[ 鄭毅 ]——(2011-12-29) / 已閱17744次
鄭毅 中央民族大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 憲法文本/中央與地方關(guān)系/條塊結(jié)構(gòu)/功能失靈/應(yīng)對(duì)策略
內(nèi)容提要: 中央與地方關(guān)系問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)下研究的熱點(diǎn)，但是從憲法文本出發(fā)探討中央與地方關(guān)系法制化問(wèn)題的成果卻極為有限。現(xiàn)行憲法中關(guān)于中央與地方關(guān)系的條款大概有三十條左右，它們之間呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的“條塊結(jié)構(gòu)”。雖然憲法文本對(duì)于央地關(guān)系的某些方面規(guī)定得較為完備，但仍然存在重要內(nèi)容缺失、部分規(guī)范滯后、表述過(guò)于抽象等缺陷。其完善進(jìn)路主要有憲法修改、憲法解釋和下位立法的完善三種。從現(xiàn)階段而言，加強(qiáng)憲法解釋無(wú)疑是最佳的路徑選擇。
中央與地方關(guān)系法制化的研究已經(jīng)逐漸成為學(xué)界熱點(diǎn)，然而既有的成果大多以借鑒政治學(xué)、管理學(xué)對(duì)央地關(guān)系的研究方法為進(jìn)路，卻忽視了中央與地方法制化的根本依據(jù)——憲法文本的深入分析。偶有此類(lèi)成果問(wèn)世，卻又批判有余而分析不足[1]。因此，有必要對(duì)憲法文本中關(guān)于中央與地方關(guān)系的規(guī)定作一系統(tǒng)的歸納剖析，以呈現(xiàn)出我國(guó)根本法對(duì)于央地關(guān)系的基本制度安排。
一、憲法文本與央地關(guān)系
所謂憲法文本，在成文憲法國(guó)家指的是由憲法典、憲法性法律、憲法解釋所構(gòu)成的以文字形式正式公布的憲法規(guī)范性文件。在憲法運(yùn)行的各環(huán)節(jié)中，憲法文本既是立憲和立法的產(chǎn)物，也是調(diào)整各類(lèi)憲法關(guān)系的規(guī)范性依據(jù)。 [2]對(duì)于憲法文本的執(zhí)著甚至執(zhí)拗，在西方形成了諸多不無(wú)偏激的憲法論脈乃至學(xué)派，從施密特絕對(duì)憲法和相對(duì)憲法的二元?jiǎng)澐郑?[3]到對(duì)憲法文本近乎崇拜的文本主義學(xué)派； [4]從實(shí)質(zhì)主義與形式主義的論戰(zhàn)，到“整合理論”對(duì)憲法文本的全新詮釋?zhuān)?[5]雖然觀點(diǎn)迥異，卻無(wú)一不凸顯著憲法文本對(duì)于憲法學(xué)研究的重要價(jià)值。在我國(guó)學(xué)界，以 韓大元教授為首的一部分學(xué)者對(duì)與憲法文本的長(zhǎng)期關(guān)注，已經(jīng)初步構(gòu)建了新文本主義學(xué)派 [6]的雛形。需要指出的是，筆者強(qiáng)調(diào)對(duì)于憲法文本的理性關(guān)注，即以客觀的眼光評(píng)價(jià)憲法文本在整個(gè)憲法學(xué)研究（自然也包括央地關(guān)系的研究）中的角色與地位，既反對(duì)“文本無(wú)用”的論斷，也摒棄“文本至上”的觀點(diǎn)。況且，鑒于中西憲法文本本身的取向、體例、甚至立憲質(zhì)量的不同，在當(dāng)前階段尚無(wú)通過(guò)精析文本達(dá)到解決大多數(shù)憲法學(xué)問(wèn)題的可能。
就央地關(guān)系的論域而言，對(duì)憲法文本的剖析主要體現(xiàn)為如下價(jià)值。首先，它對(duì)于央地關(guān)系法制化的研究起到提綱挈領(lǐng)的作用。我國(guó)的法制框架體現(xiàn)為以憲法為最高指導(dǎo)、以法律為基本支撐、以法規(guī)、規(guī)章地方立法為細(xì)化與展開(kāi)的金字塔結(jié)構(gòu)。因此，特定法制問(wèn)題的實(shí)現(xiàn)效果，很大程度上取決于憲法的對(duì)其給予關(guān)注與體現(xiàn)的完整度與程度。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，由于法律及其他下位立法的制定與完善無(wú)一不須堅(jiān)決貫徹憲法的根本意圖，因此憲法的意圖明晰，則該制度的主線明晰；憲法的規(guī)范全面，則該制度的內(nèi)涵飽滿(mǎn)；憲法的表述具體，則該制度的適用性充沛。其次，憲法文本是憲政背景下央地關(guān)系發(fā)展與完善的起點(diǎn)與目標(biāo)。隨著時(shí)代的進(jìn)步和客觀環(huán)境的變化，憲法文本只有與時(shí)俱進(jìn)方能在憲政背景下時(shí)刻保持對(duì)央地關(guān)系動(dòng)態(tài)運(yùn)行的科學(xué)指導(dǎo)力，其發(fā)展與完善的主要形式無(wú)非修憲和釋?xiě)�。