[ 繆力晨 ]——(2011-11-22) / 已閱16909次
加強(qiáng)依法行政 提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路
【摘要】：城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的一項(xiàng)重要公共政策。當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作矛盾多，壓力大，面臨著前所未有的危機(jī)。本文通過加強(qiáng)依法行政，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路，如何為平陽縣規(guī)劃建設(shè)部門能深化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度改進(jìn)提出幾點(diǎn)建議：一是城鄉(xiāng)一體、全域謀劃；二是上下協(xié)同、分級(jí)負(fù)責(zé)；三是研管聯(lián)動(dòng)、夯實(shí)基礎(chǔ)；四是民主公開、強(qiáng)化監(jiān)督；五是部門合作、合力共進(jìn)；六是批后監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法；七是加強(qiáng)效能、自查自糾。筆者通過上述的幾點(diǎn)建議，希望在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中能進(jìn)一步提升行政和技術(shù)統(tǒng)籌管理能力，為實(shí)現(xiàn)我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)事業(yè)推向一個(gè)新的階段盡獻(xiàn)自己綿薄之力。
【關(guān)鍵詞】： 依法行政 城鄉(xiāng)規(guī)劃 管理 思路
改革開放之初，城市規(guī)劃因其自身對(duì)市場(chǎng)適應(yīng)性而迅速壯大起來，但隨著政府機(jī)構(gòu)改革不斷深入，部門之間的職能競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，規(guī)劃工作職能和綜合調(diào)控功能弱化的趨勢(shì)也日益明顯。平陽規(guī)劃建設(shè)局肩負(fù)著履行管理好全縣規(guī)劃建設(shè)事業(yè)工作，任重而道遠(yuǎn)。黨的十六大提出的以五個(gè)統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，預(yù)示了今后城市發(fā)展的方向。為如何推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理思路創(chuàng)新，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控功能，不斷適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，以成為當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃工作迫切需要解決的重大問題，現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際談?wù)効捶ā?br>
一、當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作存在的困難與問題
1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要求。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，規(guī)劃是計(jì)劃的延續(xù)和空間落實(shí)，往往是項(xiàng)目建設(shè)布局到哪里，規(guī)劃編制到哪里，從而形成了以規(guī)劃服從項(xiàng)目的一種開發(fā)為導(dǎo)向的規(guī)劃思路。這種思路與現(xiàn)今以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建和諧社會(huì)是不相適應(yīng)的。近年來，出現(xiàn)了規(guī)劃滯后于建設(shè)，規(guī)劃先行官指導(dǎo)地位減低甚至阻礙建設(shè)發(fā)展的問題。如何加快城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)思路，實(shí)現(xiàn)由項(xiàng)目導(dǎo)向型規(guī)劃向資源管治型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，真正使城鄉(xiāng)規(guī)劃從技術(shù)管制向公共政策屬性轉(zhuǎn)化，還任重而道遠(yuǎn)。
2、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨的矛盾。
一是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作戰(zhàn)略性與政府任期政績(jī)短期性之間的矛盾。規(guī)劃考慮的是地方建設(shè)長(zhǎng)期發(fā)展的利益，研究規(guī)劃發(fā)展工作期限往往比較長(zhǎng)，而一屆政府任期只有5年，政府領(lǐng)導(dǎo)往往只對(duì)任期內(nèi)自己能辦成的事感興趣，所以現(xiàn)在社會(huì)上出現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)任期規(guī)劃之說。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境承載的稀缺性之間的矛盾，如土地指標(biāo)稀缺、資源環(huán)境不協(xié)調(diào)等等。三是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的綜合性與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的專業(yè)之間的矛盾。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門是屬于建設(shè)范疇的一個(gè)系統(tǒng)，社會(huì)上大多數(shù)人都認(rèn)為規(guī)劃建設(shè)部門是專業(yè)部門，而城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有很強(qiáng)的綜合性、政策性、法治性、地方性、長(zhǎng)期性、實(shí)戰(zhàn)性等特點(diǎn)，這些職能與角色的錯(cuò)位，嚴(yán)重限制了規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)作用能力的正常發(fā)揮。
3、職能遭受肢解的壓力。
近年來，各有關(guān)部門都在不斷強(qiáng)化自己的職能，開展了各類直接涉及空間布局的規(guī)劃，希望自己部門能在空間布局上有更大的發(fā)言權(quán)。面對(duì)當(dāng)前這種部門間競(jìng)爭(zhēng)有余，合作不足的狀況，規(guī)劃部門面臨著急需加快規(guī)劃管理機(jī)制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃工作在政府層面與技術(shù)層面統(tǒng)籌能力的客觀要求。只有我們與時(shí)俱進(jìn)地提升統(tǒng)籌管理能力，借用各方面的力量，才能不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和實(shí)施的嚴(yán)肅性。
