[ 許亮 ]——(2003-7-31) / 已閱18744次
試論國家官員的隱私權(quán)
作者：許亮
內(nèi)容摘要：隱私權(quán)是公民（自然人）所享有的人格權(quán)中的一項重要內(nèi)容，一般情況下是受到法律嚴(yán)格保護(hù)的。國家官員一方面作為自然人，其隱私權(quán)當(dāng)然應(yīng)受到法律的保護(hù)，但另一方面，國家官員的某些個人生活已成為政治生活的一部分，他們的那些可能影響到政治和公共利益的私人信息理應(yīng)為公眾所知悉。這就存在有公眾知政權(quán)與國家官員隱私權(quán)之間的沖突。本文著重對兩種權(quán)利沖突的本質(zhì)進(jìn)行了分析，并得出這種沖突表面上是權(quán)利與權(quán)利的沖突，而實質(zhì)上更多的是權(quán)利與權(quán)力的沖突的結(jié)論。因此，法律應(yīng)優(yōu)先保護(hù)公眾的知政權(quán)，在隱私權(quán)的保護(hù)上，應(yīng)將國家官員與一般自然人相區(qū)別，給國家官員的隱私權(quán)以必要的限制。當(dāng)然，這種限制并不是完全否認(rèn)國家官員的隱私權(quán)，法律對國家官員的那些與政治生活或公眾利益完全無關(guān)的隱私應(yīng)給予與其他自然人同等的保護(hù)。
關(guān)鍵詞： 國家官員； 隱私權(quán)； 知政權(quán)； 限制； 保護(hù)
隱私權(quán)是指自然人享有的私生活的安寧與私人信息依法受到保護(hù)，不受他人侵?jǐn)_、知悉、使用、披露和公開的權(quán)利。非法侵害他人因私事侵權(quán)行為的一種，加害者需要承擔(dān)民事責(zé)任，重者還可能觸犯刑法，要承擔(dān)刑事責(zé)任。一般而言，自然人的隱私平等的受到法律的保護(hù)①。但是，在特殊情況下，隱私權(quán)是要受到限制的。比如，早在本世紀(jì)30年代，美國的一個判例即指出，“公職候選人私生活狀況對選民公開，乃為公共利益所需要，在此情況下，該權(quán)（即隱私權(quán)）并不存在。獻(xiàn)身公共事業(yè)，其私人生活殆無法與所從事之事業(yè)完全分開者，則該權(quán)利不存在。”②該判例確立的法律原則是：公職人員的某些隱私將受到限制，而進(jìn)行這種限制的目的是為了公共利益。在此，公共利益的價值高于公職人員的部分隱私利益的價值。在西方國家，國家官員的隱私權(quán)因擔(dān)任公職而受到限制，已成常理。在我國，近幾年來逐漸增強(qiáng)的法律意識使政府官員發(fā)生了一個解決方法上的觀念變化，再加上人們逐漸學(xué)會“運用法律武器”保護(hù)自己的人格權(quán)的精神和氣氛感染了政府機(jī)構(gòu)和政府官員，這就使得政府官員作為原告以隱私權(quán)或其他人格權(quán)受到侵犯為由，向人民法院提起民事訴訟的現(xiàn)象時有發(fā)生。而我國關(guān)于隱私權(quán)的法律本身就很欠缺，面對這樣一種現(xiàn)象，就需要對國家官員的隱私權(quán)問題進(jìn)行專門的研究。因為我國公務(wù)員制度尚未健全，對國家官員范圍的界定可能不盡一致，本文中國家官員是指在那些按照法律設(shè)立、旨在解決公共問題，由公共財政提供經(jīng)費的機(jī)構(gòu)中的由公共財政支付薪金和制定或執(zhí)行公共政策的人們，并不局限于《國建公務(wù)員條例》所指的公務(wù)員的范圍。
一、 公眾知政權(quán)與官員隱私權(quán)的沖突及其平衡