就修憲而言，其本身就是通過(guò)對(duì)文本中發(fā)現(xiàn)的缺失疏漏加以補(bǔ)充完善，使憲法文本煥發(fā)嶄新活力的過(guò)程，因此屬于典型的“始于文本，歸于文本”的廣義立憲。就憲法解釋而言，其在保持憲法文本穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上延續(xù)憲法生命力的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)已逐漸為學(xué)界所認(rèn)知，但仍然脫離不了以文本為中心的特質(zhì)�！耙环矫妫畯奈谋鹃_(kāi)始’是控制法官判決，保證法律安定性的基本規(guī)則；另一方面，解釋之本意就是對(duì)文本的理解與說(shuō)明。” [7]當(dāng)前憲法對(duì)于央地關(guān)系的規(guī)定無(wú)論從廣度上還是深度上都存在諸多缺陷業(yè)已成為學(xué)界的共識(shí)。如何做出具有針對(duì)性的完善，最終無(wú)疑仍要?dú)w結(jié)到對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行歸納、分析、重塑的邏輯之中。最后，關(guān)注憲法文本將實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系法制化問(wèn)題的憲政回歸。雖然傳統(tǒng)意義上的央地關(guān)系問(wèn)題隸屬政治學(xué)、管理學(xué)范疇，但是既然央地關(guān)系法制化已經(jīng)成為一種不可逆的歷史必然，我們就必須從憲政的視角對(duì)其進(jìn)行全新的剖析，而剖析的起點(diǎn)自然就是憲法文本對(duì)該問(wèn)題的根本性描述。學(xué)界既有的研究成果或是偏重于宏觀法治理論的契合性闡釋?zhuān)蚴菬嶂杂趯?duì)其他學(xué)科既有成果的“拿來(lái)”，憲政分析的因素實(shí)在有限 [8]。究其原因，主要是由于央地關(guān)系作為傳統(tǒng)的“非法學(xué)”領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)論在研究思路上還是關(guān)注視角上都已經(jīng)被打上了深刻的政治學(xué)、管理學(xué)烙印，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)研究進(jìn)路的根本性轉(zhuǎn)變以及憲法學(xué)關(guān)聯(lián)理論的良好構(gòu)建。然而必須指出的是，央地關(guān)系法制化問(wèn)題是典型的憲法學(xué)問(wèn)題，絕非傳統(tǒng)的政治學(xué)、管理學(xué)理論所能駕馭。因此，我們就更有必要從憲法文本出發(fā)，探討在憲政框架內(nèi)分析、解決央地關(guān)系問(wèn)題的進(jìn)路與對(duì)策。
由此，筆者認(rèn)為，從憲法文本角度分析央地關(guān)系問(wèn)題，至少應(yīng)包括如下幾個(gè)方面。第一，現(xiàn)行憲法對(duì)于央地關(guān)系進(jìn)行規(guī)制的條文有哪些，所涉及的問(wèn)題為何。第二，現(xiàn)行憲法規(guī)定央地關(guān)系的有關(guān)條文間的結(jié)構(gòu)關(guān)系如何。第三，對(duì)現(xiàn)行規(guī)定的缺陷進(jìn)行客觀評(píng)估。第四，探討完善的進(jìn)路。
二、憲法文本中的央地關(guān)系條款及其“條塊”結(jié)構(gòu)
較早對(duì)憲法文本中的央地關(guān)系條款進(jìn)行針對(duì)性研究的代表學(xué)者是秦前紅教授，他對(duì)有關(guān)中央與地方關(guān)系的憲法法條粗略地進(jìn)行了一下統(tǒng)計(jì)，直接規(guī)定的就有第2條、第3條、第5條、第9條、第10條、第30條、第62條、第67條、第89條等十條之多。 [9]而筆者以為其未竟之處有三。第一，對(duì)于相關(guān)條款的梳理是否已經(jīng)周延？雖然這涉及到不同標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，而且同一標(biāo)準(zhǔn)也極有可能隨著相關(guān)問(wèn)題研究的不斷深入而出現(xiàn)變化，但卻無(wú)疑是研究憲法文本中央地關(guān)系條款所首先面臨的問(wèn)題，其重要性顯而易見(jiàn)。遺憾的是，秦教授亦未在文中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題予以明示。第二，秦教授提出了“條文與條文之間的邏輯關(guān)系為何” [10]的命題，卻并未給予明確的回答。第三，雖然列舉了有關(guān)條文，然其隨后的論述進(jìn)路脫離了這一既定對(duì)象——忽略對(duì)目標(biāo)條文本身進(jìn)行深入分析而陷入了對(duì)具體化、制度化的問(wèn)題加以批判的窠臼，極大降低了文本分析的實(shí)際價(jià)值。由上，本部分內(nèi)容筆者將試圖說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題，一是憲法文本對(duì)于央地關(guān)系予以涉及的實(shí)然范圍，二是相關(guān)條款之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。