4、現(xiàn)行體制和機(jī)制暴露出的問題。
這些問題可歸納為“四多四少”：一是上級(jí)政府重視規(guī)劃審批多，實(shí)施監(jiān)管少，造成規(guī)劃調(diào)整隨意，剛性不足。二是規(guī)劃管理工作限制性規(guī)定多，因勢(shì)利導(dǎo)少，加上現(xiàn)有規(guī)劃人員管理力量不足，違法建設(shè)屢禁不止，在一些突發(fā)性事件面前規(guī)劃部門大部分成為責(zé)任追究的重點(diǎn)對(duì)象。三是法定職責(zé)多，實(shí)際行使權(quán)利少，形成進(jìn)退失據(jù)，壓力很大，特別是基層單位。按現(xiàn)行管理體制，規(guī)劃建設(shè)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)什么事都有決策權(quán)，而實(shí)際上什么事情都決策不了，相反責(zé)任都是部門負(fù)責(zé)人的。四是規(guī)劃方面研究多，單個(gè)項(xiàng)目研究少，建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理中缺乏技術(shù)支持。重規(guī)劃輕項(xiàng)目的研究方式，沒有建立建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)估制度與可行分析，以至在建設(shè)項(xiàng)目管理時(shí)以簡(jiǎn)單的圖紙來應(yīng)付項(xiàng)目，致使規(guī)劃編制越做越細(xì)，抓不住本質(zhì)，而導(dǎo)致規(guī)劃適應(yīng)不了城市的發(fā)展變化，到頭來規(guī)劃的原則往往難以堅(jiān)持。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的建議與對(duì)策
堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的新型城市化道路的要求，完善規(guī)劃編制體系，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃決策機(jī)制，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，加快建立城鄉(xiāng)一體空間規(guī)劃管治制度，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)中的戰(zhàn)略目標(biāo)。
1、城鄉(xiāng)一體，全域謀劃。“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”將城鎮(zhèn)體系、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的全部城鄉(xiāng)規(guī)劃納入了一個(gè)法律范疇，并指出立法的宗旨是“加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展” [3]，就是規(guī)劃的范圍從城市進(jìn)一步延伸到農(nóng)村，統(tǒng)籌安排城市和村鎮(zhèn)建設(shè)、人民生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施布局，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，各類要素全統(tǒng)籌，各類規(guī)劃在空間上的全協(xié)調(diào)，使城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃成立對(duì)接關(guān)系。標(biāo)志著打破原有城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃模式，進(jìn)入到了城鄉(xiāng)總體布局規(guī)劃的新時(shí)代，這是城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。
2、上下協(xié)同，分級(jí)負(fù)責(zé)。按照“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)職權(quán)”的原則，建立層極有序的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，特別要求加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府規(guī)劃實(shí)施事前監(jiān)督與指導(dǎo)作用。有以下三個(gè)方面：一要嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化總體規(guī)劃的修編管理。凡涉及強(qiáng)制性規(guī)定內(nèi)容修改的，必須要按法定程序經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，確保規(guī)劃審批權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二要嚴(yán)格實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃備案管理制度，特別要加強(qiáng)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃備案，建立建設(shè)用地邊界管理制度，控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制范圍不得突破總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地邊界；三要根據(jù)國(guó)家、省、市和縣有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目分級(jí)選址定點(diǎn)管理制度。
3、研管聯(lián)動(dòng)，夯實(shí)基礎(chǔ)。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作脫節(jié)的問題嚴(yán)重，規(guī)劃的編制難以適應(yīng)管理工作的需求，很多規(guī)劃是屢編屢改，極不嚴(yán)肅。要按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策、依法辦事”的要求改進(jìn)規(guī)劃編制研究工作，加強(qiáng)規(guī)劃和項(xiàng)目統(tǒng)一審查和審批制度，健全決策機(jī)制，完善決策程序。