要談官員得知政權(quán)，就離不開公眾得知政權(quán)。知政權(quán)是指公民依法享有知道國家活動，了解國家事務(wù)的權(quán)利。國家機(jī)關(guān)及其工作人員有依法向公民和社會公眾公開自己活動的義務(wù)。知政權(quán)是知情權(quán)中最重要的一項權(quán)利。根據(jù)知政權(quán)，作為社會主體的公眾有權(quán)了解政府官員，尤其是政府高級官員的出生、年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷、道德、能力等情況。而政府官員，尤其是高級官員，他們首先應(yīng)是社會生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。但一些行為背景不佳、或財產(chǎn)來歷不明、品行不端的政府官員有希望借隱私權(quán)來隱瞞其身上的污點。這時候發(fā)，就會產(chǎn)生知政權(quán)與官員隱私權(quán)之間的矛盾與沖突。要解決這一問題，首先應(yīng)對沖突的本質(zhì)進(jìn)行分析，然后再根據(jù)利益的大小予以平衡和解決。
（一）對公眾知政權(quán)與官員隱私權(quán)沖突本質(zhì)的分析
只有正確理解問題的本質(zhì)，才能正確的處理問題。我們對公眾知政權(quán)與官員隱私權(quán)沖突的理解，影響到我們對這種沖突的處理。當(dāng)法律側(cè)重于保護(hù)公眾的知政權(quán)時，國家官員的隱私就有可能受到侵害；相反，當(dāng)法律側(cè)重于保護(hù)國家官員的隱私時，可能對公眾的知政權(quán)加以限制，公眾利益就有可能受到損害。
按照我國的法律，政府官員向由于其它公民相同的隱私權(quán)（法律并沒有明文對國家官員的隱私權(quán)加以限制）。法院不僅可以受理由國家官員提起的侵害隱私權(quán)的民事訴訟，而且還會做出原告勝訴的判決。隱含在我國法律規(guī)定和司法實踐中的一個理解是，公眾知政權(quán)與官員隱私權(quán)之間的沖突是權(quán)利之間的沖突。這種理解表現(xiàn)在，在法律中，國家官員和其他公民一樣，享有相同的隱私權(quán)，法律從沒有特別的提及官員的隱私權(quán)。這樣造成的結(jié)果時，處理公民知政權(quán)于國家官員隱私權(quán)之間的沖突等同于處理公民的知情權(quán)與另一公民的隱私權(quán)之間的沖突。也就是說法律和法院自覺或不自覺的把這種沖突時為兩種權(quán)利或民事權(quán)利之間的沖突。也就把沖充途中的各方——一般公民和國家官員作為私法或民法上的主體來看待，把這種沖突看作是兩種私法或民法主體之間的利益沖突。這樣的理解，忽視了國家官員在社會中的獨特角色，也忽視了公眾知政權(quán)在民主政治種的意義。
本文認(rèn)為，公民知政權(quán)于國家官員隱私權(quán)之間的沖突，在表面上是權(quán)利之間的沖突，而在實質(zhì)上是權(quán)利（right）與權(quán)力（power）之間的沖突�；蛘哒f，它表現(xiàn)為兩種司法或民法主體的利益沖突，而在沖突的背后蘊含著公民的民主權(quán)利和國家官員的公共權(quán)力之間的沖突。
第一，從沖突的一方，即公眾的知政權(quán)來看，這是一種根本的民主權(quán)利。所謂民主政治，簡言之，就是同意的政治，治者的統(tǒng)治必須建立在被治者的同意之上。在公共論壇上形成的主流意愿應(yīng)當(dāng)是由多數(shù)公民基于正確的信息而形成的意愿匯集成的，民主政治意味著，一屆政府或官員的命運應(yīng)當(dāng)最終決定于這種主流意愿。明智的同一是建立在信息充分基礎(chǔ)之上的，只有足夠的信息——不僅包括社會問題的信息，而且包括官員的行為、品質(zhì)、發(fā)展歷程等私人信息——才能保障做出準(zhǔn)確、明智的判斷。另外，雖然權(quán)力的合理性在于它來源于公眾的授權(quán)，國家權(quán)力是為公眾服務(wù)的，但是國家權(quán)力一旦形成和被掌握之后，就很可能異化為民眾利益的對立物。因此國家權(quán)力和行使權(quán)力的國家官員需要接受公眾的監(jiān)督和制約，否則受損的職能使公眾的利益。而對官員進(jìn)行監(jiān)督的前提是要了解官員的個人信息，權(quán)利的形勢和運作等基本情況。這是公眾知政權(quán)的主要內(nèi)容。公眾知政權(quán)是公民享有的民主權(quán)利中最基礎(chǔ)的權(quán)利。
