[ 沈福俊 ]——(2012-1-12) / 已閱12997次
沈�？� 華東政法大學(xué) 教授
關(guān)鍵詞: 行政訴訟/簡易程序/構(gòu)建/法治化
內(nèi)容提要: 我國《行政訴訟法》沒有關(guān)于簡易程序的規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》與訴訟制度或者司法制度的法律保留原則不符。我國行政訴訟制度中建立簡易程序，符合提高訴訟效率、降低訴訟成本以及及時(shí)解決行政爭議的現(xiàn)實(shí)需求。從訴訟制度的法律屬性而言，通過全國人大或者常委會全面修改《行政訴訟法》或者部分修改《行政訴訟法》相關(guān)訴訟程序制度的規(guī)定，是構(gòu)建我國行政訴訟簡易程序制度的唯一法治化路徑。
一、問題的提出
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）沒有設(shè)置簡易程序。最高人民法院于2010年12月13日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），[1]就在部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)工作進(jìn)行了部署。
《通知》明確了以下主要內(nèi)容：(1)規(guī)定了行政訴訟簡易程序試點(diǎn)的案件范圍。一部分基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序?qū)徖�。具體為三類案件：第一，涉及財(cái)產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；第二，行政不作為案件；第三，當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件。(2)對適用簡易程序的案件起訴、應(yīng)訴以及傳喚的相關(guān)規(guī)則作了規(guī)定。如適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�，被告�?yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本或者口頭起訴筆錄副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)。被告在期限屆滿前提交上述材料的，人民法院可以提前安排開庭日期；人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達(dá)等簡便方式傳喚當(dāng)事人。經(jīng)人民法院合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。但前述傳喚方式，沒有證據(jù)證明或者未經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)已經(jīng)收到傳喚內(nèi)容的，不得按撤訴處理或者缺席審判。(3)規(guī)定了獨(dú)任審判形式并對訴訟程序進(jìn)行了簡易化的規(guī)定。一是適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�，�?jīng)當(dāng)事人同意，人民法院可以實(shí)行獨(dú)任審理；二是適用簡易程序?qū)徖淼陌讣话銘?yīng)當(dāng)一次開庭并當(dāng)庭宣判。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭議問題進(jìn)行，庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡化或者合并。三是規(guī)定適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣�，�?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)結(jié)案�！锻ㄖ吠瑫r(shí)規(guī)定，當(dāng)事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認(rèn)為不宜繼續(xù)適用簡易程序的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼?4）規(guī)定了試點(diǎn)法院的范圍。如最高人民法院確定的行政審判聯(lián)系點(diǎn)法院（不包括中級人民法院）可以開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)，同時(shí)要求各高級人民法院可以選擇法治環(huán)境較好、行政審判力量較強(qiáng)和行政案件數(shù)量較多的基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)，并報(bào)最高人民法院備案。
根據(jù)媒體報(bào)道，最高人民法院在這一《通知》發(fā)布之前，就已經(jīng)確定國內(nèi)部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)工作。譬如，浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院于2010年7月1日起就開始試行以簡易程序?qū)徖硇姓讣Ｔ撛涸诮拥阶罡呷嗣穹ㄔ旱耐ㄖ�，“立即組織力量，制訂出臺了試用簡易程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢?guī)定。今后，一些事實(shí)清楚、案情簡單的案件，在雙方當(dāng)事人自愿選擇的前提下，均可適用簡易程序?qū)徖怼！痹囉煤喴壮绦驅(qū)徖淼男姓讣话阌蓪徟袉T一人獨(dú)任審理，可采取捎口信、發(fā)短信、傳真等方式送達(dá)，可簡化或省略開庭例行程序，簡化或省略當(dāng)事人宣讀起訴狀、上訴狀，還可簡化法庭調(diào)查、當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、辯論等程序。