為盡量保證研究樣本的全面性與完整性，本著“最大相關(guān)性”原則，經(jīng)過(guò)初步甄別，筆者認(rèn)為現(xiàn)行憲法涉及央地關(guān)系原則性安排的條文（包括直接針對(duì)央地關(guān)系的條文和內(nèi)容相關(guān)的條文兩種）主要有30條，包括零散的19個(gè)條文以及第三章第六節(jié)的11個(gè)條文，現(xiàn)簡(jiǎn)述如下。第2條第2款規(guī)定了全國(guó)及地方各級(jí)人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，明確了中央和地方兩個(gè)層面的權(quán)力主體問(wèn)題；第3條第4款規(guī)定了處理央地關(guān)系的總原則，歷來(lái)被學(xué)界視為憲法對(duì)央地關(guān)系的根本性規(guī)定；作為一種特殊的地方類(lèi)型，第4條第3款規(guī)定了民族區(qū)域自治制度，視為民族區(qū)域自治模式下央地關(guān)系的總則性規(guī)定；第5條第2、3款明確了自上而下的縱向立法體制，同時(shí)明確了中央在國(guó)家立法權(quán)中的核心地位；第30條規(guī)定了全國(guó)的地方主體類(lèi)型；與第4條第3款相對(duì)應(yīng)，第31條規(guī)定了另一類(lèi)特殊地方類(lèi)型——特別行政區(qū)的基本問(wèn)題，可視為對(duì)“一國(guó)兩制”模式下央地關(guān)系的總則性規(guī)定；第57、58條、規(guī)定了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大的基本問(wèn)題，再次強(qiáng)調(diào)了了中央在國(guó)家立法權(quán)中的核心地位，可視為對(duì)第2條第2款的補(bǔ)充與延伸以及與第5條第2、3款的對(duì)應(yīng)；第62條對(duì)中央一級(jí)的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行了列舉；第63條對(duì)中央一級(jí)的組織性權(quán)力進(jìn)行了列舉；第67條列舉了全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力，與第62條全國(guó)人大的權(quán)力映照、互動(dòng)，共同構(gòu)成中央權(quán)力體系的基本框架；第85條確定了最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地位，是行政權(quán)領(lǐng)域里中央核心地位的集中表述；第89條列舉了國(guó)務(wù)院享有的職權(quán)，進(jìn)一步明確了中央行政的主導(dǎo)地位；第95、96條對(duì)地方人大、常委會(huì)、政府的基本問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，確立了地方層面的權(quán)力主體問(wèn)題，從而與第2條第2款形成呼應(yīng)；第99、100條對(duì)地方權(quán)力進(jìn)行初步的定位，確定了地方權(quán)力在國(guó)家權(quán)利體系中相對(duì)于中央的非主導(dǎo)地位，但是第100條也明確界定了地方立法權(quán)的實(shí)施范圍；第105條對(duì)地方政府的性質(zhì)、地位予以明確，進(jìn)一步凸顯其在國(guó)家央地權(quán)力二元維度中的基本層次歸屬；第107條規(guī)定了地方政府的職權(quán)，既強(qiáng)調(diào)其余中央政府間的主從關(guān)系，同時(shí)又賦予了前者一定的地域性行政權(quán)力；第三章第六節(jié)名為“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”，對(duì)民族自治地方的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了相對(duì)具體的規(guī)定，是現(xiàn)行憲法文本在處理央地關(guān)系是規(guī)范最為集中的部分。
出于在文本解釋過(guò)程中對(duì)于立憲意圖、表達(dá)語(yǔ)言的不同理解，上述條文的簡(jiǎn)要梳理難免掛一漏萬(wàn)，但基本上能夠反映出憲法文本規(guī)范所構(gòu)建的央地關(guān)系制度的基本輪廓。那么，在這一結(jié)構(gòu)之中，憲法文本中的央地關(guān)系條文之間又呈現(xiàn)著怎樣一種邏輯關(guān)聯(lián)呢？和央地關(guān)系在政治學(xué)語(yǔ)境中的條塊關(guān)系特點(diǎn)驚人相似，有關(guān)憲法條文之間也呈現(xiàn)出了“條塊關(guān)系”的某些特征。
