[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱22427次
關(guān)于終端設(shè)備進網(wǎng)問題，國外的一些電信法也都實行國家通信主管部門統(tǒng)一監(jiān)管制。
第四， 關(guān)于電信服務(wù)許可證問題，是國家對從事電信服務(wù)業(yè)務(wù)的管制。目前，國家對經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)均實行許可證制度，按照電信業(yè)務(wù)分類目錄，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)主要包括：1、固定網(wǎng)絡(luò)國內(nèi)長途及本地電話業(yè)務(wù)；2、移動網(wǎng)絡(luò)電話和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)；3、衛(wèi)星通信及衛(wèi)星移動通信業(yè)務(wù)；4、互聯(lián)網(wǎng)及主其它公共數(shù)據(jù)傳送業(yè)務(wù)；5、帶寬、波長、光纖、光纜、管道及其它網(wǎng)絡(luò)元素出租、出售業(yè)務(wù)；6、網(wǎng)絡(luò)承載、接入及網(wǎng)絡(luò)外包等業(yè)務(wù)；7、國際通信基礎(chǔ)設(shè)施、國際電信業(yè)務(wù)；8、無線尋呼業(yè)務(wù)；9、轉(zhuǎn)售的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)。其中第8、9兩項業(yè)務(wù)比照增值電信業(yè)務(wù)管理。以上業(yè)務(wù)都是提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)。增值電信業(yè)務(wù)，是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供的電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)，主要包括：1、電子郵件；2、語音信箱；3、在線信息庫存儲和檢索；4、電子數(shù)據(jù)交換；5、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理；6、增值傳真；7、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)；8、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)；9、可視電話會議服務(wù)。
頒發(fā)上述基礎(chǔ)或增值電信業(yè)務(wù)許可證，我國主要采用審批制，即由提供電信服務(wù)的企業(yè)提出申請，由國家電信主管部門按照電信法規(guī)進行審批，獲得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的，方可向企業(yè)登記機關(guān)辦理登記手續(xù)。但是隨著電信服務(wù)市場的開放，電信服務(wù)經(jīng)營許可證的取得應(yīng)考慮引入招標機制，使企業(yè)在公平、公開、公正的基礎(chǔ)上取得經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的許可證。
第五，關(guān)于通信行政執(zhí)法問題，是通信行政機關(guān)行使通信行政管理職能的一種主要形式。在中國加入WTO后，切實強化通信行政執(zhí)法，是建立公平、有序的電信市場，保護國家的整體利益，維護通信用戶和通信企業(yè)的合法權(quán)益，促進中國電信業(yè)快速發(fā)展的自身保障。但是通信行政執(zhí)法所面臨的問題也是嚴峻的，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1． 通信方法速度太慢，特別是通信行政管理中急需的電信法，遲遲不能了臺，致使通信行政執(zhí)法處在無法可依的狀態(tài)；
2． 通信法律體系尚未形成，剛出臺的《電信條例》和已出臺的通信規(guī)章與規(guī)范性文件以及地方性通信法規(guī)通信規(guī)章之間的關(guān)系交叉、重疊、沖突，特別是一些重要的通信行為的管理依據(jù)幾乎是空缺；
3． 通信行政執(zhí)法的監(jiān)督機制不健全，在通信法律不健全加之執(zhí)法人員素質(zhì)低下的狀態(tài)下，通信執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象極為嚴重，個別執(zhí)法人員違法行政或以合法形式掩蓋、夾雜非法目的。裁量的結(jié)果與情節(jié)極不相適應(yīng)，顯失公平。因此，建立和完善通信行政執(zhí)法監(jiān)督機制應(yīng)提上日程。
四、 國民待遇問題
