律上的權(quán)利義務(wù)。
4、自律性。行業(yè)協(xié)會(huì)通過各自的章程和規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)著行業(yè)的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我保護(hù)。
5、國(guó)際性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步推進(jìn)，國(guó)際間的互通往來將通過享有部分行業(yè)監(jiān)管職能的協(xié)會(huì)組織實(shí)現(xiàn)。
從行業(yè)協(xié)會(huì)的法律特征中，可以歸納出行業(yè)協(xié)會(huì)的本質(zhì)屬性：社會(huì)團(tuán)體法人。然而，從我國(guó)現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立、職能和組織形式等方面考察，如行業(yè)協(xié)會(huì)的“二政府”性質(zhì)。我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)似乎是應(yīng)屬于事業(yè)單位法人。③該問題的辨析直接關(guān)系到行業(yè)協(xié)會(huì)是否具有法律法規(guī)授權(quán)形式行政權(quán)的主體資格，同時(shí)利于引起司法實(shí)踐中關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的主體資格認(rèn)定的尷尬局面得到重視。事業(yè)法人是指為了社會(huì)公益事業(yè)目的，從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞等公益事業(yè)的單位。[3]事業(yè)單位的顯著特征是公益性和非營(yíng)利性，因此決定了事業(yè)單位的主要資金來源是國(guó)家財(cái)政。而行業(yè)協(xié)會(huì)以整個(gè)行業(yè)的總體利益為追求，似乎也應(yīng)具有公益性特點(diǎn)，但形式上的公益性，僅限于某一行業(yè)利益的狹義公益；事業(yè)單位的公益性是以社會(huì)公共利益為基點(diǎn)的廣義公益，包括文化、體育、衛(wèi)生等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的事業(yè)。而且在實(shí)踐中，行業(yè)協(xié)會(huì)的組成人員并沒有列入行政編制。另一方面，從社會(huì)團(tuán)體法人的角度考察。社會(huì)團(tuán)體法人是指自然人或法人自愿組成為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。④根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即非營(yíng)利性要求。第3條第二款又規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人條件，即責(zé)任的有限性。同時(shí)根據(jù)民政部在《關(guān)于〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉有關(guān)問題通知》的規(guī)定，行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體法人是社會(huì)團(tuán)體法人重要組成部分。因此以行業(yè)協(xié)會(huì)的外在特征和社會(huì)團(tuán)體法人的內(nèi)在吻合出發(fā)，并結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，可以從法律上進(jìn)行認(rèn)定：行業(yè)協(xié)會(huì)屬社會(huì)團(tuán)體法人，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)在中國(guó)的表現(xiàn)形式，行政依賴性，那只是事物發(fā)展過程中不完善的體現(xiàn)，并不能以靜止的觀點(diǎn)對(duì)其定性。
㈡、行業(yè)協(xié)會(huì)的類型和管理模式
縱觀各國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的生成于運(yùn)行，存在著兩種管理模式。第一種是“民管”模式，即純粹的民間組織體。該模式是憲政上自由結(jié)社權(quán)的充分展現(xiàn)，但它建立在穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和成熟的市場(chǎng)條件下，以美國(guó)為代表。⑤另一種是“政社共管”模式，即以民間社會(huì)管理為主，輔以政府行政監(jiān)管。此模式以德國(guó)和日本為代表，這些國(guó)家的行業(yè)協(xié)會(huì)分為“民辦”和“官辦”兩種，但以民辦為主，并逐漸實(shí)現(xiàn)著“官辦”向“民辦”體制的轉(zhuǎn)變。該模式是“政府失靈”與 “市場(chǎng)失靈”雙重因素整合的結(jié)果，它體現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府管制和法律規(guī)制之間的錯(cuò)綜關(guān)系與權(quán)衡選擇。
我國(guó)現(xiàn)存的行業(yè)協(xié)會(huì)，按期地位與職能不同可分為協(xié)調(diào)服務(wù)性組織和監(jiān)督服務(wù)性組織，與此相對(duì)應(yīng)，根據(jù)已有的研究成果表明：我國(guó)協(xié)會(huì)組織的生長(zhǎng)途徑，有體制內(nèi)和體制外兩種方式。體質(zhì)外的乃由市民社會(huì)中自下而上的自發(fā)形成，以期通過行業(yè)協(xié)會(huì)的自我管理與自我服務(wù)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)行業(yè)的總體利益，如作家協(xié)會(huì)，中國(guó)家具協(xié)會(huì)等；體制內(nèi)的是在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，在政府的授權(quán)和委托下，分擔(dān)政府的某些職能，主要體現(xiàn)為對(duì)行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督與服務(wù)，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)。[4]事實(shí)上，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誘發(fā)和政府職能轉(zhuǎn)變的推動(dòng)下正蓬勃發(fā)展，然而明顯的表現(xiàn)出不合理之處：“官辦”與“政管”成了行業(yè)協(xié)會(huì)生成與運(yùn)營(yíng)的主流。該模式扭曲了行業(yè)協(xié)會(huì)的存在價(jià)值。行政權(quán)力的觸角在行業(yè)中過于發(fā)達(dá)，將影響行業(yè)協(xié)會(huì)社會(huì)價(jià)值的發(fā)揮。因此在行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展過程中，“模式效應(yīng)”是必須解決的首要問題。其次我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)生成途徑的不同，決定了行業(yè)協(xié)會(huì)的合法性不同，也決定了立法所應(yīng)采用的區(qū)別對(duì)待的態(tài)度：體制外生成的符合行業(yè)協(xié)會(huì)的本質(zhì)與發(fā)展趨勢(shì)，法律應(yīng)側(cè)重于確認(rèn)、扶持和保障的功能；而體制內(nèi)生成的不可避免地帶有轉(zhuǎn)軌與過渡的不合理性，法律應(yīng)側(cè)重于規(guī)范、治理與整頓的功能。[5] 以期實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)向體制外的良性轉(zhuǎn)向。