4、民主公開，強(qiáng)化監(jiān)督。原《城市規(guī)劃法》過分強(qiáng)調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任，沒有公眾參與，多部門參與合作的法定程序，使編制和實(shí)施規(guī)劃的職能主要集中在政府，而立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府、社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃管理部門的行政管理缺乏有效的監(jiān)督，對(duì)地方政府的違法行為缺少法定的糾錯(cuò)能力。新頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城市規(guī)劃予以公告，并采取論證會(huì)。聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾意見。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見”[3]，并明確賦予公眾查詢權(quán)、舉報(bào)權(quán)和控告權(quán)。在規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制方面，也更加完善，通過審議、備案，定期報(bào)告及報(bào)告規(guī)劃實(shí)施情況等方式，明確了立法機(jī)關(guān)和上級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)利。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《行政許可法》和《政府信息公開條例》，強(qiáng)化規(guī)劃部門的審批程序，縮短審批時(shí)限，可以實(shí)行窗口審批的一律進(jìn)窗口審批，逐步建立科學(xué)合理的審批管理機(jī)制，規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機(jī)制。深入推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，對(duì)辦證審批以及執(zhí)法處罰等群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，要進(jìn)一步公開辦事程序、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果等“六公開，六公示”制度，推行審批責(zé)任制，“誰審批，誰負(fù)責(zé)”，“誰違規(guī)，追究誰”，不斷增加工作的通明度，努力塑造規(guī)劃系統(tǒng)服務(wù)品牌。大興求真務(wù)實(shí)之風(fēng)，深入基層開展調(diào)查研究。緊密結(jié)合“下基層、化糾紛、解難題、辦實(shí)事”以及“規(guī)劃進(jìn)社區(qū)協(xié)管服務(wù)”活動(dòng)，對(duì)企業(yè)和群眾進(jìn)行面對(duì)面的交流與指導(dǎo)，及時(shí)幫助企業(yè)、群眾解決困難，同時(shí)還要規(guī)范“一書三證”行政許可核發(fā)制度和建立規(guī)劃委員會(huì)制度，切實(shí)做到科學(xué)、民主、公開和透明。
5、部門合作，合力推進(jìn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是綜合性工作，涉及到方方面面，離不開政府與相關(guān)部門的支持和幫助。規(guī)劃工作并不完全是一種權(quán)利，而是一種綜合服務(wù)，規(guī)劃部門必須進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，積極主動(dòng)地為有關(guān)部門服務(wù)，與有關(guān)部門溝通，爭(zhēng)取上級(jí)政府和相關(guān)部門支持，只有各部門凝成共識(shí)，形成合力，才能進(jìn)一步發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃資源配置和宏觀調(diào)控功能作用。
6、批后監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。一是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)在建工程項(xiàng)目的巡查管理。執(zhí)法人員對(duì)在建工程進(jìn)行全方位的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正和處理，使其盡量解決在萌芽狀態(tài)。二是突出抓好經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目工程的監(jiān)管。實(shí)行查封停工，組織專門執(zhí)法力量，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、土地、城建等部門聯(lián)合執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)看守，對(duì)不配合執(zhí)法的建設(shè)單位與施工單位堅(jiān)決不允許重新開工，不能出現(xiàn)新的違法超建，并爭(zhēng)取強(qiáng)制措施組織拆除違章建筑。三是加大對(duì)違法臨時(shí)建筑的整治和拆除力度，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除違法建筑物的權(quán)利。
7、加強(qiáng)效能，自查自糾。繼續(xù)深化城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作開展，抽調(diào)專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。采取定期或不定期督察制度，開展自查自糾，違章立制重預(yù)防，對(duì)各科室的自查成果要進(jìn)行逐項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)向相關(guān)科室反饋，并予以督促解決，對(duì)一時(shí)不能解決的問題，進(jìn)行匯總后，召集相關(guān)科室人員協(xié)商解決，真正發(fā)揮督察作用落實(shí)到位。
中國(guó)的城市化進(jìn)程已駛?cè)搿翱燔嚨馈�，在新形�?shì)下的平陽縣規(guī)劃建設(shè)事業(yè)也在發(fā)生巨大變革，規(guī)劃建設(shè)部門不僅要擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，而且也是進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)發(fā)展的最好機(jī)遇。從這一點(diǎn)，規(guī)劃建設(shè)部門的每個(gè)工作者要認(rèn)真學(xué)習(xí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，適應(yīng)社會(huì)的變化，在工作中勇于探索。規(guī)劃建設(shè)部門要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際抓緊制訂相應(yīng)的地方政策與規(guī)定，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與保障機(jī)制和監(jiān)督檢查機(jī)制，發(fā)揮效能監(jiān)察作用，加大行政執(zhí)法和法制建設(shè)宣傳力度，實(shí)施制造良好的輿論氛圍，為平陽縣規(guī)劃建設(shè)工作推向一個(gè)新的臺(tái)階！
