[ 何寧湘 ]——(2003-7-29) / 已閱46395次
對(duì)事業(yè)單位人事爭議仲裁的法律適用等相關(guān)問題的思考
四川成都精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘
〖導(dǎo)語〗
我國人事制度改革隨著國家改革開放以及各項(xiàng)改革的逐步試點(diǎn)與擴(kuò)展也進(jìn)行了不少嘗試，國家在2002年正式提出了對(duì)全國范圍內(nèi)的國家事業(yè)單位人事制度改革，隨即在2002年7月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了國辦發(fā)〔2002〕35號(hào)文 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》。據(jù)此，四川省人民政府于2002年12月16日第83次常務(wù)會(huì)議審議通過了川辦發(fā)〔2002)40號(hào)《四川省事業(yè)單位人員聘用制管理試行辦法》，并于2003年1月1日起施行，至此四川省事業(yè)單位人事制度改革正式開始。
2003年3月24日四川省人事廳公布了《關(guān)于印發(fā)四川省事業(yè)單位〈聘用合同書〉等樣本的通知》。2003年3月25日成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省事業(yè)單位人員聘用制管理試行辦法的通知(成辦發(fā)［2003］43號(hào))， 2003年6月13日成都市教育局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈四川省事業(yè)單位人員聘用制管理試行辦法〉的通知》(成教人［2003］22號(hào))，學(xué)校人事制度改革也在今年暑假期間正式實(shí)施。
編者對(duì)《四川省事業(yè)單位人員聘用制管理試行辦法》以及《聘用合同書》樣本進(jìn)行了研究，對(duì)于這兩個(gè)文件內(nèi)所涉及到的“人事爭議仲裁”問題，圍繞我國仲裁法律制度的歷史沿革、依據(jù)我國現(xiàn)行仲裁法律法規(guī)的立法精神原則進(jìn)行初步研究，作淺析如下：
〖我國仲裁法律制度的歷史沿革〗
一、第一階段：建立了國際貿(mào)易仲裁與海事仲裁制度
新中國成立后，我國以行政決定的方式，首先建立了國際貿(mào)易仲裁與海事仲裁。先后實(shí)施了：
1、中央人民政府政務(wù)院關(guān)于在中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易仲裁委員會(huì)的決定【1954-05-06】
2、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)對(duì)外貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁程序暫行規(guī)則【1956-03-31】
3、國務(wù)院關(guān)于在中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立海事仲裁委員會(huì)的決定【1958-11-21】
4、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)海事仲裁委員會(huì)仲裁程序暫行規(guī)則【1959-01-08】
建立了民間仲裁機(jī)構(gòu)、當(dāng)事人自愿選擇、選擇適用國法律和國際慣例、一裁終局等原則的國際貿(mào)易仲裁制度。
二、第二階段：1、建立了經(jīng)濟(jì)合同仲裁、技術(shù)合同仲裁制度
進(jìn)入80年代，我國為適應(yīng)改革開放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的要求，我國頒布實(shí)施了《經(jīng)濟(jì)合同法》，為與此配套，國務(wù)院以行政法規(guī)形式頒布了《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)合同仲裁條例[失效]【1983-08-22】》。此后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)令第11號(hào)頒布《技術(shù)合同仲裁機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定[失效]【1991-01-21】》。至此建立起了適應(yīng)我國當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的經(jīng)濟(jì)合同仲裁與技術(shù)合同仲裁制度。
2、建立了勞動(dòng)仲裁制度
進(jìn)入90年代，我國勞動(dòng)用工制度開始松動(dòng)，勞動(dòng)者已在各企業(yè)事業(yè)開始流動(dòng)，為適應(yīng)勞動(dòng)人力市場的需要，適應(yīng)勞動(dòng)爭議解決的需要《勞動(dòng)部辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)上海市試行勞動(dòng)仲裁員、仲裁庭制度的兩個(gè)文件的通知【1991-11-28】》，我國開始在上海市國營企業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)爭議仲裁試點(diǎn)，作為勞動(dòng)爭議仲裁制度的嘗試。
1994年7月5日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過《中華人民共和國勞動(dòng)法》�！ �
《勞動(dòng)法》第十章勞動(dòng)爭議，以國家基本法確立了勞動(dòng)仲裁制度。1993年8月1日頒布了《國營企業(yè)勞動(dòng)爭議處理暫行規(guī)定》[廢止]，1987年8月15日實(shí)施《國營企業(yè)勞動(dòng)爭議處理暫行規(guī)定》[廢止]。1993年7月6日中華人民共和國國務(wù)院第117號(hào)令頒布《中華人民共和國企業(yè)勞動(dòng)爭議處理?xiàng)l例》。
