[ 余松林 ]——(2003-8-27) / 已閱55254次
論司法獨立及其實現(xiàn)
華中師范大學法學院 余松林
【內(nèi)容提要】建立法治社會，實現(xiàn)依法治國的偉大目標，離不開司法機關(guān)的獨立執(zhí)法。如何實現(xiàn)司法獨立已成為社會關(guān)注的一大熱點問題。本文從影響司法獨立的外部關(guān)系、內(nèi)部關(guān)系以及法官的身份、經(jīng)濟地位、素質(zhì)等方面入手。著重分析了各種關(guān)系的內(nèi)在聯(lián)系及現(xiàn)行司法體制的弊端，同時也結(jié)合我國的司法體制現(xiàn)狀提出了筆者個人建議，以期引起大家的思考。
【關(guān) 鍵 詞】司法獨立 實現(xiàn)
司法是維護個人權(quán)利的最后一道屏障，它不僅關(guān)系到人的權(quán)利能否實現(xiàn)，而且更是人們的理念的保障。自然法學派追求的是一種自然的理性，而司法過程也是一種追求理性的過程，它追求的理性就是“公平”、“正義”。雖然永恒的正義是不存在的，但是具體正義的標準的實現(xiàn)，只有通過一個大家公認的機關(guān)給予定位，才能為大家能接受。而這個機關(guān)就是司法機關(guān)。司法機關(guān)只有獨立才能行使這項職權(quán)，那么究竟什么才是真正意義上的司法獨立呢?
一、司法獨立的涵義
司法獨立一詞通常在兩種意義上使用：一是結(jié)構(gòu)意義上，是指司法機關(guān)獨立于其他機關(guān)團體和個人，因此司法獨立是一種“國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)原則”；二是程序意義上，司法獨立的意旨是在司法過程中保障法官司法以維護程序正當性和結(jié)果正確性，因此也被稱為“技術(shù)性的司法規(guī)則。”由此，我們可以用一個較為概括的概念——司法獨立是指司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，不受任何其他機關(guān)、團體和個人的干涉，依據(jù)法律事實，依照法律的規(guī)定對案件作出公正的判決。
隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，建立在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的司法體制早已無法適應(yīng)時代發(fā)展的需要。對此，國家最高層領(lǐng)導(dǎo)也有了相當認識，提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。”而筆者以為司法體制改革的核心問題在于司法獨立，要實現(xiàn)司法獨立，就必須對影響司法獨立的種種關(guān)系有清醒的認識。
二、影響司法獨立的外部關(guān)系
（一）司法獨立與黨的領(lǐng)導(dǎo)
中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在實質(zhì)權(quán)力關(guān)系上，國家機關(guān)必須接受執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，司法機關(guān)與司法工作也不例外。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)方式受到一定的限制，但是司法機關(guān)并不享有政治結(jié)構(gòu)即國家權(quán)力關(guān)系上的獨立。在我國目前的司法體制下，部分地區(qū)司法機關(guān)與地方黨委的關(guān)系是不正常的。司法機關(guān)基本上受命于黨委，成為黨委的附屬產(chǎn)物，地方法官的任免權(quán)掌握黨委手中。在審理案件過程中，黨委經(jīng)常性直接過問案件情況并參與案件的討論和審理。更有甚著憑自己的主觀判斷、個人情感給案件打批條，這在表面上看似乎迎合了某些人所謂的“絕對服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”需要，事實上這種“以黨代審”的做法導(dǎo)致的部分辦案不公，反而使黨在人民心目中的形象和威望大打折扣，嚴重損害司法機關(guān)的獨立性，成為導(dǎo)致腐敗的誘因之一。
（二）司法機關(guān)與地方政府
德國法學家沃爾夫甘·許茨曾說過“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，
在任何時代都是一個問題。”可見，司法獨立就是要不受任何地方的影響，法官獨立審判案件。“地方影響對于確立法制和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一�！蔽覈巧鐣髁x國家，要實現(xiàn)司法獨立就必須建立起不受地方影響的獨立司法機關(guān)。建國以來，司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制雖幾經(jīng)變動，但我國法院的設(shè)置基本上還是走行政區(qū)劃的老路子，審判工作與司法工作不分，司法工作行政化現(xiàn)象極為明顯：其一，司法機關(guān)依行政區(qū)劃設(shè)置，與行政機關(guān)一一對應(yīng)。這種層層設(shè)置的方式顯然是模仿行政機關(guān)建制的，明顯缺乏對司法工作特殊性的考慮。其二，對司法人員按行政干部進行管理，與行政機關(guān)相對應(yīng)。其三，工作方式上實行層層把關(guān)的首長負責制和請示匯報等行政方式，明顯不利于司法工作按法定程序進行。
