[ 盛軍華 ]——(2003-8-20) / 已閱18487次
廣大個體工商戶/攤位所有權人的權利如何保障？
-------------記奉化市“奉幫服裝城”拆遷案
奉化，位于浙江省東部沿海，寧波市區(qū)南面，介于北緯29°25′～29°47′、東經(jīng)121°03′～121°46′之間。東瀕象山港、隔港與象山縣相望，南連寧�？h，西接新昌縣、嵊州市和余姚市，北交鄞縣。省道甬臨線、江拔線、滸溪線，沿海國防公路穿越其間；寧臺溫高速公路正在規(guī)劃建設之中；剡江、縣江、東江等河流貫東西南北，內(nèi)河航線109公里，外海航線連我國沿海各港口；市區(qū)距寧波30公里，距寧波櫟社國際機場15公里，水陸空交通便捷。西部處于天臺山脈與四明山脈交接地帶，多高山峻嶺，黃泥漿崗海拔976米，為境內(nèi)最高峰；東北部地勢平坦，河網(wǎng)縱橫，屬寧奉平原的一部分；西南多山區(qū)和河谷，沿海尚有小塊狹長低平地帶。奉化溪口、滕頭村等該地為名勝地。
奉化市奉幫服裝城的原五十余戶個體工商戶，自2002年2月起就一直為所購固定攤位的拆遷補償一事而困惑、奔波、維權……。
第一部分、案件事實經(jīng)過
一、服裝城的建造及出售
奉化市“奉幫服裝城”是由奉化市人民政府主辦、市工商局承辦的一個項目，于91年8月12日正式動工興建。92年3月經(jīng)奉化市人民政府第三次常務會議討論，會議同意奉化市工商局提出的《奉幫服裝城出售方案》（內(nèi)容為：為籌集建設資金，將服裝城一、二層攤位進行預售，出資購買者對所購攤位擁有所有權，一層出售給個體戶，二層出售給市各企業(yè)單位等）。隨后，奉幫服裝城籌建辦于92年4月1日發(fā)布了“關于歡迎認購奉幫服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在寧波日報頭版頭條上刊登銷售廣告。1992年9月廣大個體工商戶與奉化市工商局簽訂了《奉幫服裝城攤位買賣協(xié)議書》并辦理了公證，92年10月市工商局向購攤位的個體戶頒發(fā)了《奉幫服裝城攤位所有權證》。自此，個體戶們就一直在服裝城一層攤位經(jīng)營個體服裝、鞋帽等批零生意或?qū)偽怀鲎馑私?jīng)營。
二、服裝城拆遷過程
2002年2月6日奉化市房地產(chǎn)管理中心向市土地流轉(zhuǎn)中心頒發(fā)“房屋拆遷許可證”，對服裝城進行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地產(chǎn)管理中心發(fā)布“關于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未與個體工商戶達成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
2002年4月11日奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、奉化市市場發(fā)展中心、奉化市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
第二部分：服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程
一、奉化市規(guī)劃與建設局行政裁決
2002年3月4日拆遷單位奉化市房屋拆遷辦公室受奉化市市場中心委托，發(fā)出《告攤主用戶書》，主要為：拆遷單位接受所有權人奉化市市場發(fā)展服務中心全權委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關補償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內(nèi)容。個體戶們認為：一服裝城攤位所有權人是出資購攤位的個體戶而非市場發(fā)展中心、二拆遷安置補償方案不符合申請人購房事實（即擁有攤位所有權、攤位建筑面積約11平方等）及違反法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭議，未能簽署協(xié)議。
2002年4月12日奉化市市場發(fā)展中心以“申請人”身份、以奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、個體戶為被申請人向奉化市規(guī)劃與建設局申請行政裁決，要求依法對拆遷補償事項進行裁決；申訴人接到通知后及時向建設局提交了答辯狀及相關證據(jù)（包括：服裝城攤位出售方案、出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權證、購攤位收款收據(jù)）；
2002年5月15日奉化市規(guī)劃與建設局作出行政裁決：申請人奉化市市場發(fā)展中心按奉化市國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為每平方10500元，攤位面積4平方，合計 ×× 元。
二、一審行政訴訟
2002年6月28日共58位個體工商戶以奉化市規(guī)劃與建設局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯誤為由，依法向奉化市人民法院提起行政訴訟（被告：奉化市規(guī)劃與建設局、第三人：奉化市土地流轉(zhuǎn)中心、奉化市市場發(fā)展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、奉化市規(guī)劃與建設局認定個體戶對所購奉幫服裝城固定攤位享有的權利是永久性使有權，沒有事實與法律依據(jù)，并且基于這一認定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補償形式、金額(應以經(jīng)房產(chǎn)評估的價格為準，是本案中無評估報告)、面積（因攤位無房產(chǎn)證，應以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償方式、補償金額的確定違反國務院和浙江省城市房屋拆遷條例的有關規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，奉化市市場發(fā)展中心申請行政裁決的程序違法，建設局作出行政裁決違反法定程序。
奉化市人民法院經(jīng)二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入奉幫服裝城攤位，并持有奉化市服裝市場籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權人應是第三人奉化市市場發(fā)展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人奉化市市場發(fā)展中心提出的行政裁決申請，結合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據(jù)國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應予支持，原告訴請的理由和依據(jù)不足，本院難以支持。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規(guī)定，判決維持被告奉化市規(guī)劃與建設局所作的行政裁決書�！�
三、二審行政訴訟
個體戶（即二審上訴人）不服一審判決，向?qū)幉ㄖ性禾崞鹕显V，主要理由為：
（一）、一審判決對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決，并否定了上訴人應享有的權利。