在此階段內(nèi)，我國出現(xiàn)了涉外經(jīng)濟(jì)合同、經(jīng)濟(jì)合同、技術(shù)合同以及勞動(dòng)合同四個(gè)方面的糾紛、爭議仲裁制度，其中僅有勞動(dòng)合同仲裁制度的設(shè)立是以法律形式確立的，機(jī)構(gòu)設(shè)在市縣級(jí)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)。涉外經(jīng)濟(jì)合同仲裁制度是民間性質(zhì)，而經(jīng)濟(jì)合同與技術(shù)合同仲裁制度的設(shè)立基本是以行政法規(guī)方式設(shè)立的，且仲裁機(jī)構(gòu)分別設(shè)在各工商行政管理機(jī)關(guān)與各級(jí)科委。
在此期間，1993年5月24日國家外國專家局1993年第2號(hào)令發(fā)布《外國文教專家聘用合同爭議仲裁暫行規(guī)定》，仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)在國家外國專家局及省級(jí)局，適用《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國民法通則》。
三、第三階段：建立基本統(tǒng)一的仲裁法律制度
1994年8月31日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過《中華人民共和國仲裁法》，于1995年9月1日施行。我國以《仲裁法》規(guī)范統(tǒng)一了民商范疇內(nèi)，涉外及國內(nèi)糾紛仲裁制度，并以法律明確了民間仲裁、仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)在省會(huì)城市、仲裁不受地域限制、一裁終局、法院不再受理、仲裁需當(dāng)事人明確協(xié)議等基本原則。
為貫徹實(shí)施《仲裁法》，國務(wù)院先后下發(fā)了1994年11月13日國辦發(fā)［1994］99號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好重新組建仲裁機(jī)構(gòu)和籌建中國仲裁協(xié)會(huì)籌備工作的通知》，國辦發(fā)〔1995〕38號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好重新組建仲裁機(jī)構(gòu)工作的通知》，1995年7月28日國辦發(fā)［1995］44號(hào)[國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》、《仲裁委員會(huì)登記暫行辦法》、《仲裁委員會(huì)仲裁收費(fèi)辦法》的通知]， 《仲裁法》實(shí)施廢止原由工商行政機(jī)關(guān)與科委承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)合同與技術(shù)合同仲裁，至此我國統(tǒng)一了民商糾紛案件范圍內(nèi)的涉外、涉內(nèi)糾紛的仲裁。
與《仲裁法》并行的仲裁制度只有勞動(dòng)爭議仲裁。這是國家考慮到勞動(dòng)爭議的特殊性與更好的保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益而作的勞動(dòng)爭議仲裁法律制度設(shè)置。
四、人事爭議仲裁與其他仲裁的出現(xiàn)
為適用社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人事制度改革的深化，考慮到人事爭議日益增多。這些爭議如果不能及時(shí)得到解決，勢必?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，影響社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1996年5月24日人事部下發(fā)了人發(fā)〔1996〕46號(hào)《人事部關(guān)于成立人事部人事仲裁公正廳有關(guān)問題的通知》，1997年8月8日人事部人發(fā)[1997]71號(hào)下發(fā)《人事爭議處理暫行規(guī)定》，1999年9月6日人事部人發(fā)[1999]99號(hào)下發(fā)《人事爭議處理辦案規(guī)則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》，這便是人事爭議仲裁的提出與行政設(shè)立。而此時(shí)，勞動(dòng)爭議仲裁制度早已建立，并已建立起一套基本完整的仲裁后的法律救濟(jì)制度，也為廣大勞動(dòng)者接受和知曉。由于市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，勞動(dòng)者原有的身份界線已被打破，至少在人們觀念上與用工選擇上身份界線被打破。原事業(yè)單位在體制上、用工方面已打破嚴(yán)格界線，甚至部分事業(yè)單位已實(shí)行了勞動(dòng)合同制，各地勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)也不同程度的介入了事業(yè)單位用工方面的勞動(dòng)監(jiān)察工作，不少原人事爭議已到勞動(dòng)仲裁委員會(huì)解決糾紛，同時(shí)《仲裁法》也已生效實(shí)施。產(chǎn)生人事爭議仲裁未納入仲裁法律調(diào)整范圍這種情況的原因大致有二：1、《仲裁法》起草與通過時(shí)，人事爭議仲裁尚未提出，此項(xiàng)改革在政策上、操作上尚不成熟。2、國家人事制度改革政策出臺(tái)時(shí)機(jī)不成熟，決策高層同意先作政策調(diào)整，待成熟時(shí)在立法。