GATS規(guī)定的國民待遇（National Treatment）是指每一成員方應(yīng)在其承擔義務(wù)計劃有中所列的部門中和依照表內(nèi)所述的各種條件和資格，就所有影響服務(wù)提供的措施方面，給予其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇不低于他所給予本國國內(nèi)服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。從以上規(guī)定可以看出，GATS中的有關(guān)國民待遇的內(nèi)容并不象最惠國待遇那樣納入普遍義務(wù)原則，而是采取具體承諾的方式，這一點與市場準入原則是一致的。
在貨物貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)中，國民待遇也是一條普遍適用的原則，例如在貨物貿(mào)易中，產(chǎn)品一旦跨越國境并完成通關(guān)手續(xù)后，就必須給予其完全的國民待遇。因此，在GATS中，它僅僅用于一國做出具體承諾的服務(wù)部門，并且還允許有例外。對于未做出承諾的服務(wù)部門，則無須實施國民待遇原則。
中國電信服務(wù)市場的潛力是巨大的。在加入WTO后，市場準入和國民待遇是電信業(yè)對外開放的基礎(chǔ)和核心。但是中國在電信業(yè)領(lǐng)域里實行國民待遇問題，已落后于許多發(fā)展中國家，這主要是一個觀念問題。因此，中國電信業(yè)要開放，必須首先改變觀念；同時相關(guān)的法律、法規(guī)應(yīng)與GATS中的國民待遇原則一致，使電信服務(wù)投資領(lǐng)域的國民待遇更為明確化和具體化。
第一，關(guān)于國民待遇的范圍。GATS的國民待遇原則是建立在國際經(jīng)濟關(guān)系的非歧視原則基礎(chǔ)上的，其核心是一締約方對來自任何其他締約國的服務(wù)和服務(wù)的提供者，在法律規(guī)章和管理等方面給予不低于該國的服務(wù)和服務(wù)提供者所享有的待遇。這表明國民待遇，不僅適用于國外的服務(wù)和服務(wù)提供者，同樣也適用于國內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者。因此，中國電信業(yè)在對外開放之前，應(yīng)先進行對內(nèi)開放，在給予國外的電信服務(wù)和服務(wù)提供者國民待遇之前，應(yīng)先給予國內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者國民待遇。
自1998的國家信息產(chǎn)業(yè)部成立后，中國電信宣告解體，成立了獨立的電信經(jīng)營公司。繼政府將中國電信解體后，政府允許中國聯(lián)通兼并中國最大的尋呼業(yè)－國信尋呼；之后，政府又允許中國聯(lián)通與美國的高通簽署了CDMA(Code Division Multiple Access碼分多址)知識產(chǎn)權(quán)框架協(xié)議。該協(xié)議確定了中國國內(nèi)制造商使用高通公司知識產(chǎn)權(quán)的原則和程序，協(xié)議涵蓋了第二代和第三代（寬帶）CDMA技術(shù)，中國聯(lián)通在簽署協(xié)議后宣布了一個雄心勃勃的計劃：2000年在移動通信領(lǐng)域投資289億元，將用于CDMA的建設(shè)，受聯(lián)通雄心勃勃計劃的指導，中國通信產(chǎn)業(yè)的五朵金花：中興通訊、華為、大唐、海信、東方分別與高通公司簽署了CDMA知識產(chǎn)權(quán)研發(fā)協(xié)議。眾所周知，國內(nèi)現(xiàn)行GSM手機遲早要被CDMA代替，正如目前的數(shù)字手機已完全取代模擬手機一樣。事實上，在中國GSM網(wǎng)絡(luò)建設(shè)熱火朝天的1997和1998年，中國電信（當時移動通信屬中國電信經(jīng)營）就開始了CDMA試驗網(wǎng)的建設(shè)。中國電信長城公司相繼建成了北京、上海、西安和廣州四個CDMA商用試驗網(wǎng)。然而，政府又將長城電信公司也并入了聯(lián)通，這就是說，目前可從事CDMA網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的只有聯(lián)通一家。中國巨大的CDMA市場就放在聯(lián)通的手心里，它不做別人也不能做，它想什么時候做就什么時候做，這也太不公平了。如果政府也允許中國移動經(jīng)營CDMA，我相信中國的移動通信市場會發(fā)生巨大的變化。從2000年的數(shù)字可以看出：中國移動的業(yè)務(wù)量增長66%，中國電信只增長了11%，而中國聯(lián)通卻增長了200%。這樣使一個四年前在電信業(yè)根本不具備任何競爭能力的通信企業(yè)，一躍成為中國電信業(yè)中真正的“名兵種合成軍”。
