[ 林萬(wàn)泉 ]——(2003-8-26) / 已閱21556次
淺析農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策
林 萬(wàn) 泉 蘭 平
農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題是黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)十分重視的問(wèn)題，為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨中央、國(guó)務(wù)院于2000年３月２日在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，將原有過(guò)多過(guò)濫的各種不合法收費(fèi)強(qiáng)行予以取消；一改過(guò)去管理失控的狀況，將那些符合國(guó)家法律、法規(guī)和行政規(guī)章政策規(guī)定的農(nóng)民合法負(fù)擔(dān)，改革為稅收的方式依法予以征收。試點(diǎn)實(shí)踐證明：農(nóng)村稅費(fèi)改革是黨中央、國(guó)務(wù)院在農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定作出的重大決策。也正是江澤民同志“三個(gè)代表”重要思想在農(nóng)村工作中的具體體現(xiàn)， 對(duì)我國(guó)農(nóng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)和全面推進(jìn)農(nóng)村小康建設(shè)，以及農(nóng)村民主法制建設(shè)，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。但是，任何新生事物的產(chǎn)生發(fā)展，都將伴隨著對(duì)舊的體制的斗爭(zhēng)。因此，稅費(fèi)改革，給人們帶來(lái)成功喜悅的同時(shí)，也給人們帶來(lái)了新的思考。筆者所在的地區(qū)處于我國(guó)川南“魚(yú)米之鄉(xiāng)”的瀘州市納溪區(qū)， 也屬我國(guó)典型的丘陵農(nóng)業(yè)地區(qū)， 全區(qū)243個(gè)行政村，1844個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)業(yè)人口384276人，106498 個(gè)農(nóng)業(yè)納稅戶(hù)。該區(qū)于2002年全面進(jìn)行了農(nóng)村費(fèi)改稅工作，費(fèi)改稅前不含投勞折資的負(fù)擔(dān)為人均76元，費(fèi)改稅后人均45元。農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕了，農(nóng)民得到了實(shí)惠，絕大部分農(nóng)民對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院的稅費(fèi)改革工作是擁護(hù)和支持的。但是，據(jù)地方稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)顯示，費(fèi)改稅前所欠稅數(shù)額為212萬(wàn)元，費(fèi)改稅后仍有部分農(nóng)民拒交農(nóng)稅，單就2002年全區(qū)欠稅額為142.4 萬(wàn)元。對(duì)于費(fèi)改稅前欠稅的問(wèn)題，本文不作研究，費(fèi)改稅后仍然出現(xiàn)欠交、拒交農(nóng)稅的問(wèn)題，就不得不引起注意，其原因如何，有何良策？筆者試就存在的這一問(wèn)題作如下分析：
一、欠交、拒交的原因
農(nóng)村稅費(fèi)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，欠交、拒交的問(wèn)題涉及到方方面面的原因，筆者對(duì)所在轄區(qū)的十六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，160個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行了實(shí)名或問(wèn)卷調(diào)查，歸納起來(lái)，有這樣幾種原因：
（一）法制觀念淡薄，對(duì)費(fèi)改前欠費(fèi)與費(fèi)改后欠稅的區(qū)別不清。由于改革前欠款的農(nóng)戶(hù)，一直未受到任何制裁，欠款戶(hù)認(rèn)為原來(lái)不交都可以，改革以后仍然不交何尚不可，因而我行我素，仍然采取拖欠或拒交的方式對(duì)待。殊不知這種行為是拒不履行法定納稅義務(wù)的違法行為，偷稅、漏稅、抗稅的違法行為所承擔(dān)的責(zé)任與費(fèi)改稅前的欠款行為所承擔(dān)的責(zé)任是截然不同的，但全區(qū)這樣的欠款戶(hù)約占25％。
（二）互相攀比，好滯后。改革后部分欠稅戶(hù)持觀望的態(tài)度，認(rèn)為“他人舊欠不清，自己新稅不交”無(wú)關(guān)緊要，這樣的欠款戶(hù)約占50％，而其中約15％的欠款戶(hù)還是稅改前交清了的，稅改后看到別的欠稅戶(hù)過(guò)去和現(xiàn)在未交都能過(guò)關(guān)，自己才跟著拖欠、拒交。
（三）借題發(fā)揮，附條件納稅。部分農(nóng)戶(hù)認(rèn)為自己與他人的糾紛未得到解決，由此而拖欠拒交的欠稅戶(hù)約占10％。
（四）工作失誤、民心不順。這種情況多系計(jì)稅面積與實(shí)際面積不一致所造成。中央規(guī)定，費(fèi)改稅后的計(jì)稅面積以第二輪承包實(shí)際用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面積為計(jì)稅依據(jù)，而在第二輪承包土地時(shí)，有的實(shí)行丈量畝分配，有的仍實(shí)行習(xí)慣畝分配，分配的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，由此造成糾紛，部分社員因而拖欠拒交。
