[ 章劍生 ]——(2011-12-22) / 已閱9778次
章劍生 浙江大學(xué)法學(xué)院 教授
關(guān)鍵詞: 行政復(fù)議/立法目的/司法化
內(nèi)容提要: 行政復(fù)議立法目的統(tǒng)帥行政復(fù)議法的基本原則，并衍生出行政復(fù)議的所有具體規(guī)范。從《行政復(fù)議條例》（1990）、《行政復(fù)議法》（1999）到《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（2007），行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系從“依附”到“獨(dú)立”，進(jìn)而，行政復(fù)議立法目的也從“監(jiān)督”到“解決行政爭議”。這種變化也影響到行政復(fù)議具體制度的內(nèi)容。行政復(fù)議立法目的是多重的、有層次的，何者為首選需要在個(gè)案中予以權(quán)衡。“解決行政爭議”是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議立法目的的手段，不是立法目的本身。
一、問題的提出
如果把上個(gè)世紀(jì)50年代《財(cái)政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》（1950年1月15日政務(wù)院批準(zhǔn)）第6條中的“申請復(fù)核處理”之規(guī)定，當(dāng)作是“行政復(fù)議制度的雛形”的話，[1] 那么行政復(fù)議制度史在中國已有半個(gè)多世紀(jì)了。[2] 統(tǒng)一行政復(fù)議制度的建立標(biāo)志當(dāng)是1990年的《行政復(fù)議條例》。該條例是1989年《行政訴訟法》配套的立法工程，因此《行政訴訟法》框架在《行政復(fù)議條例》中的痕跡十分明顯。1999年《行政復(fù)議法》和2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》使行政復(fù)議制度從行政訴訟的身影背后走了出來，成為一種獨(dú)立的法律制度。
晚近的10余年來，一個(gè)毋庸置疑的事實(shí)是，全國各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件數(shù)量長期在低位徘徊，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的行政訴訟案件數(shù)量。這多少可以說明行政復(fù)議的立法目的基本上處于虛置狀態(tài)，與現(xiàn)實(shí)的要求相距甚遠(yuǎn)。同時(shí)我們也可以發(fā)現(xiàn)，即使在受理的行政復(fù)議案件中，相當(dāng)高的維持率也多少透露出這個(gè)問題的嚴(yán)重性。[3] 早期當(dāng)行政復(fù)議作為行政訴訟的配套工程時(shí)，這個(gè)問題并那么不引人注目。但是，在21世紀(jì)之后行政糾紛驟增、違法行政四處蔓延的社會背景下，行政復(fù)議立法目的被重新關(guān)注，成為修改行政復(fù)議法時(shí)不可繞過的基本問題之一。
社會是在不斷地變遷，但法律卻是相對靜止的。觀察行政法的現(xiàn)象，既要從法的文本與個(gè)案著眼，也要從“大歷史”的視角作切口。本文試圖通過立法史的視角，分析既有立法文本中所表述的行政復(fù)議立法目的，揭示出它在不同時(shí)期的內(nèi)容以及演變過程。本文所要表達(dá)的一個(gè)基本觀點(diǎn)是，行政復(fù)議多重的立法目的應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時(shí)期的社會變遷需要調(diào)整它們的次序，并根據(jù)它們的次序修正行政復(fù)議的相關(guān)制度，以回應(yīng)依法行政的需求。
二、既有立法文本的分析
行政相對人抱怨行政行為的正當(dāng)做法是通過國家預(yù)定的法律程序挑戰(zhàn)它的合法性。在法治主義下，這種法律程序主要是行政復(fù)議和行政訴訟。如果對行政信訪不存有偏見的話，那么它可以作為前兩者的一種補(bǔ)充性的法律程序。依照這三個(gè)法律程序構(gòu)建的三個(gè)法律制度，分別已有法律、行政法規(guī)——《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《信訪條例》——加以規(guī)范，且已經(jīng)有了多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