首先，“條條”關(guān)系。政治學(xué)中的“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級(jí)政府中職能相似或業(yè)務(wù)相同的職能部門(mén)。 [11]憲法文本規(guī)范央地關(guān)系的相關(guān)條文之間的“條條”關(guān)系除了同樣體現(xiàn)為一種自上而下的邏輯進(jìn)路之外，與政治學(xué)的理解存在本質(zhì)不同。雖然各條文之間的效力高下并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，卻依然呈現(xiàn)出如下的“條條”關(guān)系。第一，有關(guān)條文從文本上可以明確地區(qū)分出總則性條文和分述性條文，前者對(duì)于根本性問(wèn)題確定宏觀的基調(diào)，而后者對(duì)于前者進(jìn)行細(xì)化、延伸與補(bǔ)充。如，第2條第2款明確了中央和地方兩個(gè)層面的權(quán)力主體問(wèn)題，第3條第4款規(guī)定了處理央地關(guān)系的總原則，他們都屬于典型的總則性條文。而第62、63、67、89、107條等條文在內(nèi)容上體現(xiàn)出對(duì)于特定主體的權(quán)力的列舉，具有明顯的分述性特征。第二，所謂的總則性與分述性條文，只是一種相對(duì)的劃分模式，并不具有絕對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。如，與第2條第2款所明確的中央和地方兩個(gè)層面的權(quán)力主體的問(wèn)題相比較，第4條第3款對(duì)民族區(qū)域自治制度的規(guī)定以及第31條對(duì)“一國(guó)兩制”下特別行政區(qū)問(wèn)題的規(guī)定無(wú)疑屬于分述性條文，但是倘若與第三章第六節(jié)的內(nèi)容相較，第4條第3款卻又體現(xiàn)出鮮明的總則性特征。第三，每個(gè)“條條”的長(zhǎng)度不盡相同，即在憲法文本的范圍內(nèi)，雖然每個(gè)“條條”都是以第3條第4款這一最為根本的條文為始，但卻未下延至同樣的制度層次。典型的如對(duì)于民族區(qū)域自治下的央地關(guān)系模式而言，其始于央地基本原則條款，經(jīng)過(guò)對(duì)央地二元維度的主體劃分、民族區(qū)域自治類(lèi)型的總則性條款直到第三章第六節(jié)的分述性條款，體現(xiàn)出一種完整的“條條”脈絡(luò)。而由同一邏輯起點(diǎn)引出的“一國(guó)兩制”下的央地關(guān)系模式，經(jīng)過(guò)對(duì)央地二元維度的主體劃分的承接之后，在第31條對(duì)而別行政區(qū)問(wèn)題的總則性規(guī)定層面就戛然而止，其余未竟事項(xiàng)的規(guī)范則完全交給特別行政區(qū)基本法，從而在憲法文本的范圍內(nèi)體現(xiàn)出一種層級(jí)有限的“條條”關(guān)系。
其次，“塊塊”關(guān)系。“塊塊”也常被政治學(xué)者用來(lái)描述央地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征，但憲法文本規(guī)范央地關(guān)系相關(guān)條文間體現(xiàn)出的“塊塊”關(guān)系與政治學(xué)的理解迥然相異。其特征有如下幾點(diǎn)。第一，在內(nèi)容上，體現(xiàn)為中央與地方二元“塊塊”的特征。對(duì)于構(gòu)成央地關(guān)系的兩個(gè)主要因素，憲法文本分為兩個(gè)不同的線索予以規(guī)范。一方面，對(duì)于中央的權(quán)力主體（第2條第2款）、中央的基本定位（第57、58條）以及中央的主要權(quán)力（第62、63、67、85、89條）層次鮮明地進(jìn)行表述，勾勒出央地關(guān)系中的中央層面的基本制度框架；另一方面，對(duì)于地方的權(quán)力主體（第2條第2款）、地方層面的基本問(wèn)題（第30、95、96、100、105、107條）進(jìn)行分別規(guī)范，從而形成與中央制度層面相應(yīng)的地方層面的基本制度框架。第二，在類(lèi)型上，將地方層面進(jìn)而分為一般地方、民族自治地方和特別行政區(qū)三個(gè)“塊塊”進(jìn)行表述。 [12]其具體處理方式是以對(duì)一般地方的框架性規(guī)定為主體，并在此基礎(chǔ)上彰顯民族自治地方和特別行政區(qū)兩種地方類(lèi)型的特殊性規(guī)定。民族自治地方的特有條款如第4條第3款和第三章第六節(jié)，特別行政區(qū)的特有條款則以第31條為核心。第三，從更為宏觀的視角來(lái)看，憲法文本中最大的“塊塊”模式體現(xiàn)為對(duì)于央地二元關(guān)系的綜合把握和對(duì)央地分別表述的分野之上。前者以第2條第2款、第3條第4款和地5條第2、3款為代表，重在對(duì)央地關(guān)系二元主體間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行宏觀把握，體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)的規(guī)范特征；后者以剩余的其他大多數(shù)條文未代表，重在對(duì)央地二元主體的地位、性質(zhì)、權(quán)力進(jìn)行分別的規(guī)制，體現(xiàn)為一種靜態(tài)的規(guī)范特征。這一動(dòng)一靜不同側(cè)重的兩類(lèi)條文，構(gòu)成了憲法文本范圍內(nèi)對(duì)于央地關(guān)系進(jìn)行規(guī)定的最大一對(duì)“塊塊”關(guān)系。