（五）納稅人不知情，或委托代理手續(xù)未完善。如納稅農(nóng)戶(hù)舉家外出，田土無(wú)人耕種，因而無(wú)人代交農(nóng)稅。由于本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入產(chǎn)出效益較低，政府鼓勵(lì)農(nóng)民參加勞務(wù)輸出，外出務(wù)工者眾多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全區(qū)約有八萬(wàn)四千多人外出務(wù)工經(jīng)商，由此導(dǎo)致個(gè)別農(nóng)戶(hù)田土無(wú)人耕種、拋荒，稅費(fèi)無(wú)人代交。
（六）農(nóng)稅減免工作滯后。按照《四川省農(nóng)業(yè)稅征收管理暫行辦法》規(guī)定，對(duì)農(nóng)村特困戶(hù)、革命烈士軍屬、在鄉(xiāng)的革命傷殘軍人、殘疾人、五保戶(hù)、因生活貧困或者缺乏勞動(dòng)力而納稅確有困難的，經(jīng)批準(zhǔn)可以減征或免征，實(shí)行先減后征，對(duì)遭受災(zāi)害的實(shí)行減征或者免征，實(shí)行即災(zāi)即減即免的辦法，但在實(shí)施費(fèi)改稅工作時(shí)，沒(méi)有將減免工作及時(shí)落實(shí)到位，導(dǎo)致部分農(nóng)戶(hù)拖欠、拒交。
（七）趁機(jī)煽動(dòng)，破壞改革。個(gè)別農(nóng)戶(hù)斷章取義、歪曲中央政策，四處串聯(lián)、造謠生事，對(duì)抗國(guó)家稅收法規(guī)，造成相當(dāng)一部份農(nóng)戶(hù)不明真象，誤聽(tīng)誤信，隨波逐流，拖欠或拒絕交納農(nóng)稅。如：本區(qū)護(hù)國(guó)鎮(zhèn)沙田村的劉某和豐樂(lè)鎮(zhèn)羅東村的陳某等人，從1998年起就拒交農(nóng)稅、提留、統(tǒng)籌款，且經(jīng)常利用趕集的日子，在茶館、酒店聚集，將自己栓改、剪輯后的“中央文件”予以散布，負(fù)面影響相當(dāng)大。
二、稅改前法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)的規(guī)定
（一）國(guó)家憲法、基本法對(duì)農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)的規(guī)定
我國(guó)《憲法》第42 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利義務(wù)”， 第53條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民必須遵守法律和勞動(dòng)紀(jì)律及社會(huì)公德”，第56條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律規(guī)定交納稅的義務(wù)”。從上述憲法條文規(guī)定的內(nèi)容理解，勞動(dòng)既是農(nóng)民的權(quán)利也是農(nóng)民的義務(wù)，農(nóng)民所繳納的農(nóng)稅是依附于耕作土地所產(chǎn)生的納稅義務(wù)。提留、統(tǒng)籌及義務(wù)工積累工是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)履行的社會(huì)公益性義務(wù)。同時(shí)，我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第16條規(guī)定：“農(nóng)民依法繳納稅款，依法繳納村集體提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，依法承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工”。由此，我國(guó)最高法律效力的憲法和國(guó)家基本法都作出了明確規(guī)定，農(nóng)民繳納農(nóng)稅、提留、統(tǒng)籌費(fèi)和承擔(dān)義務(wù)工、勞動(dòng)積累工是應(yīng)盡的義務(wù)。既然是義務(wù)就不得放棄和推卸。
（二）《四川省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》對(duì)農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)的規(guī)定
《四川省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）第８條規(guī)定：“農(nóng)民除依法交納稅金、完成農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)任務(wù)外、依照本條例上交集體提留和統(tǒng)籌費(fèi)，承擔(dān)一定數(shù)量的勞動(dòng)是應(yīng)盡的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)積極履行。”同時(shí)，該《條例》第９條、第10條、第11條規(guī)定，農(nóng)民交納的提留主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，用于“五保戶(hù)”供養(yǎng)等集體福利事業(yè)；統(tǒng)籌費(fèi)主要用于鄉(xiāng)、村中小學(xué)危房維修、改造及其他辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)用于計(jì)生、優(yōu)撫、交通、廣播、衛(wèi)生、文化等民辦公助事業(yè)。《條例》第13條、第15條規(guī)定“為農(nóng)村的植樹(shù)造林、防汛搶險(xiǎn)、公路建勤、修繕校舍及農(nóng)田水利基本建設(shè)，農(nóng)村勞動(dòng)力應(yīng)承擔(dān)義務(wù)工和勞動(dòng)積累工......”。該《條例》作為國(guó)家的地方行政法規(guī)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府就有權(quán)依照該《條例》的規(guī)定予以執(zhí)行�！稐l例》第33條、第35條規(guī)定，對(duì)無(wú)故拒不履行法定義務(wù)的，限期履行。逾期拒不履行的，每日加收相當(dāng)于應(yīng)交提留、統(tǒng)籌費(fèi)總和的千分之二的滯納金，當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定，期滿(mǎn)不申請(qǐng)復(fù)議、不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、稅改后法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)的規(guī)定
