[ 范永友 ]——(2003-8-27) / 已閱14307次
強制執(zhí)行管理體制研究
強制執(zhí)行管理體制，目前主要是各級各地人民法院自行探索，自行總結，尚無定論。
當前，主要存在兩種管理體制。一是執(zhí)行法院內(nèi)部探索創(chuàng)新了“立執(zhí)分立，裁執(zhí)分立”；二是執(zhí)行法院與上下左右法院協(xié)商一致后，對個案實施提執(zhí)，委托執(zhí)行，指令執(zhí)行，院際間協(xié)助交叉執(zhí)行。
在立執(zhí)分立、裁執(zhí)分立的管理體制下，人民法院的執(zhí)行庭（局）設立執(zhí)行機構，負責一般案件的執(zhí)行工作。同時設立執(zhí)行案件審查裁定機構，負責有關案件的實體及程序審查，依法制作執(zhí)行裁定書、執(zhí)行通知書、執(zhí)行令、拘留決定書、罰款決定書，決定準予或不準予結案等。后一種管理體制目前尚未形成，只是個案實踐。
法律意義上的強制執(zhí)行，必須做到事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，措施得當，手續(xù)齊備。所以強制執(zhí)行的管理尤為重要，其管理體制是理論上和司法實務上爭議頗多的話題。
創(chuàng)新強制執(zhí)行管理體制，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹十六大精神，突出“公正與效率”主題，圍繞執(zhí)行工作最難，群眾反映最強烈，當前法院自身就能整改的問題著手。創(chuàng)設新的強制執(zhí)行管理體制，要以有利于提高執(zhí)行人員兩個素質，提高執(zhí)行工作質量和效率，讓人民滿意為出發(fā)點和歸宿。執(zhí)法環(huán)境問題，人民法院只能吁請黨委和人大解決。
筆者結合基層法院采取強制措施的司法實踐，試就基層法院執(zhí)行管理體制問題談幾點意見。
一、強制執(zhí)行管理體制改革的現(xiàn)狀
貫徹最高人民法院五年改革綱要和中央批轉的最高人民法院關于解決“執(zhí)行難”問題的報告的通知以來，基層法院的執(zhí)行機構改革已基本完成。
（一）建立了由上級法院統(tǒng)一管理的執(zhí)行工作局，與原執(zhí)行庭合署辦公，防止地方和部門保護主義；
（二）建立了由立案部門統(tǒng)一立案，統(tǒng)一分配案件給執(zhí)行人員的管理體制，試行了合議庭裁定制和裁定人員不參與執(zhí)行制。防止辦關系案、人情案、金錢案。
（三）建立了辦案流程管理制度，防止久拖不執(zhí)，久拖不結，久拖不兌現(xiàn)。
（四）建立了責權利相適應的崗位責任制度，案件審批制度、工作差錯責任追究制度和違法違紀辦錯案責任追究制度，防止草率從事，不關心群眾、欺壓群眾的現(xiàn)象發(fā)生。
（五）建立了黨風廉政建設工作制度，防止病從口入，貪贓枉法和循私賣法行為。
法院執(zhí)行工作機構垂直管理以來，顯現(xiàn)出的許多優(yōu)勢令人欣喜。尤其是在上級法院認為必要的時候，集中各基層法院的執(zhí)行力量和司法警察，對某些基層法院單獨難辦的“釘子戶”、“攔路虎”“賴債戶”等難案，進行強制執(zhí)行，取得了較好的辦案效果和社會效果，有力地支持了地方經(jīng)濟建設，保護了債權人的合法權益。但是不容忽視的問題也還存在著，試舉幾例：
（一）現(xiàn)行管理體制，只是將執(zhí)行機構和執(zhí)行人員從本院機構和人員中單列出來，做到了組織落實和人員落實。但還未做到政治落實、思想落實、工作落實、保障落實。