第二，從沖突的另一方，即國家官員的隱私權(quán)來看。國家官員的角色具有雙重性。在一些情況下，國家官員是公共權(quán)力的行使者，以政府機(jī)構(gòu)的名義行使或活動，他的行為是公共權(quán)力的行使行為。但是在其它一些情況下，國家官員以自己名義行為的，這些行為是對其作為一般公民所享有的自身權(quán)利的行使行為。在一般情況下，公共權(quán)力的行使行為和自身權(quán)利的行使行為是基本上可以劃分開來的。從利益的角度而言，官員的行為可以分為公益行為和私益行為，公共權(quán)利的行使所維護(hù)和促進(jìn)的是公共利益，自身權(quán)利的行使所維護(hù)和促進(jìn)的是私人利益。但這兩種行為是相互聯(lián)系的，官員的公益行為也可以促進(jìn)私人利益的實現(xiàn)，最簡單的一個例子就是官員由于擔(dān)任公職，從事公益行為而能夠獲得薪金。國家官員隱私權(quán)的復(fù)雜性就在于，他們的隱私既存在于其公權(quán)利的行使過程中，又存在于自身權(quán)利的行使中。
問題比較明顯的是，國家官員以官員的身份行事時，他是國家公權(quán)力的化身。在這些行為當(dāng)中所發(fā)生的任何事情，包括合法的與非法的，正面的與反面的，不管官員本人是否愿意將其披露出去，都應(yīng)該可以被公眾所知悉。官員的這些與共權(quán)力行使直接向聯(lián)系的隱私，已經(jīng)徹底變性，本質(zhì)上已經(jīng)不是民法所要保護(hù)的隱私了。因此，盡管表面上還表現(xiàn)為公眾知政權(quán)與官員隱私權(quán)之間的沖突，但這種沖突的本質(zhì)可以恰當(dāng)?shù)睦斫鉃楣竦拿裰鳈?quán)力與公共權(quán)力之間的沖突。
問題不甚明顯的是，對官員的與其公共權(quán)力沒有直接關(guān)系的私人領(lǐng)域中的隱私予以披露所引起的公民知政權(quán)與官員隱私權(quán)之間的沖突能否被看作是權(quán)利與權(quán)力之間的沖突。例如，披露官員在某次私人交往中貪圖便宜、在家庭和婚姻關(guān)系上有過不誠實行為。對這些隱私的披露所引起的糾紛是否可以看作是權(quán)利與權(quán)力之間的沖突，關(guān)鍵在于這些行為是否與被披露者的公職的適應(yīng)性有著直接或較為密切的聯(lián)系�？梢哉J(rèn)為，體現(xiàn)在公共權(quán)力行使行為中的品質(zhì)和體現(xiàn)在自身權(quán)利行使行為中的品質(zhì)在大多數(shù)情況下是一致的。一個人如果在私人事務(wù)方面處理他人錢財是不夠誠實，這一事實對于決定它是否具備掌握公共財政的適應(yīng)性顯然具有重要意義。一個在私生活方面貪財而自私的人同樣可能在公共行為中體現(xiàn)這種個性；在兩性關(guān)系上不檢點的人可能無法全心身的投入公共事務(wù)，而且有可能動用公共權(quán)力來為他的放縱生活創(chuàng)造條件或用公共財政來支付這方面的費用。所以，一個官員的私人品性和信息經(jīng)常具有公共意義，其私人領(lǐng)域中的信息所反映出來的私人品德可能影響公共權(quán)利的行使。
主要是基于兩種場合下的一致性這種認(rèn)識，公眾不僅需要知悉官員職務(wù)行為中直接涉及到的“隱私”，而且需要知悉他們私人行為中的一些隱私，以判斷他們是否符合社會主流的道德觀。后一種需要尤其體現(xiàn)再選舉官員的情形中。對公職候選人的適應(yīng)性的判斷不僅包括對其能力的判斷，而且包括對展現(xiàn)在私人行為中的私人品德的判斷。③因為有這兩種判斷的需要，所以公民不僅具有完全知悉官員公務(wù)行為中的隱私的權(quán)利，而卻有知悉官員部分私人領(lǐng)域中的隱私的權(quán)利。雖然因私作為官員的私人利益是應(yīng)當(dāng)受當(dāng)保護(hù)的，但不恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)或過于寬泛的隱私權(quán)范圍不僅會影響到公共權(quán)力的掌握和行使，而且最終會影響到整個社會的公共利益。