農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，農(nóng)村教育集資等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。即就是對(duì)過(guò)去收費(fèi)過(guò)多過(guò)濫、管理失控的狀況，結(jié)合國(guó)家稅收制度予以改革和完善，由稅收政策，按農(nóng)業(yè)稅及其附加予以調(diào)整。也就是說(shuō)，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不能采取再收費(fèi)的形式，而只能按照稅收政策及法律規(guī)定予以依法征收。因此，農(nóng)民的義務(wù)就是依法納稅。按照我國(guó)《稅法》規(guī)定，負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人均為納稅人。納稅人必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)自動(dòng)履行納稅義務(wù)。如有特殊困難不能交納或不能按期交納的，應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)書(shū)面申請(qǐng)減稅或免稅，減交、免交或緩交須經(jīng)縣級(jí)以上稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。納稅人未按規(guī)定繳納，可從滯納稅款之日起按日加收滯納稅款２‰的滯納金，因納稅人未繳或少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在３年內(nèi)可以追征，特殊情況還可延長(zhǎng)到10年，并可追收滯納金。納稅人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，必須先繳納稅款及滯納金，然后由稅務(wù)機(jī)關(guān)予以處罰，當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起15日內(nèi)向人民法院起訴......。當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，我國(guó)《刑法》第203 條規(guī)定：“欠稅人采取轉(zhuǎn)移或者隱匿財(cái)產(chǎn)的手段，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法追繳的稅款，數(shù)額在一萬(wàn)元以上的行為，處３年以下有期徒刑并處１倍至５倍的罰金......”。第202條規(guī)定，納稅人以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的行為，處３年以下有期徒刑或拘役，并處１倍至５倍的罰金......。我國(guó)《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟，又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”據(jù)此，對(duì)欠交稅款的行為依法予以追收的法律依據(jù)是充分的。
四、對(duì)清欠工作的幾點(diǎn)建議
近年來(lái)，我國(guó)少數(shù)不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于部分農(nóng)戶(hù)拒絕交納農(nóng)稅、提留、統(tǒng)籌，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村一級(jí)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，個(gè)別地方已形成惡性循環(huán)，原來(lái)不欠款的農(nóng)戶(hù)，眼看自己身邊的欠款戶(hù)都能了事，反而自己都拒絕交納而成為欠款戶(hù)了。這樣的惡性循環(huán)若不根治，必將導(dǎo)致更為嚴(yán)重的后果發(fā)生。如何妥善處理這些稅費(fèi)尾欠問(wèn)題呢？按照國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的有關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)民拖欠的合理承擔(dān)的稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)予以清欠，但要遵循以下原則：一是過(guò)去從寬，今后從嚴(yán)；欠費(fèi)從寬，欠稅從嚴(yán)。一般只能清理有關(guān)農(nóng)業(yè)稅收及村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，對(duì)不合法、不合理的欠費(fèi)不能追繳；二是要分析欠款的原因，區(qū)別情況，分別對(duì)待。宣傳和發(fā)動(dòng)依靠群眾，貫徹國(guó)家稅費(fèi)減免政策，該減免的予以減免；三是要制定清欠計(jì)劃，根據(jù)清欠數(shù)額和農(nóng)民的承受能力，分期、分批清繳，不得突擊清欠，不得搞一刀切，更不得讓政法干警混編參與；四是對(duì)所清欠款應(yīng)按原上交渠道分別處理，不得隨意挪用。