1、關于政治待遇問題，有的未讓執(zhí)行局長進院領導班子或未由副院長兼任局長。未在執(zhí)行局單獨建立黨小組或黨支部。未將執(zhí)行局長提請人大任命為執(zhí)行庭長等。
2、關于思想落實問題，有的人到了執(zhí)行局，但存在怕苦怕累，怕得罪人的思想，不安心執(zhí)行工作，要求調(diào)整到其他業(yè)務部門。
3、關于工作落實問題，有的為了達到執(zhí)行局人數(shù)與全院人數(shù)之比例，將一些不熟悉或不適合執(zhí)行工作的同志分配到執(zhí)行局，或者力量調(diào)配不當，使這些人工作任務不落實。這就使得勤者愈累，懶者愈閑現(xiàn)象惡性循環(huán)。
4、關于保障不落實問題，主要存在于基層法院執(zhí)行工作中。基層法院執(zhí)行工作量大、面廣、步行和乘車時間多、工效低，相對成本高，財政經(jīng)費很難保障，導致當事人負擔重。
（二）管理體制改革舉步維艱，千呼萬喚始出來，顯現(xiàn)出先天不足。現(xiàn)在的執(zhí)行機構改革，只是執(zhí)行工作體制改革的開始，各種困難和問題嚴重存在，影響強制執(zhí)行的順利進行。
1、缺乏強制執(zhí)行的統(tǒng)一規(guī)范，應當盡快出臺強制執(zhí)行法，把全黨的意志，上升到國家的意志。
2、缺乏強制執(zhí)行的物質基礎，應當盡快配置人民法院統(tǒng)一標識的民事執(zhí)行警車，以及現(xiàn)代化的通訊、辦公設備。
3、缺乏強制執(zhí)行的經(jīng)費保障，應當配套出臺跨地區(qū)、跨范圍強制執(zhí)行的收費標準，解決奉命參與院際協(xié)助執(zhí)行人員的一切費用。體現(xiàn)訴訟成本的公平承擔。
（三）現(xiàn)在的強制執(zhí)行管理體制，基本上是依照民事訴訟法的規(guī)定設置的，與我國加入WTO的形勢相距甚遠，其滯后性主要體現(xiàn)在民事主體之間的權利義務不平等。例如：
1，規(guī)定對人民代表實行民事拘留時，也要經(jīng)其同級人大常委會同意，這就使得申請人的民事權利和訴訟權利絕對不平等。還有被拘留人申請復議的程序設置也太繁瑣，不便操作。
2，規(guī)定跨地區(qū)執(zhí)行拘留時，應將被拘留人交當?shù)毓矙C關看管，這就使得決定執(zhí)行機關和公安機關脫節(jié)，被拘留人受到特殊的看和特殊的管。
3、規(guī)定追究拒不履行人民法院判決、裁定罪刑事責任，由公安機關偵查，檢察機關起訴，這就使得本已由人民法院查實了的犯罪嫌疑事實和證據(jù)，被移送到不相關的兩個機關繞了一圈，又回到原來的承辦單位。不便于對違法犯罪行為的追究，有損人民法院的權威。
為了克服當前強制執(zhí)行管理體制的這些弊端，筆者建議：
一、建立全國同一的大執(zhí)行機構，垂直管理至縣法院的執(zhí)行工作部門。執(zhí)行工作部門人財物應有相對獨立性，以保證執(zhí)行工作的順利進行。地方財政不足部分經(jīng)費，由中央財政補足，或在收取的執(zhí)行實際支出的費用中轉移支付。