（二）對本質(zhì)分析所得出的結(jié)論及這一結(jié)論的意義
所以就總體而言，公眾的職政權(quán)于國家官員的隱私權(quán)之間的沖突，在一定程度上可以被視為權(quán)利與權(quán)力之間的沖突。所謂“在一定程度上”，意味著這種沖突具有兩重性質(zhì)，它含有權(quán)利與權(quán)力沖突的性質(zhì)，又含有兩個民法或私法主體的利益沖突的性質(zhì)。這里的“一定程度”是隨著國家官員所掌握的權(quán)力大小、私人投入公共生活程度的高低而定的。掌握權(quán)力越大，私人投入公共生活的程度越高，這種沖突越接近權(quán)利與權(quán)力之間的沖突的性質(zhì)，反之，則越接近權(quán)利與權(quán)力之間的沖突的性質(zhì)。但是可以這樣說，任何官員在這種沖突中，都有可能會或多或少的包含著權(quán)利與權(quán)力沖突的性質(zhì)，盡管這種對峙與沖突是以公眾的知政權(quán)與官員的隱私權(quán)的名義進(jìn)行的，在外觀上表現(xiàn)為兩種權(quán)利的沖突。
將公眾的知政權(quán)與國家官員的隱私權(quán)之間的沖突主要的視為權(quán)利與權(quán)力之間的沖突，首先有助于把握問題的實質(zhì)，在更深廣的背景之下更清楚的透視問題的底蘊所在。其次，可以充分的說明公眾的知政權(quán)相對于國家官員的隱私權(quán)來說是更重要的權(quán)利，是價位更高的權(quán)利。因為如果僅在一種權(quán)利與另一種之間，在一個公民的知政權(quán)與另一個公民的隱私權(quán)之間，我們無法先驗的、泛泛的判定一種權(quán)利比另一種權(quán)利更重要，而只有從權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系的角度才能夠發(fā)現(xiàn)公眾知政權(quán)優(yōu)先性更準(zhǔn)確的含義。第三，這種理解可以更清楚的看到兩權(quán)相沖突的背后之實際力量的懸殊。一般公民于國家官員相比，其力量一般是弱小的，而后者的力量一般是強(qiáng)大的，掌握著豐富的社會資源，并擁有獲取社會信息的有效手段，個體公民難以望其項背，這種力量懸殊在我國尤為顯著。而僅僅局限于權(quán)利與權(quán)利之間沖突的理解則可能掩蓋了這一懸殊。這樣理解的最終意義在于，它有助于我們以適當(dāng)?shù)脑瓌t來調(diào)整二者之間的沖突，有助于我們建構(gòu)有關(guān)制度安排的適當(dāng)?shù)姆衫碚摵头杉夹g(shù)。
（三）對公眾知政權(quán)于國家官員隱私權(quán)沖突的平衡
從上面的分析我們就可以順理成章的得出，當(dāng)公眾知政權(quán)與國家官員的隱私權(quán)發(fā)生沖突時，法律應(yīng)首先傾向于對公眾知政權(quán)的保護(hù)，除非糾紛所涉及到的官員的隱私與其所擔(dān)任的職務(wù)和公共利益沒有關(guān)系或者對其擔(dān)任職務(wù)的適應(yīng)性不應(yīng)產(chǎn)生任何影響。這正如恩格斯所提出的處理個人隱私與新聞報道相互關(guān)系的原則：個人隱私一般應(yīng)受到保護(hù)，擔(dān)當(dāng)個人隱私甚至陰私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人的私事就已經(jīng)不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權(quán)的保護(hù)，應(yīng)成為歷史記載和新聞報道不可回避的內(nèi)容。④正是因為官員的品德、能力、健康等個人情況不可避免的對其執(zhí)行的公共事物產(chǎn)生影響，他們的私事就不是純粹的個人私事，其隱私的性質(zhì)也就改變了。這種隱私以不具有純粹的個人私事的根本屬性，也不再成為隱私權(quán)保護(hù)的對象�？傊�，這些主要是基于社會公共利益而對公眾知政權(quán)進(jìn)行傾斜保護(hù)和對官員的隱私權(quán)進(jìn)行限制。