我國民族電信業(yè)近幾年的進步是有目共睹的，可以說是中國電信業(yè)是最有希望在技術(shù)上和實力上與外國一比高低的為數(shù)不多的高科技領(lǐng)域之一。然而中國電信、中國移動、中國聯(lián)通都是國有通信公司，雖然各公司之間有各自不同的利益和目標，但是從所有權(quán)主體上看，都屬于中央人民政府，如果在競爭中任何一個公司受到重創(chuàng)或破產(chǎn)，遭受損失的只能是國家。因此，國有電信公司必須改革，改革的唯一出路就是進行資產(chǎn)重組。國家在允許國外資本介入中國電信之前，應(yīng)先允許國內(nèi)非公有資本介入或在國有電信企業(yè)內(nèi)部實行職工持股，但應(yīng)盡可能避免國有企業(yè)的重新持股。我國目前的電信公司均屬國家控股集團公司，這種模式，筆者有幾種疑慮：1、國家電信控股集團公司的董事會成員和高級管理人員由政府任命，公司的決策與政府的決策的區(qū)別就不大，這又如何能減少政府對公司業(yè)務(wù)活動的行政干預呢？那么如果是這樣，政企分開就是一句空話。2、國家電信股控股集團所控制的子公司不止一家，這些子公司有盈利的，也有虧損的，國家控股集團從全面利益出發(fā)，很可能把盈利的子公司的利潤抽走，用于補貼虧損的子公司。這樣又形成了新的“大鍋飯”。我認為解決上述問題，唯一的辦法就是建立多元投資主體。多元投資的國家持股電信公司有三個好處：（1）由于多方出資，新增投資多，有利于技術(shù)更新，增加競爭能力，擴大市場份額；（2）由于多方出資，董事會的成份多樣化，從而政府的行政干預少，董事會的獨立性大；（3）由于多方投資，多個投資主體都關(guān)心公司的發(fā)展前景，因此，便于公司擴展業(yè)務(wù)，同各方建立良好的協(xié)作和服務(wù)關(guān)系。
第二，關(guān)于國民待遇的標準，是在具體適用在所產(chǎn)生的一個重要問題。在這一問題上，美國等發(fā)達國家普遍認為，對外國的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇，只能高于而不能低于對國內(nèi)服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇，實質(zhì)上這是一種超國民待遇原則；而在我國的一些外資立法中也體現(xiàn)了對外商投資給予的待遇超過對國內(nèi)投資者的待遇。這種對內(nèi)歧視的非國民待遇的做法是極不正常的，必須依法徹底改變。
第三，關(guān)于國民待遇，應(yīng)結(jié)合市場準入談判的結(jié)果逐步實行。中國電信業(yè)就其技術(shù)發(fā)展、管理水平和年齡上講均屬于幼稚服務(wù)業(yè)，如果中國電信業(yè)在加入WTO后立即實行完全普遍的國民待遇，必然對中國電信業(yè)產(chǎn)生過大的沖擊，對中國電信業(yè)的發(fā)展是不利的。事實上，許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家的信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，都是通過嚴格的國家管制和貿(mào)易障礙發(fā)展起來的，初始也并未完全實行國民待遇原則。應(yīng)該注意，開放電信市場，促進競爭，將使電信資費降低，使億萬用戶受益，然而過度開放市場，也會使國內(nèi)電信運營業(yè)受沖擊，國家的稅收減少，危及國家安全，這是一對矛盾。因此，許多發(fā)展中國家都是根據(jù)本國情況逐步放電信市場的。例如，韓國在簽訂《基礎(chǔ)電信協(xié)議》時承諾分三個階段使電信法人的外國持股不斷增加；到1998年12月31日，電信經(jīng)營執(zhí)照只發(fā)給外國政府或外國人持有其中15%之內(nèi)股份的法人。到2000年12月31日，經(jīng)營電信（包括廣播電臺）營業(yè)執(zhí)照可發(fā)給外國政府或外國法人持有其不超過33%的股票的法人。到2001年1月，只發(fā)給外國政府或外國人持有其不超過49%的股票的法人。同時規(guī)定，韓國電信最大的股東必須是韓國政府或本國公民。因此，中國電信業(yè)的國民待遇問題，必須以市場準入為前提條件，也就是講只要中國的電信不給予其他國家的服務(wù)提供者市場準入，國民待遇就不能適用。當然國民待遇也并非是市場準入的必然結(jié)果，中國對電信業(yè)允許市場準入，并不是必然給予國民待遇，我們還可以利用市場準入的具體承諾表(Schedules of Specific Commitments)中所規(guī)定的限制和條件，有限制的給予國外電信服務(wù)提供者國民待遇。這里必須指出：電信服務(wù)中的國民待遇原則的實施必須本著利益互惠的原則，絕不能將國民待遇原則簡單地理解為數(shù)量上的對等優(yōu)惠；而利益互惠應(yīng)建立在不同發(fā)展水平國家的需要基礎(chǔ)之上。
總之，中國在加入WTO后，對中國電信業(yè)既存在機遇，也存在挑戰(zhàn)，可以說是機遇與挑戰(zhàn)并存。但有一點可以肯定，隨著電信業(yè)的對外開放，中國電信業(yè)可以引進國外電信運營先進技術(shù)、經(jīng)營和管理經(jīng)驗，促進網(wǎng)絡(luò)進一步現(xiàn)代化，增強電信企業(yè)的危機感和優(yōu)患意識。目前 ，中國電暹管理層應(yīng)對WTO和GATS的規(guī)則進行具體分析、仔細研究。特別是應(yīng)認真研究中國電信業(yè)在遵守GATS的各項原則的前提下，如何實現(xiàn)對電信業(yè)的最佳監(jiān)管目標，這是在中國電信業(yè)開放上急需解決的問題。
作者簡介：王春暉，男，副教授，工商管理碩士、法學博士、執(zhí)業(yè)律師，兼任清華大學訪問學者，中國人民大學工商管理研修中心客座教授。TEL：0411-6303682、13009491238
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