立法目的是任何一個(gè)法律制度的靈魂。立法目的衍生出法律原則，并借助于法律原則源源不斷地形成法律規(guī)范，并最終服務(wù)于立法目的之實(shí)現(xiàn)。立法目的如何設(shè)計(jì)，決定著法律原則、法律規(guī)范的內(nèi)容表述。因此，面對行政復(fù)議在實(shí)踐中不盡人意的斑斑點(diǎn)點(diǎn)，若要嘗試著尋找加以抹去的方案，那么，從行政復(fù)議的立法目的著手，行動的方向大致是正確的。有關(guān)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度的立法，它們分別是《行政復(fù)議條例》（1990）、《行政復(fù)議法》（1999）和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（2007）。關(guān)于它們的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：
法律、法規(guī)名稱 立法文本內(nèi)容 排列次序
《行政復(fù)議條例》 為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例。 “維護(hù)和監(jiān)督”
“防止和糾正”
“保護(hù)”
《行政復(fù)議法》 為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。 “防止和糾正”
“保護(hù)”
“保障和監(jiān)督”
《行政復(fù)議法實(shí)施條例》 為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱行政復(fù)議法），制定本條例。
“解決行政爭議”
“建設(shè)法治政府”
“構(gòu)建社會主義和諧社會”
（一）行政復(fù)議制度的法律地位：從“依附”到“獨(dú)立”
《行政訴訟法》一出臺，因其攜帶了“民告官”這一質(zhì)樸的道德訴求，在上個(gè)世紀(jì)90年代初成了社會民眾關(guān)注國家政法的焦點(diǎn)。因《行政復(fù)議條例》是為《行政訴訟法》而生，曾被當(dāng)作行政訴訟制度上的一個(gè)并不起眼的附件，所以，人們對它的立法目的如何表述似乎沒有多大的興趣。其實(shí)，從《行政復(fù)議條例》的立法目的表述中我們可以發(fā)現(xiàn)，它其實(shí)是不“甘心”處于行政訴訟的依附地位，否則，它也就沒有必要刻意地將行政訴訟立法目的次序在《行政復(fù)議條例》中作重新排序，并增加了“防止和糾正”之內(nèi)容。這種舉動可以解釋為它想表達(dá)與行政訴訟之間有著若干質(zhì)的區(qū)別點(diǎn)�？梢�，在《行政復(fù)議條例》下，盡管行政復(fù)議是行政訴訟的一個(gè)厚重的影子，但它已經(jīng)有了十分明顯的“獨(dú)立”傾向。當(dāng)時(shí)一本基于《行政復(fù)議條例》而編寫的著作稱：“行政復(fù)議制度之所以能夠獨(dú)立于行政訴訟制度外得以產(chǎn)生和發(fā)展，一個(gè)主要原因就是由于它能夠在很大程度上將行政爭議解決在行政系統(tǒng)內(nèi)部，從而有助于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的威信，提高行政效率。” [4]這個(gè)解釋者顯然已經(jīng)看到了這一點(diǎn)。
在經(jīng)過了近10年的實(shí)踐之后，到了《行政復(fù)議法》的頒布，行政復(fù)議才被正式確立為與行政訴訟平起平坐的一種獨(dú)立的法律制度。這倒并不是因?yàn)椤缎姓䦶?fù)議條例》升格為《行政復(fù)議法》，而是《行政復(fù)議法》本身擺脫了對行政訴訟的依附。如行政復(fù)議受案范圍的規(guī)定不再亦步亦趨《行政訴訟法》，使得行政復(fù)議具有了自身的獨(dú)立性。《行政復(fù)議法》的立法草案說明開宗明義：“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，對于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，具有重要意義。” [5]國務(wù)院法制辦在相關(guān)文件中也重申了這一立法精神：“從貫徹依法治國基本方略、嚴(yán)格依法行政的高度認(rèn)識行政復(fù)議法的重要意義，扎扎實(shí)實(shí)地學(xué)習(xí)好、宣傳好行政復(fù)議法行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度�！薄靶姓䦶�(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的活動，有錯(cuò)必糾是行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡的責(zé)任�！� [6]可見，《行政復(fù)議法》中的行政復(fù)議是“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”。在這種監(jiān)督制度中，雖然行政復(fù)議也有與行政訴訟配套的內(nèi)容，但它們是次要；雖然行政復(fù)議也有“保護(hù)權(quán)益”的內(nèi)容，但不妨把它看作是監(jiān)督的一種反射效果。