綜上，憲法文本對(duì)于央地關(guān)系進(jìn)行規(guī)范的相關(guān)條文之間的內(nèi)在邏輯（條塊關(guān)系）可以下圖表示：
應(yīng)當(dāng)指出的是，上圖反映的“條塊”關(guān)系僅以憲法文本的規(guī)定為限，但是由于立法體系的特點(diǎn)使然，我國(guó)整個(gè)央地關(guān)系法律規(guī)范體系事實(shí)上都呈現(xiàn)出這樣一種鮮明的“條塊”特征。
三、憲法文本中央地關(guān)系條款的功能失靈與應(yīng)對(duì)
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憲法的功能直接指向?qū)?guó)家權(quán)力的確認(rèn)、控制和安排 [13]，因此對(duì)央地關(guān)系的調(diào)控是憲法的必然使命。然而，從前文的分析可知，現(xiàn)行憲法對(duì)于央地關(guān)系的制度安排卻存在諸多問(wèn)題。限于篇幅問(wèn)題，本文僅做框架式的分析和展開(kāi)。
首先，從量的一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，憲法文本一些重要的內(nèi)容缺失，一定程度上導(dǎo)致了央地關(guān)系的失調(diào)。簡(jiǎn)要說(shuō)來(lái)有如下幾個(gè)方面。第一，對(duì)于國(guó)家權(quán)力在中央與地方之間的配給缺乏類(lèi)型化安排，即欠缺權(quán)力的分工�！爸醒肱c地方具體職權(quán)的劃分不是分工式的，而是權(quán)力總數(shù)的分割；除中央專(zhuān)屬的權(quán)力外，法律分別賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致和對(duì)等的，地方政府儼然是中央政府的翻版，地方政府之間也沒(méi)有明確的權(quán)力分工” [14]，而只是“中央與地方管理權(quán)限上的分工” [15]。這種文本安排的后果幾乎是致命的。一方面，它造成了央地權(quán)力嚴(yán)重同構(gòu)化， [16]地方權(quán)力對(duì)中央權(quán)力的基本承襲所造成的“奶酪效應(yīng)” [17]導(dǎo)致當(dāng)中央權(quán)力設(shè)置出現(xiàn)缺陷時(shí)，這種缺陷會(huì)以最快的速度傳導(dǎo)至全國(guó)，極易造成舉國(guó)權(quán)力框架的瞬時(shí)震蕩乃至解構(gòu)。研究表明，這種央地權(quán)力配置模式的潛在風(fēng)險(xiǎn)是很高的。另一方面，它極大抹殺了地方的獨(dú)立性，使其完全淪為中央的附庸，最終導(dǎo)致應(yīng)然的二元央地關(guān)系的實(shí)然一元化。由于權(quán)力相同而層級(jí)有別，在制度上沒(méi)有賦予地方足夠的使用權(quán)力的空間，使地方在憲法上的必要獨(dú)立性名存實(shí)亡的直接誘因。 [18]事實(shí)上，即使在全球范圍內(nèi)，這種在憲法文本中直接規(guī)定央地權(quán)力劃分條款的立法模式也是比較少見(jiàn)的， [19]因?yàn)樗鼘?duì)憲法的簡(jiǎn)潔性與嚴(yán)謹(jǐn)性提出了更高的要求。我國(guó)對(duì)這種模式的采用，既沒(méi)有足夠的理論支撐，也未收到良好的實(shí)踐效果。第二，對(duì)于央地權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中糾紛的解決缺乏設(shè)計(jì)。對(duì)于央地權(quán)力運(yùn)行而言，按其先后邏輯無(wú)非存在權(quán)力授予、權(quán)力監(jiān)督和糾紛解決三個(gè)環(huán)節(jié)。如果說(shuō)權(quán)力的授予是現(xiàn)行憲法關(guān)注的重點(diǎn)，權(quán)力的監(jiān)督在人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、人大與人大常委會(huì)等關(guān)系安排上能夠得到一定程度的實(shí)現(xiàn)的話(huà)，那么憲法文本對(duì)于糾紛解決的問(wèn)題則基本呈現(xiàn)空白的狀態(tài)。 [20]倘若中央一味憑借權(quán)威的優(yōu)勢(shì)強(qiáng)壓，抑或出于經(jīng)濟(jì)、政治的考量對(duì)強(qiáng)勢(shì)地方一味遷就，那么央地關(guān)系的功能性失調(diào)也就在所難免。第三，較之民族區(qū)域自治制度，“一國(guó)兩制”作為我國(guó)解決港澳甚至臺(tái)灣問(wèn)題的重要制度創(chuàng)新在憲法文本中體現(xiàn)得較為單薄，僅由第31條一言以蔽，與第三章第六節(jié)的篇幅形成了較明顯的反差。筆者并非意在追求兩種特殊地方在憲法篇幅上（或曰“形式上”）的“平分秋色”，但是出于特別行政區(qū)設(shè)立的重要性的考量，是否還應(yīng)在憲法文本中對(duì)一些基本性問(wèn)題加以適當(dāng)?shù)某鋵?shí)？當(dāng)然，這僅是一家之言，就“一國(guó)兩制”在不同地區(qū)的具體制度構(gòu)建問(wèn)題而言，還應(yīng)主要依靠具有憲法性法律屬性的“特別行政區(qū)基本法”的細(xì)節(jié)勾勒來(lái)實(shí)現(xiàn)。