任何問題都有兩個方面，筆者在強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)重點保護(hù)公眾知政權(quán)和限制官員隱私權(quán)時，無意于說要全盤否認(rèn)官員享有隱私權(quán)。官員的那些與其執(zhí)行的公職沒有關(guān)系，或者對社會公共利益產(chǎn)生影響的個人隱私應(yīng)受到法律的同等保護(hù)。另外，即使官員的隱私權(quán)與公共利益或公眾知政權(quán)發(fā)生沖突，法律也不是一味的限制隱私權(quán)，而是同時考慮兩權(quán)盡可能的協(xié)調(diào)，以及不損害官員的人格尊嚴(yán)。所謂兩權(quán)的協(xié)調(diào)，主要是指隱私權(quán)被公開的范圍只要能達(dá)到公眾知政權(quán)的需要即可，不能無限制的擴(kuò)大隱私的內(nèi)容和公開的范圍。尤其值得注意的是，在公開官員隱私的時候不要牽涉或影射與此無關(guān)或關(guān)系不大的其他人。所謂不損害官員的人格尊嚴(yán)是指，基于社會公共利益或公眾知政權(quán)的需要，可以公開官員的隱私，但這一隱私的公開不得以傷害其人格尊嚴(yán)為目的。
因此，法律一方面需要優(yōu)先保護(hù)公眾的知政權(quán)以及維護(hù)與官員隱私權(quán)相沖突的代表社會公共利益的其它權(quán)利，同時法律也不能完全忽視對官員隱私權(quán)可能和必要的保護(hù)，法律在二者之間應(yīng)建立一個合理的平衡機(jī)制。
二、 國家官員隱私權(quán)的限制
（一）對國家官員隱私權(quán)進(jìn)行限制應(yīng)注意的問題
第一，對國家官員隱私權(quán)的限制不應(yīng)絕對化。必須首先承認(rèn)官員的隱私在整體上是受法律保護(hù)的，只有在具體的案件或事例中，針對個案的具體情況來分析官員的這一隱私是否與其與所擔(dān)任的公職的適應(yīng)性有影響或直接間接的涉及到社會公共利益。如果官員作為原告，以隱私權(quán)受到侵害向人民法院提起訴訟，應(yīng)承擔(dān)證明自己這以北公開的隱私與其所擔(dān)任公職、執(zhí)行的公務(wù)和社會公共利益沒有任何關(guān)系的舉證責(zé)任，或者說官員應(yīng)首先證明這一隱私完全屬于純粹的私人領(lǐng)域的范疇。
第二，對不同級別或不同種類的國家官員在限制其隱私權(quán)的問題上應(yīng)有所區(qū)別。因為國家官員的種類或級別不同，其職務(wù)、權(quán)力、待遇及對公共事物或公共利益的影響程度是有很大差異的。因此，對他們隱私權(quán)的限制理應(yīng)有所區(qū)別�？偟膩碚f，經(jīng)選舉或任命產(chǎn)生的全國性官員，對其隱私權(quán)應(yīng)做較多的限制，而經(jīng)考試錄用的一般官員（文官），對其隱私權(quán)應(yīng)作相對少的限制；對主要領(lǐng)導(dǎo)干部，其隱私應(yīng)作較多限制，對一般干部，其隱私權(quán)應(yīng)作相對少的限制；對級別高、權(quán)力大、收入高的官員，其隱私應(yīng)作較多限制，對于級別低、權(quán)力小、收入低的官員，其隱私權(quán)應(yīng)作相對少的限制。⑤
（二）對國家官員隱私權(quán)進(jìn)行限制的主要情況