如此以來，司法機關(guān)的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)就受制于當?shù)卣谶@種體制下，地方各級司法機關(guān)的獨立性難以得到切實保證。以致于在地方政府的干涉下，造成地方保護主義、部門主義和執(zhí)行難現(xiàn)象。相當多的司法不公，其本身不是法官素質(zhì)低的原因造成而是由于當?shù)卣┘佑绊憽Ｓ绕涫窃谝恍┥婕暗胤浇?jīng)濟利益的案件中，因其事關(guān)當?shù)卣呢斣�，而法院�?jīng)費又是地方財政提供的，法院受自身利益的誘惑和國家權(quán)力的影響難以做出公正的判決。由于審判的事實不獨立，人事、財政上對地方政府的依賴性，形成了一大堆“關(guān)系案”、“人情案”。
三、影響司法獨立的內(nèi)部關(guān)系
（一）審判委員會與合議庭
在西方國家，司法獨立就是要法官獨立，法官在審理案件過程中依據(jù)自由心證的原則，在充分聽取當事人舉證，并在雙方當事人當庭出示證據(jù)的情況下作出判決或裁定。依據(jù)《人民法院組織法》規(guī)定，我國行使審判權(quán)的主要形式是審判委員會，合議庭和獨任庭，然而在實際操作中，三種組織形式之間未形成明確的職責范圍。在我國，審判委員會的主要任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大疑難案件�！缎淌略V訟法》明確規(guī)定審判委員會不僅有權(quán)“討論”案件，而且有權(quán)作出“決定”，并特別強調(diào)“審判委員會的決定，合議庭應(yīng)當執(zhí)行”，結(jié)果使法院獨立審判，公開審判流于形式。具體說來，在案件的審理過程中，不論是由獨任庭審判還是由合議庭審理，一旦審判委員會作出決定都必須五條件予以執(zhí)行，其裁決具有終局性效力。
在實際審判過程中，審判委員會并未參加合議庭，不能充分了解雙方當事人的辯論及舉證情況，只是依據(jù)審判長的報告就對案件作出判決或裁定，這樣一旦有所謂“重大”、“疑難”案件需要審判委員會參與其中，庭審?fù)蜁蔀樽哌^場，真正參與審判法官沒有決定權(quán)，而實際決定權(quán)卻掌握在庭外的審委會手中。以致造成了“審者不判”、“判者不審”的怪現(xiàn)象。這顯然與我國奉行的“庭審中心主義”和我國確立的公開審判制度是背道而馳的，更破壞了司法獨立性。
（二）上級法院與下級法院
依據(jù)《人民法院組織法》規(guī)定，上級法院與下級法院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在審判實踐中，往往是下級法院在審理案件時，一旦遇到了疑難、復(fù)雜問題，以請示法律問題為由與上級法院商量裁判結(jié)論，向上級法院請示，而受案法院也是來者不拒。更有甚者，直接指示下級如何裁判等。上下級法院這種不正常溝通的直接結(jié)果就是使下級法院喪失了獨立性，本應(yīng)由自己審理的案件逐級請示，人民法院的案件日積月累，造成了訴訟效益價值嚴重下降，給老百姓帶來沉重的負擔。破壞了人民法院在人民心目中的形象。另一方面，由于上級法院作出的決定，下級法院必須遵照執(zhí)行，這樣就使得當事人本想通過上訴改變不利于自己審判結(jié)果的愿望落空，在事實上導(dǎo)致了“一審終審”，無形之中可能會造成大量冤假錯案，損害當事人的合法權(quán)益，同樣，這與我國的“二級終審”制度是相違背的。
四、司法獨立與法官的身份、經(jīng)濟地位、素質(zhì)
在我國現(xiàn)行司法體制下，司法獨立一個重要障礙是經(jīng)濟保障不足，財政供應(yīng)體制不順。法官的待遇低，在司法活動中可能獲得的非法利益與其合法利益相比誘惑太大，易于影響其廉潔與公正，也使司法獨立受到損害；其次，法官的身份也無法真正獨立。根據(jù)我國憲法規(guī)定，各級人民法院法官的任免由同級人民代表作出決定，這樣一來，法官就有可能出于維護自身利益，對立法機關(guān)介入司法侵犯司法的行為置之不理，甚至與某些立法機關(guān)官員一道從事妨礙司法公正的舉措。種種現(xiàn)象背后隱藏著共同的一點，那就是我國憲法和法律背后并未肯定司法機關(guān)在國家基本權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨立，造成了我國司法機關(guān)相對于立法機關(guān)并非互相制衡的分權(quán)關(guān)系而是上位對下位的關(guān)系。所以，法官個人的身份獨立也就無從談起。最后，法官的素質(zhì)問題與司法獨立密切相關(guān)。司法的獨立必然要以一個高素質(zhì)、高效率的司法群體為依托。這是處理和應(yīng)對各種復(fù)雜關(guān)系的前提條件，也是司法獨立的內(nèi)在要求。否則在現(xiàn)實生活中，司法獨立無法實現(xiàn)，只有維護法官職業(yè)的高尚性，法官的高素質(zhì)性，才能實現(xiàn)司法立，進而達到司法公正的目的。西方國家大多規(guī)定法官、檢察院必須是大學法律系畢業(yè)。如英國規(guī)定：只有具備十五年或十年以上資格的律師，才能被任命為上訴法院?