其次，從量的另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行憲法文本對(duì)于某些問(wèn)題的規(guī)定已經(jīng)落后于制度實(shí)踐，極大限制了應(yīng)然指導(dǎo)作用的發(fā)生。最為典型的例子莫過(guò)于現(xiàn)行憲法對(duì)于地方的財(cái)政自主權(quán)確認(rèn)與保障的缺乏。一方面，憲法條文的央地分權(quán)更多地集中在政治、立法、組織等領(lǐng)域，而對(duì)作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的財(cái)政自主權(quán)卻極少涉及。試問(wèn)財(cái)政不獨(dú)立如何實(shí)現(xiàn)作為上層建筑的其它權(quán)力的實(shí)質(zhì)劃分？另一方面，這種財(cái)政權(quán)力的缺位集中體現(xiàn)在一般地方的權(quán)力享有上。出于特殊的政治考量，我國(guó)的民族自治地方和特別行政區(qū)都享有高度的財(cái)政自主權(quán)，前者得到了憲法第117條的明確承認(rèn)，而后者則由兩部特別行政區(qū)基本法加以維護(hù)。與此相應(yīng)，占據(jù)我國(guó)絕大多數(shù)的一般地方的財(cái)政自主權(quán)卻被憲法文本忽略了。如果說(shuō)這種現(xiàn)狀的成因在于長(zhǎng)期以來(lái)高度中央集權(quán)下的統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟(jì)體制的話(huà)，那么自1994年分稅制改革實(shí)施之后，隨著中央稅、地方稅和共享稅的明確界定，一般地方事實(shí)上已經(jīng)享有了在一定范圍內(nèi)的財(cái)政自主權(quán)。雖然1995年修正的《稅收征收管理法》第5條及時(shí)對(duì)這一制度變革進(jìn)行了確認(rèn)，但憲法層面上的“與時(shí)俱進(jìn)”卻遲遲未見(jiàn)，頗為遺憾。 [21]
最后，從質(zhì)的方面來(lái)說(shuō)，部分憲法條文的規(guī)范過(guò)于抽象，難以充分體現(xiàn)實(shí)施的價(jià)值。如，被學(xué)界普遍視為我國(guó)央地關(guān)系總原則的第3條第3款，已經(jīng)遠(yuǎn)不能承擔(dān)起總括新歷史條件下央地關(guān)系法制化的重任。一方面，除了前文提及的政治宣示性有余而實(shí)際操作性不足的問(wèn)題外，我們還應(yīng)當(dāng)注意到該條的表述實(shí)際上就是對(duì)毛澤東關(guān)于央地關(guān)系講話(huà)的直接翻版。早在1956年4月，毛澤東在著名的《論十大關(guān)系》中就指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利”。 [22]作為憲法規(guī)范的第3條第3款，本身并無(wú)直接加以實(shí)施的可能，其最大的價(jià)值就在于對(duì)憲法中其他關(guān)于央地關(guān)系的條款提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)。然而在當(dāng)前憲法文本對(duì)于央地關(guān)系進(jìn)行二元描述的條款少之又少的情況下，彌足珍貴的第3條第3款的實(shí)現(xiàn)程度也就愈發(fā)堪憂(yōu)了。另一方面，第3條第3款非但沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，反而“給我國(guó)中央與地方關(guān)系的政治、法制實(shí)踐留下了太多的模糊空間，也催生了諸多的難題” [23]，無(wú)奈地成為一條“成事不足，敗事有余”條款。
�。ǘ┘夹g(shù)性應(yīng)對(duì)：修改、解釋抑或下位法的完善？
以上對(duì)于憲法文本缺陷導(dǎo)致的功能失靈分析或許并不全面，但基本能夠反映現(xiàn)行憲法文本在央地關(guān)系處理上的疲態(tài)。文本開(kāi)篇即指出憲法既是文本學(xué)又是規(guī)范學(xué)，前者對(duì)應(yīng)文本的完善，而后者則對(duì)應(yīng)規(guī)范的實(shí)施。對(duì)前文指出的缺失、滯后、抽象三類(lèi)瑕疵加以歸納可知，缺失反映出的是文本的完善問(wèn)題，而滯后和抽象則反映的則是實(shí)施的完善問(wèn)題。因此，對(duì)于應(yīng)對(duì)策略的探討，也可以從這兩個(gè)方面展開(kāi)。