1、依《浙江省城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，拆遷當事人包括拆遷人、被拆遷人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用權人不在此五類拆遷當事人之列。
2、被上訴人在庭審中辯稱：“與拆遷有關的人即為拆遷當事人”。那么，與上訴人一樣購買了攤位的個體戶，有的租了其他人的攤位經(jīng)營，有的把攤位租給他人經(jīng)營，這些攤位的承租人及出租人均與本次拆遷有關，也應是拆遷當事人了，但裁決顯然遺漏了這些與拆遷行為緊密相聯(lián)的當事人。
（二） 、未正確適用法律、法規(guī)。
被上訴人奉化市規(guī)劃與建設局作出的行政裁決適用了國務院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規(guī)定，這二條均是關于被上訴人有作出行政裁決的行政職權的規(guī)定，而不是有關拆遷、補償方面實體規(guī)定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關實體規(guī)定，對被上訴人的違法之處不作評判。
1、 拆遷補償方式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
上訴人對攤位享有比承租人更多的權利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權利，但被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請，作出進行貨幣補償?shù)牟脹Q。依國務院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人達不成協(xié)議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權調(diào)換”，行政裁決認為上訴擁有攤位永久性使用權，卻連承租人都享有的權利也不予保障，剝奪了上訴人在權利。補償方式的確定違法。
2、 補償金額的確定。
被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請、奉化市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條的規(guī)定。
對于面積的認定同樣無事實依據(jù)，與法相悖。一審判決認為“攤位所有權證”不是合法產(chǎn)權證明，卻以“攤位所權證”記載的面積確定攤位面積，前后相矛盾�；煜褂妹娣e與建筑面積概念，對攤位出售方案、購買價格等歷史事實視而不見。
3、 行政裁決的程序。
行政裁決是實施強制拆遷的法律依據(jù)。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應當在拆遷期限內(nèi)進行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，奉化市市場發(fā)展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（即超期違法無證拆遷），被上訴人理應依法行使職權對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。
4、拆遷補償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。奉化市市場發(fā)展中心不是拆遷人，奉化市市場發(fā)展中心與上訴人間也無任何合同法律關系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場發(fā)展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
（三）、一審判決書未對被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進行完全的羅列和認定，對案件事實的認定存在遺漏，致使判決認定事實不清。從而無法糾正：裁決所列拆遷當事人主體錯誤、拆遷項目未完成補償安置即違法轉(zhuǎn)讓等違法之處，判決結果錯誤。
被上訴人在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關證據(jù)。
第一次：提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是奉化市計委“關于同意寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建奉化商貿(mào)大廈建設項目立項的批復”、證據(jù)四是奉化市規(guī)劃局發(fā)給寧波大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設工程規(guī)劃許可證”（副本）；
第二次：提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是奉化市計委“關于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開發(fā)服裝城地塊建設項目的批復”、證據(jù)二是建設用地規(guī)劃許可證。
對被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認為：
1、第二次提交的關于土地流轉(zhuǎn)中心的批復、建設用地規(guī)劃許可證屬逾期提交，且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法關于被告舉證期限的強制性規(guī)定，應不予認定，一審判決認為逾期提交的證據(jù)有效與法無據(jù)。
2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據(jù)，單列了對被上訴人有利的證據(jù)。
3、奉化市計委、規(guī)劃部門先后二次分別對奉化市土地流轉(zhuǎn)中心和寧波市大榭開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司立項、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補償安置的項目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例（即國務院條例第19條、浙江省條例第25條）的相關規(guī)定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入，未能對裁決所列當事人主體錯誤（即由項目受讓人繼承原拆遷人的權利義務）的事實進行認定，從而對裁決違法之處予以糾正。
寧波市中級人民法院于2003年2月13日開庭審理了本案，二審中各方當事人圍繞本案被上訴人奉化市規(guī)劃與建設局所作拆遷裁決程序是否合法、是否具有法定職權、裁決書中所列主體是否正確、認定上訴人攤位面積是否有事實依據(jù)、補償標準的制訂是否具有規(guī)范性文件依據(jù)、裁決適用法律是否正確等爭議進行質(zhì)證、辯論。二審判決認為：“一、上訴人不是服裝城拆遷活動中的被拆遷人，但可以認定是拆遷當事人。二、被上訴人受理裁決申請并啟動裁決程序符合法律規(guī)定。三、被上訴人根據(jù)上訴人擁有的攤位所有權，確認被拆遷人自愿補償上訴人
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