為此，筆者認(rèn)為，清欠工作可圍繞這樣幾個(gè)方面開(kāi)展進(jìn)行。第一、對(duì)現(xiàn)有所欠稅費(fèi)，以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村費(fèi)改稅時(shí)間劃線(xiàn)統(tǒng)一進(jìn)行清理，對(duì)稅改前存在不合理、不合法的費(fèi)用堅(jiān)決予以廢除（取締），不再清收，并予以公開(kāi)公布、“割斷腳筋”，以免讓別的農(nóng)戶(hù)誤認(rèn)為還未交清。第二、對(duì)符合減、免稅費(fèi)規(guī)定的農(nóng)戶(hù)，依照法定程序，本人出具書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)當(dāng)?shù)乇旧缟鐔T討論，按照逐級(jí)審批的原則，由縣級(jí)主管部門(mén)批準(zhǔn)減或免，并予以公告。第三、對(duì)計(jì)稅面積有爭(zhēng)議的，切實(shí)進(jìn)行清理，對(duì)個(gè)別戶(hù)爭(zhēng)議較大的，可以進(jìn)行實(shí)際測(cè)量，以測(cè)量的實(shí)際面積作為計(jì)稅依據(jù)，切實(shí)杜絕不必要的糾紛發(fā)生。第四、加大對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、社干部的培訓(xùn)，提高他們的化解糾紛能力，對(duì)本地區(qū)尚存糾紛統(tǒng)一進(jìn)行清理、分類(lèi)梳理，該解決的及時(shí)解決，不能解決的告知其解決途徑，使干部和群眾均從糾紛中解脫出來(lái)，并同時(shí)告知農(nóng)戶(hù)，有糾紛需要解決與履行納稅義務(wù)之間的關(guān)系，二者不能混為一談，通過(guò)耐心、細(xì)致的政治思想工作和宣傳教育，排除一切對(duì)立因素。第五、對(duì)舉家外出的農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)的承包地，可以要求承包人定期提出委托代理手續(xù)后由村委會(huì)（或村民代表）代理，采取招、投標(biāo)的方式，在一定期限內(nèi)發(fā)包給他人經(jīng)營(yíng)，落實(shí)納稅義務(wù)，確保國(guó)家稅費(fèi)的正常征收。第六、對(duì)改革前所欠的稅費(fèi)，可分農(nóng)稅和合理費(fèi)用（提留、統(tǒng)籌、以資代勞款等）兩項(xiàng)，分別由地稅部門(mén)和農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)予以調(diào)查處理，組織清收，即：農(nóng)戶(hù)所欠農(nóng)稅，由地稅部門(mén)組織清理以后，依照《稅法》和《四川省農(nóng)業(yè)稅征收管理暫行辦法》的規(guī)定作出限期履行及逾期履行法律責(zé)任的書(shū)面處罰決定，對(duì)欠稅數(shù)額較大，構(gòu)成犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)處理。對(duì)于欠費(fèi)的農(nóng)戶(hù)，可由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照《四川省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l理》規(guī)定的權(quán)限和程序，依法作出處罰決定。當(dāng)事人對(duì)處罰決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟。對(duì)生效的處罰決定，當(dāng)事人拒不履行的，分別由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)組織執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第七，對(duì)稅改后拖欠的稅款，由地稅部門(mén)組織清理，符合減、免、緩的農(nóng)戶(hù)，依照法定程序，由縣級(jí)地稅機(jī)關(guān)批準(zhǔn)緩、減、免。對(duì)無(wú)理拖欠拒交的農(nóng)戶(hù)，直接依照《稅法》和《四川省農(nóng)業(yè)稅征收管理暫行辦法》的規(guī)定作出限期履行及逾期履行法律責(zé)任的書(shū)面處罰決定，對(duì)欠稅數(shù)額較大，構(gòu)成犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)處理。對(duì)生效的處罰決定，依法組織執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第八、對(duì)于個(gè)別造謠生事，斷章取義，煽動(dòng)鬧事的違法犯罪分子或個(gè)別“釘子戶(hù)”，必須堅(jiān)決予以強(qiáng)制執(zhí)行，并可另行依照《中華人民共和國(guó)治安處罰條例》的規(guī)定予以處罰；對(duì)于構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。第九、大力倡導(dǎo)和發(fā)揮《村民委員會(huì)組織法》的作用，讓村民自治落到實(shí)處，防止費(fèi)稅改革工作的反彈，杜絕部門(mén)采取其他措施變相收費(fèi)，同時(shí)，督促村民自覺(jué)履行法定義務(wù)。確保農(nóng)村稅費(fèi)改革工作穩(wěn)步發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民利益，激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的全面開(kāi)展，發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，極盡全力維護(hù)全社會(huì)的綜合穩(wěn)定、確保全面建設(shè)小康社會(huì)的全面發(fā)展。
（作者單位： 瀘州市納溪區(qū)人民法院）