首先，對(duì)于條文的缺失和滯后等量的問(wèn)題，主要應(yīng)對(duì)策略有修改憲法和解釋?xiě)椃▋煞N。第一，修改憲法。其原理是針對(duì)缺失的部分直接加以補(bǔ)充從使憲法文本而達(dá)到應(yīng)然的完滿(mǎn)狀態(tài)。其優(yōu)勢(shì)在于具有針對(duì)性、權(quán)威性、直接性，而劣勢(shì)則在于成本巨大、工作冗繁、耗時(shí)較長(zhǎng)以及頻率過(guò)高對(duì)于憲法權(quán)威的減損。此外，由于我國(guó)一項(xiàng)使用修正案的方式進(jìn)行修憲，因此在技術(shù)上也面臨一些難題。 [24]綜上，修憲的方式雖然能夠徹底解決量的問(wèn)題，但是不宜輕易使用，更不宜頻繁使用。對(duì)于當(dāng)前憲法文本在央地關(guān)系上存在的缺陷是否足以啟動(dòng)修憲程序，尚需進(jìn)一步的論證。第二，解釋?xiě)椃āＥc修改憲法的效用機(jī)理不同，解釋?xiě)椃ㄊ且鈭D通過(guò)對(duì)既有相關(guān)條款的字面解釋、擴(kuò)充解釋、縮小解釋 [25]乃至重新解釋來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的涵蓋。限于我國(guó)當(dāng)前體制，雖然憲法解釋在學(xué)理上有抽象解釋和案件解釋之分，但我國(guó)僅承認(rèn)前者的存在。一般認(rèn)為，憲法解釋的事由主要有三：①憲法的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；②憲法實(shí)施中出現(xiàn)新的情況，需要明確適用憲法依據(jù)的；③法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸的。 [26]相比修憲，憲法解釋最大的優(yōu)勢(shì)在于能夠基本維護(hù)憲法文本的穩(wěn)定和權(quán)威并實(shí)現(xiàn)良好的完善效果，其劣勢(shì)則在于具體解釋程序的缺位以及解釋機(jī)關(guān)怠于行使解釋權(quán)的慣性。即便如此，從現(xiàn)有的情況來(lái)看，重點(diǎn)，采用解釋?xiě)椃ǖ姆绞綇浹a(bǔ)量的缺陷似乎更為可行。
其次，對(duì)于條文過(guò)于抽象的質(zhì)的問(wèn)題，主要應(yīng)對(duì)策略有解釋?xiě)椃ê屯晟屏⒎▋煞N。第一，對(duì)于解釋?xiě)椃ǘ�，其作用機(jī)理與改善量的方面的瑕疵并無(wú)本質(zhì)不同。從某種意義上說(shuō)，憲法解釋更適于承擔(dān)將抽象的條文具體化的功能，因?yàn)檫@不僅不會(huì)面臨增加憲法文本自身的篇幅、容量而產(chǎn)生的臃腫與冗長(zhǎng)，反而還會(huì)無(wú)形中極大提高憲法條文的適用性，將其應(yīng)然的規(guī)制效果充分地彰顯出來(lái)。第二，完善立法。其一，從應(yīng)然的角度而言，我國(guó)金字塔型的立法體系決定了法律、法規(guī)等下位法對(duì)于憲法條文具有天然的補(bǔ)充、深化的功能。作為母法的憲法處于“塔尖”，在很大程度上只是我國(guó)法律制度框架的總綱而總領(lǐng)其他一切法律規(guī)范，個(gè)及法律、法規(guī)等規(guī)范性文件按照各自的法律位階依次縱向排列，最后在金字塔的底部完成對(duì)于實(shí)踐中一切法律關(guān)系的規(guī)范性覆蓋。 [27]因此，不應(yīng)也不能指望憲法對(duì)于所有法制問(wèn)題實(shí)現(xiàn)事無(wú)巨細(xì)的涉及，而應(yīng)當(dāng)將這一重任寄望于立法體系的不斷完善。其二，從實(shí)然的角度而言，在當(dāng)前的央地關(guān)系法律制度中，下位法律也確實(shí)起到了舉足輕重的作用。對(duì)于一般地方而言，在憲法相關(guān)條文的指導(dǎo)下，《立法法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》等法律體現(xiàn)出重要的補(bǔ)充細(xì)化價(jià)值；對(duì)于民族自治地方而言，雖然憲法第三章第六節(jié)具有相對(duì)細(xì)節(jié)的規(guī)定，但是《民族區(qū)域自治法》仍然扮演了民族區(qū)域自治制度建設(shè)的中流砥柱的角色；對(duì)于特別行政區(qū)而言，通過(guò)憲法第31條的明確授權(quán)，《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》已經(jīng)成為“一國(guó)兩制”實(shí)現(xiàn)的主要法律平臺(tái)。其三，雖然立法的豐富與完善能夠極大緩解憲法文本中央地關(guān)系條款質(zhì)的缺陷，但卻不宜成為主要的應(yīng)對(duì)策略。一方面，并不是所有的憲法文本缺陷都能夠通過(guò)立法途徑來(lái)解決。雖然釋?xiě)椖酥列迲棾杀揪薮�，但是�?duì)于那些根本性問(wèn)題的缺失，也只能?chē)?yán)格地在憲法層面尋求突破，這是由憲法和法律本質(zhì)上的區(qū)別所決定的。另一方面，立法的完善是一個(gè)緩慢、漸進(jìn)的過(guò)程，受制于多方面復(fù)雜因素的綜合影響，也很難收到立竿見(jiàn)影之效。
