[ 施正文 ]——(2011-12-22) / 已閱31872次
五、建立有效的征管程序制度
近20年來，為配合稅制改革，OECD成員國推出了一系列稅收征管改革，形成了與綜合所得稅制相適應(yīng)的個人所得稅征管制度，包括累計源泉扣繳制度、非累計源泉扣繳制度、預(yù)填申報制度和完全自行申報制度等四種類型。[31]其中，采用得最為普遍的是累計源泉扣繳制度，其做法是雇員需要向雇主提供自己可以享受稅前扣除的各種權(quán)利；雇主據(jù)此就雇員年度內(nèi)累計實現(xiàn)收入和可扣除費(fèi)用，計算出累計應(yīng)稅所得和應(yīng)納稅款；用累計應(yīng)納稅款減去以前各期已經(jīng)繳納的稅款，確定本期應(yīng)扣繳的稅款。在累計源泉扣繳制度下，如果雇員僅從一處取得勞動所得，雇主全年扣繳的稅款基本上等于納稅人年度內(nèi)應(yīng)繳納的稅款，所以稅法通常并不嚴(yán)格規(guī)定納稅人一定要進(jìn)行稅務(wù)登記并在年底進(jìn)行自行申報。雇主會按年或分期向稅務(wù)機(jī)關(guān)報送其向雇員支付的所得和扣繳稅款等方面的信息，雇員通常沒有信息申報義務(wù)。當(dāng)前我國征管改革滯后、征管條件不具備被認(rèn)為是個人所得稅改革的主要障礙，由于累計源泉扣繳制度充分重視源泉扣繳并減少了匯算清繳工作量，較好地處理了源泉扣繳、自行申報和信息報告三者之間的關(guān)系，值得我國借鑒。因此，我國個人所得稅征管程序制度建設(shè)的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)借鑒國內(nèi)外征管改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實行源泉扣繳與自行申報相結(jié)合、以源泉扣繳為主的征管模式。
（一）健全源泉扣繳制度
支付單位的代扣代繳制度，具有從源頭上控制稅源、征收成本低、征管效率高等優(yōu)點，是各國普遍采用的最為主要的征管手段，我國也積累了豐富的源泉扣繳經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善現(xiàn)行的全員全額扣繳明細(xì)申報制度。[32]凡是能夠?qū)嵭性慈劾U的所得都要盡可能采用代扣代繳方式，例如對工薪所得實行累計源泉扣繳制度，以納稅人累計收入減去累計扣除計算累計應(yīng)納稅所得額，乘以年度稅率再減去上一期累計繳納的稅款，確定本期應(yīng)扣繳的稅款；工薪所得以外的綜合所得，按照一定的預(yù)征率（中間稅率）代扣代繳個人所得稅。累計源泉扣繳可以避免因為納稅人年終不主動自行申報納稅帶來的稅款流失。在價值取向上，源泉扣繳應(yīng)注重效率，例如可以只允許進(jìn)行基本生計費(fèi)用扣除，這樣就增大了預(yù)征基數(shù)，有助于防止逃稅和促使其年終申報。對于不適用源泉扣繳的所得，納稅人應(yīng)當(dāng)在取得收入的同時有義務(wù)分期向稅務(wù)機(jī)關(guān)預(yù)繳稅款。
（二）實行自行申報制度
實行綜合與分類相結(jié)合所得稅制以后，在重視源泉扣繳的同時，對綜合征收所得，必須結(jié)合實行自行申報制度，因為源泉扣繳只是初步確定了納稅人的應(yīng)納稅額，納稅人最終稅收負(fù)擔(dān)是由年終綜合申報確定的。在年終綜合申報中，應(yīng)當(dāng)充分歸并綜合征收所得，全面考慮各項費(fèi)用扣除，以凸顯公平價值。自行申報包括日常自行申報和年終綜合申報兩類，日常自行申報是對不適用源泉扣繳的所得適用的申報制度，年終綜合申報是根據(jù)納稅人年度綜合收入計算納稅，以彌補(bǔ)源泉扣繳和日常自行申報的不足�？紤]到年終申報對征納雙方提出的要求比較高，可以規(guī)定對具備一定條件的納稅人（如綜合收入在一定標(biāo)準(zhǔn)以下或者只從一處取得收入）不進(jìn)行綜合申報。另外，通過利益機(jī)制誘導(dǎo)納稅人主動申報，如費(fèi)用扣除、獲得退稅、加大處罰等。
（三）建立個人收入信息監(jiān)控制度