[2]2010年8月3日，一起出租車司機(jī)不服溫州市公共運(yùn)輸管理處對其罰款1500元的行政處罰案件，在浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院開庭審理。此案是浙江省第一起適用簡易程序?qū)徖淼男姓V訟案件。當(dāng)年7月13日，鹿城區(qū)人民法院受理該案，承辦法官了解到此案行政法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確，可以適用簡易程序?qū)徖�。在征得雙方當(dāng)事人同意后，立即啟動快立快審的程序。從立案到開庭共15個(gè)工作日，簡化了相關(guān)程序，提高了工作效率。在開庭審理中，簡化了法庭陳述、舉證、質(zhì)證、辯論、最后陳述等一系列環(huán)節(jié)，庭審不受順序限制，當(dāng)事人有意見，經(jīng)審判人員同意即可發(fā)表。[3]
然而，我們注意到，作為行政審判基本法律依據(jù)的《行政訴訟法》并沒有規(guī)定簡易程序，而是在其第6條明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議制度”，同時(shí)該法第46條又明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)。”而且，正因?yàn)闆]有簡易程序的規(guī)定，《行政訴訟法》也沒有簡化訴訟程序和縮短審判期限的規(guī)定，相反在其第57條明確規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個(gè)月內(nèi)作出第一審判決”。由此可見，必須一律組成合議庭并適用普通程序?qū)徖硇姓讣�，是我國行政訴訟的基本程序制度。因此，最高人民法院以《通知》的形式改變這一基本程序制度，其合法性值得商榷。同時(shí)，這一《通知》的內(nèi)容，與我國《憲法》、《立法法》所規(guī)定的關(guān)于訴訟程序的基本立法制度之間的矛盾也是顯而易見的。雖然從實(shí)踐來說，簡化行政訴訟程序、提高行政訴訟效率已經(jīng)成為社會的一種需求，但行政訴訟簡易程序構(gòu)建的路徑，仍是應(yīng)當(dāng)循法而行。
二、行政訴訟簡易程序需求的正當(dāng)性與簡易程序試點(diǎn)的違法性之間的矛盾
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在我國行政訴訟制度中設(shè)置簡易程序，確實(shí)符合我國行政訴訟制度發(fā)展的實(shí)際，也體現(xiàn)了當(dāng)今社會提高訴訟效率、合理有效地配置司法資源以及通過司法手段迅速解決行政爭議，及時(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的要求，具有正當(dāng)性與合理性。但最高人民法院通過一份《通知》就將行政訴訟簡易程序在部分基層人民法院推行，從訴訟制度以及司法制度的法律保留角度而言，則具有明顯的違法性。
（一）設(shè)置行政訴訟簡易程序是合理配置司法資源的正當(dāng)需求
自《行政訴訟法》實(shí)施以來，我國行政訴訟一直由人民法院組成合議庭、按照普通程序進(jìn)行。這一做法與我國傳統(tǒng)文化心理有關(guān)，也是當(dāng)時(shí)立法背景的反映。在我國行政訴訟制度建立之初，由于2000多年文化傳統(tǒng)中某些特性的積淀和慣性，行政機(jī)關(guān)對于成為行政訴訟的被告在傳統(tǒng)心理上還存在著較重的抵觸情緒，甚至還可能施加壓力干擾正常的行政審判。在這一狀況下，以合議庭的形式并適用普通程序?qū)徖硇姓讣�，顯然更能抵御和防止這種干擾的發(fā)生。同時(shí)，從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況而言，由于公民對提起行政訴訟還存在這樣那樣的畏懼心理，以致行政訴訟案件數(shù)量畸少。因此，所有的行政案件都一律適用普通程序進(jìn)行審理，從實(shí)際操作角度來說也是可行的。從另一角度而言，我國行政訴訟制度中簡易程序的缺失也與當(dāng)時(shí)的立法背景有關(guān)。1989年《行政訴訟法》頒布時(shí)，我國的行政訴訟制度尚不健全，基礎(chǔ)薄弱，行政審判經(jīng)驗(yàn)又很缺乏，司法獨(dú)立不夠，為了保證行政訴訟的順利實(shí)施，法律規(guī)定了行政訴訟案件無論繁簡難易一律組成合議庭并適用普通程序進(jìn)行審理。[4]而且，根據(jù)當(dāng)時(shí)司法部門較為權(quán)威和流行的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政案件的一方當(dāng)事人是國家行政機(jī)關(guān)，一般來說行政案件都經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的一次或多次（如行政復(fù)議）處理，案情比較復(fù)雜，因此不能適用獨(dú)任審判。審理行政案件都要組成合議庭，依靠集體的智慧，以保證案件的正確審理，也防止極個(gè)別人徇私舞弊.[5]確實(shí)，行政審判開創(chuàng)之初面臨的最大難題就是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、熟練掌握法律知識的法律人才的嚴(yán)重匱乏。這一狀況使得合議制愈顯重要和不可或缺，因?yàn)橄鄬τ讵?dú)任制，合議制畢竟集中了多個(gè)人的智慧。這樣，利用普通程序的合議機(jī)制，就使一些重大疑難案件可以在集體智慧下得以解決。[6]為此，行政法學(xué)界也持贊同態(tài)度，認(rèn)為“行政案件的復(fù)雜性和特殊性決定了人民法院審理行政案件，必須采取由審判員組成合議庭的方式進(jìn)行審理，而不能由審判員獨(dú)任審理�！缎姓V訟法》明確規(guī)定人民法院審理行政案件實(shí)行合議制度，有利于人民法院查明案情，充分考慮各種因素，正確適用法律，以確保人民法院能客觀、公正地審理行政案件”。[7]而且，當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)對《行政訴訟法》草案的說明也同樣是認(rèn)為由于“行政案件審理難度較大”，因此不適用獨(dú)任審判。[8]不僅《行政訴訟法》強(qiáng)調(diào)一律組成合議庭、適用普通程序?qū)徖硇姓讣�，最高人民法院的司法解釋還進(jìn)一步重申與強(qiáng)化了這一訴訟體制。[9]雖然從目前我國法治建設(shè)發(fā)展的眼光來看，上述理由也許并不十分充分和具有非常強(qiáng)的說服力，但從當(dāng)時(shí)的歷史背景而言，還是具有相當(dāng)?shù)暮侠硇缘�。可以說，當(dāng)時(shí)我國行政訴訟制度采取完全的合議制度、適用完全的普通程序，是基于保障行政審判的公正性與合法性，其目的是在于保證行政審判的質(zhì)量。