二、基層法院執(zhí)行工作部門認為需要上級法院執(zhí)行（即提執(zhí)）的應在結案期限屆滿前1個月，向上級法院執(zhí)行工作部門書面報告，上級法院應當對是否提執(zhí)，作出明確答復。如不提執(zhí)，或者指令就近法院執(zhí)行，則應組織周邊法院執(zhí)行力量協(xié)助執(zhí)行。提執(zhí)的案件，原執(zhí)行法院應將執(zhí)行案件受理費和已收的執(zhí)行費用移交提執(zhí)的法院執(zhí)行部門。由上級法院協(xié)調(diào)周邊法院協(xié)助執(zhí)行的，原執(zhí)行法院應將案情和執(zhí)行預案提交上級法院執(zhí)行工作部門，以便向參與協(xié)助的人員通報。在這種情況下，強制執(zhí)行費用一般應由上級法院收取，強制執(zhí)行實際支出的費用，一般應由上級法院提請同級財政從訴訟費收入中撥付。
三、基層法院執(zhí)行工作部門中，應設立兩個職能不同的工作機構。以便互相配合，互相制約。一個工作機構是執(zhí)行案件辦理人員組成的，可以由若干個“1+1”或“3+1”的單元組成。即一個執(zhí)行員和一個書記員為一個簡易程序執(zhí)行組，3個執(zhí)行員和一個書記員為一個普通程序執(zhí)行組。他們分別對執(zhí)行案件了解情況，開始做執(zhí)行工作，能自動履行的，特別是當即清結的，可不下達執(zhí)行通知書，直接制作執(zhí)行工作筆錄，作為結案依據(jù)。如果查明有財產(chǎn)可供執(zhí)行而借故拒不履行的，應將調(diào)查筆錄、詢問筆錄和其他證明材料，連同提請采取強制執(zhí)行的報告（或呈批表）交給執(zhí)行工作審查組。另一個執(zhí)行工作機構就是執(zhí)行案件審查組，由局長和若干執(zhí)行員組成。在審查個案的時候，必須有3人以上的單數(shù)。該機構的主要職能是審查執(zhí)行案件承辦組提交的案件，負責解決程序性和手續(xù)上的問題。如同意采取強制執(zhí)行措施，應即提請院長或分管院長審批。并根據(jù)院長的決定，下達執(zhí)行令和相關裁定，還要確定相應的執(zhí)行力量，落實強制執(zhí)行措施。
四、亟須從法律上區(qū)分民事拘留執(zhí)行程序與刑事拘留、行政拘留的區(qū)別。明確民事拘留由人民法院執(zhí)行，不設申請復議的程序。明確規(guī)定拘留應交執(zhí)行法院所在地公安機關看管。明確規(guī)定對人民代表、政協(xié)委員、其他知名人士等實施拘留前，應向上級法院執(zhí)行工作部門備案，而無需經(jīng)過其所在的人大常委、政協(xié)組織和原單位同意。明確規(guī)定執(zhí)行法院在全國范圍內(nèi)均只與當?shù)胤ㄔ喝〉寐?lián)系，不受其他行政機關和任何個人的非法干涉。明確規(guī)定跨地執(zhí)行時，事先由其同上級法院執(zhí)行工作部門協(xié)調(diào)，按協(xié)調(diào)意見，當?shù)胤ㄔ簯芮信浜蠄?zhí)行法院執(zhí)行。當?shù)胤ㄔ涸敢饨邮芪袌?zhí)行的，按委托執(zhí)行的程序辦理。跨地執(zhí)行不是由上級法院組織實施的，其執(zhí)行費用由執(zhí)行法院承擔，并向被執(zhí)行人收取依法應當承擔的實際支出的費用，按被執(zhí)行人所在地法院規(guī)定的標準計算。
五、附帶建議亟待解決由省級人民法院根據(jù)最高人民法院制定的收費標準，制定切實可行的地方性訴訟費收費實施意見，報省級人民政府批準后施行，報最高人民法院備案。訴訟費屬于財政性收費，主要用于辦案經(jīng)費之不足，并部分用于老少邊窮地區(qū)法院的基本建設，取之于民，用之于民。只有在一個時期內(nèi)執(zhí)行一個較大范圍統(tǒng)一的收費標準，才能解決當事人負擔是否合理合法的問題。收費問題未解決好，再好的管理體制和工作作風也會在人民心目中大打折扣。
范 永 友