需要指出的是，對(duì)于質(zhì)的瑕疵的改善，亦不宜采用修改憲法的方式。雖然抽象性極大影響了憲法文本的實(shí)施，但是不可否認(rèn)的是，這同時(shí)也是憲法作為國(guó)家根本法的伴生屬性所存在的。要在有限的篇幅內(nèi)將國(guó)家核心的政治、法制問(wèn)題完整地呈現(xiàn)出來(lái)，就勢(shì)必要在細(xì)節(jié)和操作性上作出妥協(xié)。但這并不必然意味著憲法實(shí)施效果的減損。美國(guó)憲法只有區(qū)區(qū)十三條，在二百余年的時(shí)間內(nèi)也極少進(jìn)行修改，但卻依然保持了對(duì)最新實(shí)踐的充分指導(dǎo)價(jià)值，其原因就在于對(duì)憲法解釋而非憲法修改的推崇。當(dāng)然，由于體制的差異，雖然美國(guó)人運(yùn)用案件解釋賦予了憲法頑強(qiáng)的生命力，但我國(guó)則只能通過(guò)抽象解釋的發(fā)展來(lái)尋求憲法文本的完善了。綜上，對(duì)于現(xiàn)行憲法央地關(guān)系條款的缺陷及其應(yīng)對(duì)策略的分析思路可通過(guò)下圖體現(xiàn)：
由此，具體到憲法文本的層面而言，主要的策略選擇只有修憲或釋?xiě)梼煞N。它們中又應(yīng)當(dāng)以何為主呢？學(xué)界有一種較為偏激的觀點(diǎn)認(rèn)為，批評(píng)憲法文本、否定憲法文本、對(duì)憲法文本提出各種修改建議不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“憲法學(xué)家”的工作，或者不是憲法學(xué)家的主要工作。憲法學(xué)的基本任務(wù)是從憲法文本的闡釋中發(fā)現(xiàn)規(guī)范，為憲法解釋提供依據(jù)。在大體上承認(rèn)法律文本的正當(dāng)性，在某種意義上是“法學(xué)的宿命”，這是法學(xué)的任務(wù)決定的。 [28]雖然同樣贊成以憲法修改為完善憲法的主要手段，但是筆者對(duì)這種帶有宿命色彩的解釋卻不敢茍同。憲法學(xué)研究的任務(wù)在于如何促進(jìn)憲政制度的完善，為法治昌明提供堅(jiān)實(shí)的根本法基礎(chǔ)，就本文的論域而言，這種工作的中心在于如何選擇一種最為適當(dāng)?shù)氖侄瓮苿?dòng)憲法文本中央地關(guān)系條款的完善。因此，手段選擇的標(biāo)準(zhǔn)在于其對(duì)于客觀現(xiàn)實(shí)的契合，而非帶有價(jià)值色彩的抽象判斷。從實(shí)用主義的視角出發(fā)，一方面，雖然仍存在諸多疏漏，但是現(xiàn)行憲法的修改已屬頻繁，現(xiàn)階段不宜再輕動(dòng)；另一方面，憲法解釋的方法從理論上能夠緩解絕大多數(shù)憲法文本中央地關(guān)系條款中存在的缺陷，只是這種憲法明確承認(rèn)的自我完善方式從未在現(xiàn)實(shí)中被用活、用好、用足�？梢�(jiàn)，著力從加強(qiáng)解釋的角度來(lái)謀求憲法文本在央地關(guān)系問(wèn)題上的完善，是必要且可行的。
注釋:
[1] 最具有代表性的是武漢大學(xué)秦前紅教授2007年撰寫(xiě)的一篇論文，雖然關(guān)注到了憲法文本分析對(duì)于央地關(guān)系研究的重要性，但卻沒(méi)能以此為基點(diǎn)展開(kāi)更為深入的剖析，頗有隔靴搔癢之憾。參見(jiàn)秦前紅：《簡(jiǎn)評(píng)憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期，第9-12頁(yè)。
[2] 任喜榮：《完善憲法文本，構(gòu)建和諧社會(huì)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第6期，第4頁(yè)。
[3] 參見(jiàn)[德]卡爾•施密特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第3-24頁(yè)。
[4] [美]布魯斯•阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢簯椃ㄗ兏锏脑瓌?dòng)力》，孫文愷譯，法律出版社2003年版，第3頁(yè)。
[5] [日]鈴木義男：《行政法學(xué)方法論之變遷》，陳汝德等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第47-48頁(yè)。
[6] 之所以稱(chēng)為“新”，是區(qū)別于對(duì)憲法文本近乎崇拜的傳統(tǒng)文本主義而言的。
[7] 張翔：《憲法學(xué)為什么要以憲法文本為中心？》，載《浙江學(xué)刊》2006年第3期，第15頁(yè)。
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