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五、推進司法獨立的建議
鑒于我國目前司法體制的現(xiàn)狀，筆者以為應(yīng)從以下幾個方面進行改革以克服司法獨立過程出現(xiàn)的問題。
（一）制定保障人民法院獨立的配套制度
1、在法官的任免制度上，提高任命機關(guān)的級別，由上級人民代表大會作出，避免地方干預(yù)。
2、由地方行政機關(guān)撥款改為國家財政統(tǒng)一撥款，避免司法機關(guān)在財政上受制于地方。
3、改革法院的設(shè)置，將法院設(shè)置由按行政區(qū)劃設(shè)置轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧姓䥇^(qū)域設(shè)置，明確劃分地方法院與中央法院兩大體系，組建可以超越地方利益的中央法院、大區(qū)法院。
（二）制定保障審判獨立的制度
為了保障審判權(quán)的真正獨立，應(yīng)逐步賦予主審法官一定程序的自主權(quán)，并理順配套相應(yīng)制度。
1、根據(jù)我國實際情況，將法官的任命經(jīng)過以下程序予以“精英化”：第一，逐步將法官的任職條件定在具有高等院校法學�？埔陨蠈W歷；第二，逐步在全國實行法官資格統(tǒng)一考試、統(tǒng)一錄用；第三，在全國實行具有一定執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律理由或具有一定教學經(jīng)驗的法學教授、副教授中選任法官制度，同時規(guī)定法官必須逐級晉升。
2、賦予主審法官一定的獨立辦案權(quán)，強化合議庭的審判職能。強化合議庭職責或擴大法官職權(quán)主要針對的是審判分離的做法。審判分離，權(quán)責無法統(tǒng)一，無法真正貫徹法官責任制，錯案追究制度難以執(zhí)行。由于大家負責制在事實上形成了無人負責的局面，容易培養(yǎng)依賴情緒，無法激勵審判人員認真負責、公正無私、積極進取的精神，因此我們應(yīng)該強化合議庭職能，放權(quán)給審判員。
（三）建立、健全錯案追究制
現(xiàn)階段，鑒于總體上法官的資質(zhì)不高，適當強化其責任制度是有益的。但這種責任制的強化，也可能導(dǎo)致法官處理案件過于謹慎，而缺乏一種為維護公正而獨立特行的精神。因此，筆者以為當前雖然應(yīng)加強責任制度，但隨著法官制度的成熟，應(yīng)當改革這種責任機制，為保障司法獨立而強化其身份保障，要求法官彈劾必須遵守嚴格程序，而且只有司法舞弊和十分重大的工作失誤才能作為彈劾理由，禁止輕易懲罰法官。這對法官既是一種激勵，又是一種鞭策，其淘汰功能有助于法官隊伍整體素質(zhì)的提高。
（四）對司法活動進行輿論監(jiān)督
輿論監(jiān)督司法，可能因其對實情的掌握，對問題合理分析以及對民意的反映而促進司法公正，但又可能因妄評錯議破壞司法威信，損害司法獨立。同樣出于加強監(jiān)督的考慮，筆者認為，至少在目前應(yīng)當著重加強輿論監(jiān)督；以防止“暗箱操作”，有效防止和糾正司法腐敗和司法損失。但是輿論對司法的監(jiān)督必須做到：一是不擅自定罪；二是事后評論，對正在審理的案件不作具有明確引導(dǎo)性的評論。此外應(yīng)當要求報刊內(nèi)部審稿人員對該類批評嚴格審核，以防不實不當。
（五）改善司法獨立與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系
首先，我們必須明確司法獨立并不是要擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是如何改善黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式的問題，使黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在具體實際生活中更加規(guī)范的運行，使黨在行使其權(quán)力時，嚴格按照一定規(guī)范和程序來行使，并通過立法對這一權(quán)力進行約束。筆者認為，黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是：①提出立法建議，并通過人民代表代表大會制定和修改法律。②制定具有全局性的路線方針，政策指導(dǎo)司法工作的順利開展。③建議對司法機關(guān)主要人事干部的任免，并由立法機關(guān)對人選進行確認�？傊h的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從宏觀著眼為司法獨立的實現(xiàn)服務(wù)，而不應(yīng)成為實現(xiàn)司法獨立的絆腳石！
“司法獨立之路漫漫”，其實現(xiàn)非一朝一夕能成。它需要各個部門的緊密配合乃至全社會的參與。在改革的過程中，不可避免地會觸及到部門和個人的利益，這就需要我們從國家大局出發(fā)，服從整體利益的需要，切實推盡司法體制改革，促進司法實現(xiàn)真正意義的獨立，以最終實現(xiàn)我們國家“依法治國”的目標。
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