（二）行政復(fù)議的立法目的：從“監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“解決行政爭議”
進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征收的不斷擴(kuò)展，官民矛盾十分突出，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。由于行政復(fù)議定位于行政機(jī)關(guān)“內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤”，結(jié)果它的“官官相護(hù)”的社會形象越來越高大，壓垮了社會民眾通過行政復(fù)議獲得權(quán)利救濟(jì)的信心。除非提起行政訴訟依法必經(jīng)復(fù)議程序，否則行政相對人一般不會輕易啟動行政復(fù)議程序，尋求權(quán)利救濟(jì)；行政相對人即使動用了行政復(fù)議程序，有時(shí)也是為獲取有利于行政訴訟的證據(jù)材料。而在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于上下級機(jī)關(guān)之間在GDP政績觀的利誘下，自覺或者不自覺地結(jié)成了一個(gè)利益共同體。在這個(gè)利益共同體的各方努力下，行政復(fù)議“內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤”的立法目的也經(jīng)常在它的“內(nèi)部程序”中“流產(chǎn)”。行政復(fù)議制度其實(shí)已經(jīng)到了外部不能“保權(quán)”，內(nèi)部不能“糾錯(cuò)”的窘境，成為依法行政的“雞肋”。
由違法的行政活動引發(fā)的社會民眾不滿情緒，日積月累逐漸形成了一股強(qiáng)大的影響社會穩(wěn)定的壓力。中央決策高層審時(shí)度勢，提出應(yīng)對這一社會矛盾的一系列重大決策。2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》。這一黨政聯(lián)合發(fā)文所透出的信息是，行政爭議數(shù)量的急劇高升，且在現(xiàn)有法律制度框架中得不到有效的化解，已經(jīng)成為社會不能穩(wěn)定的根源。2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》為了回應(yīng)、落實(shí)這個(gè)“意見”的精神， [7]不以自己屬于下位法的地位為限，另行擬定了行政復(fù)議的立法目的。這在立法史上也尚屬罕見。在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》之下，“行政復(fù)議是縣級以上各級人民政府及其部門依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強(qiáng)層級監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度，具有方便群眾、快捷高效、方式靈活等特點(diǎn)。” [8]至此，在沒有修改《行政復(fù)議法》的前提下，通過《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議立法目的之轉(zhuǎn)換。之后，這一被改換的行政復(fù)議立法目的在“大調(diào)解”中又獲得了進(jìn)一步強(qiáng)化，同時(shí)也成為行政復(fù)議“創(chuàng)新”的合法性依據(jù)。
三、從立法目的演變中讀出的內(nèi)容
（一）“監(jiān)督”抑或“保權(quán)”
行政復(fù)議的立法目的之一是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，這在立法層面上一直是一種主流觀點(diǎn)。 [9]“監(jiān)督”具有維護(hù)法制統(tǒng)一的功能。在法制統(tǒng)一下個(gè)人的合法權(quán)益因此受到保護(hù)，屬于“反射效果”。“保權(quán)”（即保護(hù)權(quán)利）在《行政復(fù)議條例》和《行政復(fù)議法》中也被列于立法目的之中，與《行政復(fù)議條例》相比，“保權(quán)”在《行政復(fù)議法》立法目的的次序被前移到第二位，表達(dá)了立法者旨在提升行政復(fù)議的“保權(quán)”功能。 [10]