如何提高收入透明度，有效監(jiān)控個人涉稅信息，是個人所得稅征管改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，成為征管程序制度立法的重要內(nèi)容。（1）建立納稅人納稅號碼制度。我國可以考慮采用居民身份證作為納稅人的個稅納稅號碼，歸集納稅人的基本信息、收入信息和納稅信息，實行單一賬號管理。（2）建立支付方信息報告制度。為解決征管中的涉稅信息不對稱問題，應(yīng)當(dāng)在法律上設(shè)定支付方的信息報告義務(wù)，支付方向納稅人支付收入并代扣代繳稅款以后，應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告納稅人的明細(xì)收入及扣稅信息，并應(yīng)在支付收入或納稅年度結(jié)束后的一定期間內(nèi)，為納稅人開具收入及扣稅情況的證明。（3）建立稅務(wù)與銀行等第三方信息交換和共享制度。加強(qiáng)涉稅信息采集管理和征稅協(xié)作，加快建立稅務(wù)與銀行、工商、公安、房地產(chǎn)、證券、社會保障、海關(guān)等部門的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)個人涉稅信息的交換和共享。（4）加強(qiáng)對申報資料的稽核評估。為了提高涉稅信息的真實性和有效性，應(yīng)當(dāng)建立納稅信息自動比對和處理系統(tǒng)，定期對扣繳和申報信息進(jìn)行交叉稽核和評估，對虛假申報或不申報進(jìn)行稽查處理。（5）大力推行非現(xiàn)金結(jié)算。嚴(yán)格控制現(xiàn)金交易，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動必須通過銀行進(jìn)行非現(xiàn)金結(jié)算（轉(zhuǎn)賬結(jié)算）。此外，要推進(jìn)個人收入的完全貨幣化，取消或限制以發(fā)放有價證券、獎勵別墅和出國旅游等形式支付工資。要嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，打擊地下經(jīng)濟(jì)，減少灰色收入。
（四）允許以家庭為申報單位
個人所得稅的申報單位包括個人申報和家庭申報兩種。家庭是納稅人生活和消費(fèi)的基本單位，家庭申報充分考慮納稅人的家庭負(fù)擔(dān)情況，有助于實現(xiàn)課稅公平，也有助于防止家庭成員之間的避稅；但實行家庭申報會影響稅收的婚姻中性，產(chǎn)生“婚姻懲罰”或“婚姻獎勵”，家庭申報對征管的要求更高。個人申報在征管上更容易操作，不會對婚姻中性產(chǎn)生干預(yù)；但由于不能充分考慮納稅人個人家庭情況，引起稅負(fù)橫向不公平，也容易產(chǎn)生避稅。此外，申報單位的選擇對勞動供給也會產(chǎn)生影響。在實踐中，各國都是根據(jù)本國情況，選擇或調(diào)整其申報單位。我國稅收對婚姻和女性就業(yè)的影響較小，為了更好地發(fā)揮個人所得稅公平分配的功能，我國應(yīng)當(dāng)采用以個人申報為主、家庭申報為輔的方式，即允許納稅人選擇采用家庭申報，在取得收入時分別預(yù)征稅款，通過年終匯算清繳實現(xiàn)按家庭計稅�？紤]到我國的家庭結(jié)構(gòu)，為減輕征管障礙，應(yīng)當(dāng)只允許采用夫妻聯(lián)合申報一種形式，暫不允許采用其他家庭申報形式。[33]
（五）提高納稅服務(wù)水平
個人所得稅綜合稅制改革對納稅人的納稅申報和稅法遵從提出了更高要求，進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)尤為迫切。要增加納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，將各種電話業(yè)務(wù)工作集中到省市一級稅務(wù)機(jī)關(guān)，提高咨詢電話的一次接通率和答復(fù)率。要切實保護(hù)納稅人權(quán)利，實行對納稅咨詢答復(fù)的時限承諾制度。要采用多種服務(wù)手段并制定考核指標(biāo)體系，大力發(fā)展稅法服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，提高全民納稅意識。[34]
（六）加強(qiáng)稅收征管信息化建設(shè)
個人所得稅的納稅人數(shù)量異常龐大，信息眾多復(fù)雜，所以各項征管制度的實行都需要稅收信息化為其提供技術(shù)保障和工作平臺。應(yīng)當(dāng)在規(guī)范、整合目前省級個人所得稅服務(wù)管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋全國的納稅人個人所得稅服務(wù)管理信息系統(tǒng)，對同一納稅人全國各地源泉扣繳明細(xì)申報信息、自行申報信息、第三方提供信息和稅源管理信息等進(jìn)行匯總、分析、處理、使用。
六、加快個人所得稅法改革的實施路徑
（一）制定推進(jìn)個人所得稅綜合稅制改革工作意見