這些法律保護(hù)受限制的隱私的共性在于他們會對官員所執(zhí)行的公共事物產(chǎn)生直接或間接的影響，使得這些隱私已不再是純粹的個人私事，不再具備隱私的這一根本屬性，因此這些隱私一不是真正的隱私，是不能成為法律保護(hù)對象的。這些具體情況有：
第一，未經(jīng)其本人事先同意，可以公開其年齡、學(xué)歷、履歷等個人基本情況。對于一般公民而言，這些個人信息如果他不愿以公開，則應(yīng)作為隱私受到法律的保護(hù)。但對于國家官員來說，這些信息的公開使公眾了解官員，進(jìn)而判斷其是否適合所任公職的前提，它是公眾知政權(quán)所要求的最基本的內(nèi)容。
第二，國家官員個人道德操守方面的隱私可以公開。這一點很重要。一個在生活中道德品質(zhì)不高尚的人，很難讓公眾相信其適合擔(dān)任某項公職。
第三，對國家官員的財產(chǎn)狀況、經(jīng)濟(jì)收入及其來源可以公開。官員的財產(chǎn)狀況往往是公眾關(guān)注的焦點之一，而且對官員財產(chǎn)的公開有利于防止官員腐敗行為的發(fā)生，有利于獲取公眾的信任。官員可以取得高收入，但必須進(jìn)行財產(chǎn)的登記和申報，并說明其財產(chǎn)的合法來源。
第四，國家官員在公共場所和公務(wù)活動中，無條件的接受公眾和新聞界的監(jiān)督。這些情況下，官員的行為不僅僅是其個人事務(wù)，更多意義上甚至包括官員本身都是屬于社會公眾的。這些行為理應(yīng)有充分的透明度，隨時讓社會公眾能知悉相關(guān)的真實情況。
三、 對國家官員隱私權(quán)應(yīng)有的保護(hù)
本文一再提到，雖然基于社會政治及公共利益的需要以及官員所處國家公職的特殊性，應(yīng)對官員隱私權(quán)以必要的限制，但并不能絕對化的理解為對國家官員隱私權(quán)的徹底剝奪。相反，國家官員的部分隱私權(quán)仍應(yīng)與其它公民同樣的受到法律的保護(hù)。這部分隱私的共同特點在于它們并不涉及公共利益，與官員所任職務(wù)或執(zhí)行的公務(wù)沒有直接或間接的聯(lián)系，完全屬于純粹的個人事務(wù)，其隱私的本質(zhì)沒有因官員的身份而發(fā)生變化。同時，對于不同等級和類型的官員來說，他們的隱私所受法律保護(hù)的范圍也是不同的，總的來說，職位越低，其個人私事和公共利益發(fā)生聯(lián)系的程度就越低，其受保護(hù)的隱私的范圍也就越大。概括起來，國家官員的下列隱私應(yīng)與其他公民一樣，受到法律的同等保護(hù)：
第一，國家官員的住宅不受非法侵入和侵?jǐn)_。官員的住宅屬于其私人領(lǐng)域，他有權(quán)享有私生活的安寧。對于官員的住宅，沒有根據(jù)法律的規(guī)定，是不能強(qiáng)行侵入和隨意侵?jǐn)_的。這不僅是官員本人應(yīng)享有的權(quán)利，而且是他與其家庭成員所共同享有的一項重要權(quán)利。
第二，國家官員的私生活不受監(jiān)聽和監(jiān)視。任何沒有法律依據(jù)的監(jiān)視監(jiān)聽行為都是非法的，無論其對象是什么人，官員當(dāng)然也不例外。官員在公開場合或在從事公務(wù)活動的過程中，出涉及國家機(jī)密的情形外，是應(yīng)被公眾所知悉的，但對于其私生活則不應(yīng)監(jiān)視或監(jiān)聽。
第三，國家官員享有通信秘密與自由。通信秘密和自由是憲法賦予每個公民的基本權(quán)利，也是自然人隱私權(quán)中的重要內(nèi)容。官員的通信只要不涉及腐敗、道德和政治丑聞，則應(yīng)獲得法律的保護(hù)。
第四，夫妻兩性生活不受他人的干擾和調(diào)查。夫妻性生活是完全屬于私人領(lǐng)域的范疇，無論什么情況下，都不應(yīng)受他人的干擾和調(diào)查。
第五，其它與社會政治和公共利益無關(guān)的私人事務(wù)仍受法律保護(hù)。
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