在1999年9月6日人事部人發(fā)[1999]99號(hào)《人事爭議處理辦案規(guī)則》和《人事爭議仲裁員管理辦法》下發(fā)前，沈陽市、南京市、深圳市、武漢市、云南省、安徽省就依據(jù)“國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際情況”制定了“人事爭議仲裁暫行規(guī)定”，其適用范圍為“適用于本市政府所屬的國家行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間除申訴事項(xiàng)以外的人事爭議，事業(yè)單位與職員、專業(yè)技術(shù)人員之間的人事爭議，以及企業(yè)與經(jīng)營管理人員、專業(yè)技術(shù)人員之間因人才流動(dòng)、履行聘用合同發(fā)生的爭議�！�(以1990年《沈陽市人事爭議仲裁暫行規(guī)定》和1999年《沈陽市人事爭議仲裁暫行辦法》為例)，由此可見，未載明制定依據(jù)，仍是政府行政行為。在此后到2003年6月30日有重慶市人事爭議仲裁條例、湖南省、吉林省、北京市以及西藏自治區(qū)“人事爭議仲裁辦法”，其中在2003年1月1日--6月30日前發(fā)布的有北京市和西藏自治區(qū)�！侗本┦腥耸聽幾h仲裁辦法》的制定依據(jù)是“為公正、及時(shí)地處理人事爭議，保障爭議雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)本市實(shí)際情況，制定本辦法�！保m用范圍為“第二條本辦法適用于本市事業(yè)單位與其工作人員之間因人事關(guān)系的建立、變更、解除等發(fā)生的人事爭議，以及按照國家和本市有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)仲裁的其他人事爭議�！倍段鞑刈灾螀^(qū)人事爭議仲裁暫行辦法》“為保證公正及時(shí)地處理人事爭議，保護(hù)單位和個(gè)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國家有關(guān)人事爭議處理的規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定本辦法�！� 的規(guī)定較為有意思：1、制定依據(jù)涉及法律法規(guī)但未載明；2、未明確適用范圍；3、設(shè)立了“人事爭議處理實(shí)行一級(jí)仲裁制度”。
綜上，我們不難看出，各地的“辦法”仍為地方行政法規(guī)或規(guī)章，無法律制定依據(jù)，機(jī)構(gòu)均設(shè)在人事部門。值得一提的是，已頒布“辦法或條例”的均為省、自治區(qū)和直轄市。
在此期間，1996年7月8日中國銀行中銀卡[1996]21號(hào)下發(fā)了《中國銀行人民幣長城卡退單糾紛仲裁辦法》1998年1月8日中國建設(shè)銀行建總發(fā)[1998]6號(hào)下發(fā)《中國建設(shè)銀行內(nèi)部經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解仲裁辦法》。它均屬于金融系統(tǒng)內(nèi)部糾紛爭議處理范疇。
1999年4月1日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第4號(hào)《產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)和產(chǎn)品質(zhì)量鑒定管理辦法》，它也屬于質(zhì)量技監(jiān)局內(nèi)部操作規(guī)定，該文第三條規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量仲裁檢驗(yàn)（以下簡稱仲裁檢驗(yàn)）是指經(jīng)省級(jí)以上產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門或者其授權(quán)的部門考核合格的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)（以下簡稱質(zhì)檢機(jī)構(gòu)），在考核部門授權(quán)其檢驗(yàn)的產(chǎn)品范圍內(nèi)根據(jù)申請(qǐng)人的委托要求，對(duì)質(zhì)量爭議的產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，出具仲裁檢驗(yàn)報(bào)告的過程，其規(guī)定的仲裁并不具有仲裁法律師特征。
上述三種“仲裁”實(shí)不屬于仲裁法律制度范疇。
在此期間，1994年8月26日 國務(wù)院證券委員會(huì) 證委發(fā)〔1994〕20號(hào)《國務(wù)院證券委員會(huì)關(guān)于指定中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)為證券爭議仲裁機(jī)構(gòu)的通知》，1994年10月11日證監(jiān)發(fā)字[1994]139號(hào)《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于證券爭議仲裁協(xié)議問題的通知》，1999年8月30日中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)下發(fā)保監(jiān)發(fā)[1999]147號(hào)《關(guān)于在保險(xiǎn)條款中設(shè)立仲裁條款的通知》，2003年4月4日中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)、中國國際商會(huì)通過了《中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)金融爭議仲裁規(guī)則》，上述均是依據(jù)《仲裁法》而作出的具體仲裁操作形式及適用《仲裁法》的具體要求。
到本文完稿之日前(2003年7月29日)，涉及人事爭議仲裁的最新國家文件為：2002年7月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了國辦發(fā)〔2002〕35號(hào)文 《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》。
〖現(xiàn)行人事爭議仲裁政策規(guī)定的行政特征〗
一、 制定依據(jù)：
國辦發(fā)〔2002〕35號(hào)文，規(guī)定“為妥善處理人員聘用工作中出現(xiàn)的各種問題，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)聘用單位和受聘人員雙方的合法權(quán)益，要建立和完善事業(yè)單位人事爭議仲裁制度，及時(shí)公正合理地處理、裁決人員聘用中的爭議問題。受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發(fā)生爭議的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會(huì)仲裁。仲裁結(jié)果對(duì)爭議雙方具有約束力�！笔歉鞯刂贫ㄈ耸聽幾h仲裁文件的主要依據(jù)和政策依據(jù)。
二、仲裁事項(xiàng)的范圍：
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