三、行業(yè)協(xié)會(huì)法律適用探討
對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)特征與性質(zhì)的認(rèn)識(shí)與法律評(píng)價(jià)理念的建立是法律應(yīng)用的思想基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)立法較為零亂、分散，并主要體現(xiàn)為行政法規(guī)與規(guī)章，如《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》（1998年12月30日）、民政部《關(guān)于〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉有關(guān)問題的通知》、《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管的行業(yè)協(xié)會(huì)管理意見》等；同時(shí)在一些單行法律特別就某些特殊行業(yè)協(xié)會(huì)作出規(guī)定，例如律師協(xié)會(huì)（《律師法》）、證券業(yè)協(xié)會(huì)（《證券法》）。立法的無序必然導(dǎo)致法律適用的混亂，以至影響司法實(shí)踐中法律的權(quán)威性，在相當(dāng)程度上制約了行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。
關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)一立法成了解決行業(yè)協(xié)會(huì)法律適用問題的必經(jīng)途徑。但是首先得明確行業(yè)協(xié)會(huì)是哪一部門法的主體，即行業(yè)協(xié)會(huì)法律關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象的歸屬問題。緣于“政府——市場(chǎng)”完全平行、對(duì)立對(duì)等緣于“政府——市場(chǎng)”完全平行、對(duì)立對(duì)等、非此即彼的二元思維模式和分析框架，[6] 行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)中介組織的典型代表是政府與行業(yè)或政府與市場(chǎng)之間的橋梁，因此可以假設(shè)“政府——行業(yè)協(xié)會(huì)（社會(huì)中介組織）——市場(chǎng)”的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)的成立，與此相適應(yīng)是以之為基礎(chǔ)的“公法——經(jīng)濟(jì)法（社會(huì)法）——私法”的法律三元結(jié)構(gòu)。[7] 從一定意義上說，行業(yè)協(xié)會(huì)組織的發(fā)展是對(duì)經(jīng)濟(jì)法主體理論的補(bǔ)充，經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)理論發(fā)展必須以行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織作為新型的主體。所以經(jīng)濟(jì)法的不斷拓展性發(fā)展與完善將是關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一立法的曙光。
四、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展階段模型假想
事物發(fā)展規(guī)律一般是從邏輯與經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行研究，而從法律的視角研究經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)展階段將更加接近社會(huì)學(xué)的理想——合法性。以下，筆者將應(yīng)用法律原理從立方因素和行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立發(fā)展考慮，設(shè)計(jì)一個(gè)階段模型，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展假想，分三個(gè)階段進(jìn)行。
第一階段：社會(huì)合法性。社會(huì)合法性包含社會(huì)責(zé)任的承當(dāng)、社會(huì)責(zé)任的忠實(shí)履行和社會(huì)公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)三個(gè)層次。行業(yè)協(xié)會(huì)作為法人是社會(huì)中的“人”，因?yàn)樘囟ǖ纳鐣?huì)宗旨和社會(huì)目標(biāo)而設(shè)立、生長(zhǎng)。所以行業(yè)協(xié)會(huì)的章程中是否把社會(huì)責(zé)任的承當(dāng)作為根本的宗旨，是否把社會(huì)責(zé)任的記載作為絕對(duì)必要記載事項(xiàng)，這是行業(yè)協(xié)會(huì)創(chuàng)會(huì)理念的直接體現(xiàn)，是衡量社會(huì)合法性的硬性標(biāo)準(zhǔn)。模型的理論架構(gòu)在引入社會(huì)責(zé)任理論之時(shí)開始形成：政會(huì)分開促進(jìn)的協(xié)會(huì)運(yùn)作的自主性，自主辦會(huì)實(shí)現(xiàn)了整個(gè)行業(yè)利益的優(yōu)益，進(jìn)而在社會(huì)責(zé)任框架內(nèi)的本行業(yè)利益本位是社會(huì)責(zé)任忠實(shí)履行的見證。承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、履行社會(huì)責(zé)任必然意味著社會(huì)的公認(rèn)，而社會(huì)公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)一定程度上使社會(huì)責(zé)任的分配合理化、公平化。因此社會(huì)合法性的三要素構(gòu)成了理論模型的三角結(jié)構(gòu)。
第二階段：“行政”合法性。行業(yè)協(xié)會(huì)自身自治性與自律性運(yùn)營(yíng)構(gòu)成了第二階段的重點(diǎn)。為什么稱協(xié)會(huì)自身管理為“行政”呢？因?yàn)槟Ｐ妥鳛橐回炚w，猶如一個(gè)國(guó)家或集團(tuán)，他的有效性運(yùn)營(yíng)離不開“行政”手段，“行政”是對(duì)管理因素和資源的合理配置，以達(dá)到組織結(jié)構(gòu)的合理程度，行業(yè)協(xié)會(huì)的組織因素包括人員的組成、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、資金的運(yùn)營(yíng)等，組織因素通過“行政”手段的管理與整合，有序地、固定化地充實(shí)著模型三角結(jié)構(gòu)的每一個(gè)空間。
第三階段：法律合法性。法律合法性是對(duì)模型結(jié)構(gòu)的最終完善，也是社會(huì)合法性與“行政”合法性的抽象與總結(jié)。它建立在法律對(duì)社會(huì)、社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的法律關(guān)懷的基礎(chǔ)上。作為整個(gè)模型的最高追求，法律合法性使模型由理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化成為可能。
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（作者系山東財(cái)政學(xué)院政法學(xué)院韓榮和）
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