令人奇怪是，《行政復(fù)議法》雖然提升了“保權(quán)”的立法目的，但是，它的制度設(shè)計(jì)卻主要是為“監(jiān)督”，并具體轉(zhuǎn)化一種內(nèi)部糾錯(cuò)制度。作為一種內(nèi)部糾錯(cuò)制度，行政復(fù)議程序運(yùn)行明顯呈公文行政化，如行政復(fù)議決定書的層級擬稿、審核與簽發(fā)等。在這樣的法律程序中，“保權(quán)”的立法目的難以實(shí)現(xiàn)，依法辦案也難以保障。 [11]因?yàn)�，在這樣的內(nèi)部糾錯(cuò)程序中，申請人不能全面介入行政復(fù)議程序，并可利用最低限度的程序權(quán)利對抗被申請人，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。可見，《行政復(fù)議法》中貌似十分周到的立法目的，卻隱含著難以調(diào)和的內(nèi)在緊張。內(nèi)部的監(jiān)督關(guān)系（行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制 [12]）與外部的保權(quán)關(guān)系需要不同的法律制度加以調(diào)整，但是，現(xiàn)在把它擠壓在同一法律之中，使得行政復(fù)議制度的一些設(shè)計(jì)看起來十分別扭，如附帶審查的轉(zhuǎn)送等；一些具體制度在實(shí)務(wù)操作花腔走樣，如不準(zhǔn)申請人復(fù)制且只能看、抄寫被申請人答辯材料等。
我們必須承認(rèn)，與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》的確“突出了對申請人權(quán)利的保護(hù)，……‘維護(hù)’、‘監(jiān)督’、‘防止’、‘糾正’和‘保護(hù)’這些關(guān)鍵詞的順序的變化意味著更強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議對公民權(quán)益的保護(hù)作用�！�。 [13]在這里，無論是推崇“監(jiān)督”還是“保權(quán)”，都無助于行政復(fù)議中現(xiàn)實(shí)問題的解決。一部法律中多重立法目的并非不可以設(shè)置，但需要有協(xié)調(diào)好它們之間發(fā)生沖突之后的權(quán)衡準(zhǔn)則。
（二）“解決行政爭議”是手段抑或目的
當(dāng)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》把行政復(fù)議的立法目的移到了“解決行政爭議”之后，它與《行政復(fù)議法》中的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的又該如何各就各位呢？以這幾年的行政復(fù)議實(shí)務(wù)觀察看，以“解決行政爭議”作為立法目的的行政復(fù)議制度，有時(shí)不能同時(shí)兼顧這兩個(gè)立法目的，甚至這兩個(gè)立法目的可能被犧牲。尤其是在“大調(diào)解”工作思路的引入之后，在各種“維穩(wěn)”指標(biāo)的壓力下，“監(jiān)督”變成了是非不分的和稀泥，“保權(quán)”則成為花錢買平安的替換詞。其實(shí)，“解決行政爭議”與“監(jiān)督”、“保權(quán)”之間，應(yīng)當(dāng)是一種手段與目的的關(guān)系，即通過解決行政爭議的手段，達(dá)到“監(jiān)督”、“保權(quán)”的立法目的�，F(xiàn)在把手段當(dāng)作了目的，實(shí)有本末倒置之嫌。
上述這樣的定位并非貶損行政復(fù)議在“解決行政爭議”上的重要性。事實(shí)上，如果行政爭議得不到有效解決，那么行政復(fù)議的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的也都是沒有法律價(jià)值的。但是，如果一味追求行政爭議被解決，而不顧解決行政爭議的合法性、正當(dāng)性，那么，即使行政爭議被解決了，行政復(fù)議的“監(jiān)督”、“保權(quán)”等立法目的也仍然無法實(shí)現(xiàn)�！缎姓䦶�(fù)議法實(shí)施條例》對行政復(fù)議立法目的所作的變動，雖然保持了政治上的“正確”性，但是它的合法性是可疑的。當(dāng)行政復(fù)議被加入了“大調(diào)解”行列之后，它就成為多種“糾紛調(diào)解”的手段之一。過度的功利性追求，只會掏空《行政復(fù)議法》立法目的的內(nèi)容。
（三）與行政訴訟關(guān)系：“司法化”
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