從2003年中央明確提出“實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”至今已經(jīng)8年了，但個人所得稅綜合稅制改革進(jìn)展緩慢，有關(guān)主管部門甚至連個人所得稅改革的工作規(guī)劃都沒有，個人所得稅法的修改依然局限于分類所得稅制框架下的對工資薪金所得費(fèi)用扣除的局部調(diào)整。這種微調(diào)不僅不能從根本上解決問題，甚至?xí)鸶嗟牟还�，并產(chǎn)生認(rèn)識誤區(qū)。為合理調(diào)整收入分配關(guān)系，個人所得稅法的全面修訂應(yīng)當(dāng)成為我國立法的重點。建議由全國人大常委會或國務(wù)院制定“關(guān)于推進(jìn)個人所得稅綜合稅制改革的工作意見”，為個人所得稅改革制定時間表和路線圖，對改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則、內(nèi)容、措施、時間、組織保障等作出安排和規(guī)定。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)著手開展調(diào)研，起草法律草案，廣泛征求意見，限期在2年內(nèi)拿出法律草案提交全國人大審議，力爭十二五規(guī)劃內(nèi)實施綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，以回應(yīng)社會對個稅改革的呼聲，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，維護(hù)社會公平正義，讓黨和政府關(guān)于調(diào)節(jié)收入分配的政策承諾落到實處，真正取信于民。
（二）加快稅收征管法修訂步伐
與個人所得稅綜合稅制改革相匹配的征管程序制度，在很多方面與現(xiàn)行征管制度具有根本性差異，而我國稅務(wù)機(jī)關(guān)征管能力跟不上的一個重要原因是征管制度建設(shè)滯后、創(chuàng)新不足。按照我國稅收立法例，很多個稅征管基本程序制度將由稅收征管法規(guī)定。但實際上，現(xiàn)行稅收征管法是建立在以企業(yè)為納稅人的基礎(chǔ)之上，實行個稅改革以及全面開征房地產(chǎn)稅后，稅收征管將面臨以自然人為主要納稅人的稅收環(huán)境，所以我國直接稅改革將要求稅收征管機(jī)制的革命性變革。我國最近一次修改稅收征管法是2001年，至今已10年了，有關(guān)部門從2008年啟動了征管法修訂工作，但至今尚未拿出成熟的草案提交審議。為配合個人所得稅法改革，應(yīng)當(dāng)加快稅收征管法修訂步伐，將健全涉稅信息管理制度和建立納稅評定制度作為立法重點，并賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)對自然人的稅務(wù)檢查權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，完善稅收法律責(zé)任制度，改革稅收救濟(jì)制度，為我國征管改革提供程序法律保障。[35]
注釋:
[1]［美］博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第252頁。
[2]參見湯劍波：《分配正義的三個前提性條件》，載《哲學(xué)動態(tài)》2011年第3期。
[3]參見梁季：《“兩個比重”與個人所得稅》，載《稅務(wù)研究》2010年第3期。
[4]參見林毅夫等編：《以共享式增長促進(jìn)社會和諧》，中國計劃出版社2008年版。
[5]參見閆坤、程瑜：《促進(jìn)我國收入分配關(guān)系調(diào)整的財稅政策研究》，載《稅務(wù)研究》2010年第3期。
[6]參見馮小六：《實現(xiàn)第三次分配縮小貧富差距》，載《中國經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)》2009年第3期。
[7]［美］馬斯格雷夫：《財政理論與實踐》（第五版），鄧子基、鄧力平譯校，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第344頁。
[8]參見孫鋼：《試析稅收對我國收入分配的調(diào)節(jié)》，載《稅務(wù)研究》2011年第3期。但由于勞動所得和股息所得最高邊際稅率的不斷下降，近年來OECD國家個人所得稅占比呈小幅下降趨勢。
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