然而，我國《行政訴訟法》沒有簡易程序的規(guī)定，所有的行政案件都必須按照普通程序、一律由審判人員組成合議庭進(jìn)行審理，畢竟有浪費(fèi)司法資源、加重人民法院和訴訟當(dāng)事人訴訟成本之嫌。一些較為簡單的行政案件，雖然其基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系較為簡單、當(dāng)事人之間爭議不大，甚至是一些涉及金額較小的行政處罰，或者本身就是由行政機(jī)關(guān)適用行政簡易程序作出的行政行為等案件，但一旦被起訴，則必須經(jīng)過較為復(fù)雜的普通程序、由人民法院組成合議庭才能得以審判，從提高訴訟效率、及時(shí)解決行政爭議的角度考慮，確實(shí)沒有必要，也將在一定程度上影響行政訴訟作為解決行政爭議的基本制度以及公民權(quán)利救濟(jì)制度功能的真正發(fā)揮。有學(xué)者曾經(jīng)提出質(zhì)疑，人民法院審理行政案件要求特別慎重是必要的，但慎重是否就必須“一律實(shí)行合議制”則是可以商榷的，對于特別簡單的案件，實(shí)行合議制可能不符合公正與效率統(tǒng)一的原則。[10]尤其是在實(shí)踐中，由于行政審判人員編制不到位，在許多基層法院很難實(shí)現(xiàn)每一起行政案件都依法組成合議庭進(jìn)行審理。為了在形式上保證法律規(guī)定的有效性，有些法院不得不采取了“變相組成合議庭”的措施。其典型表現(xiàn)就是在實(shí)踐中隨意、臨時(shí)從其他庭室借人員組成合議庭合議案件，有些被借人員甚至不具備審判人員資格。這種與審判實(shí)際相脫節(jié)的法律規(guī)定，不僅未達(dá)到法律規(guī)定所追求的目的，而且還耗費(fèi)了本來就稀缺的審判資源。[11]正是緣于現(xiàn)行《行政訴訟法》中無論什么行政案件一律適用普通程序、一律應(yīng)當(dāng)組成合議庭審理的規(guī)定，行政審判實(shí)踐中部分行政審判活動的合議形式化、表面化現(xiàn)象嚴(yán)重，“合而不議”、“陪而不審”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這不能不說是對我國行政訴訟程序制度的一種扭曲，明顯是現(xiàn)有司法資源的一種浪費(fèi)，也是對法律和當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一種不尊重�？梢栽O(shè)想，如果一個(gè)公民獲得行政救濟(jì)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其獲得的利益，其提起行政訴訟、企求通過行政訴訟維護(hù)其合法權(quán)益的愿望就有可能因?yàn)榉爆嵉某绦蚨鴦訐u甚至消失，其結(jié)果就可能使一些確實(shí)違法的具體行政行為無法受到司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，公民的合法權(quán)益難以得到有效的保障，《行政訴訟法》第1條所規(guī)定的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)、保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的制度功能就不能得到真正的實(shí)現(xiàn)。[12]正如有學(xué)者指出的，從司法實(shí)踐來看，公民要求快捷審理行政案件與《行政訴訟法》欠缺簡易程序形成了尖銳矛盾。對于原告而言，如果考慮到行政訴訟漫長的訴訟過程，可能就會選擇忍耐違法行政行為，這實(shí)際上就會形成違法行政行為長期存在、公民權(quán)益受損害狀態(tài)長期存在的狀況，實(shí)際上有可能使行政訴訟制度虛置。[13]因此，無論是處于行政審判第一線的實(shí)務(wù)工作者，還是行政法學(xué)界的學(xué)者，都曾提出了在我國行政訴訟制度中建立簡易程序的構(gòu)想。
在我國行政訴訟中設(shè)立簡易程序，其必要性不僅在于體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)、降低當(dāng)事人成本以及提高行政訴訟效率，還表現(xiàn)為是行政行為類型化的結(jié)果。行政行為之所以引發(fā)爭議，有的是由于案件事實(shí)本身存在爭議，但有的對案件事實(shí)不存在爭議，但是對法律適用存在爭議；有的行政行為是根據(jù)簡易程序作出的，有的行政行為是根據(jù)一般程序甚至聽證程序作出的；有的行政行為是常見的，人民法院已經(jīng)有成熟做法，有的行政行為則是新類型的，人民法院沒有受理過；有的是給付類的行政行為，有的是課以義務(wù)類的行政行為；有的涉及的僅僅是個(gè)別公民的權(quán)益，有的涉及的則是較大范圍內(nèi)公民的合法權(quán)益等。對于上述行政行為中案情比較簡單、爭議不大的、法院已經(jīng)有成熟經(jīng)驗(yàn)的，可以考慮通過簡易程序解決。訴訟法學(xué)上的“費(fèi)用相當(dāng)性原理”就是要求當(dāng)事人利用訴訟程序的過程或者法院指揮訴訟的過程應(yīng)當(dāng)注意平衡訴訟標(biāo)的和司法資源的合理配置。訴訟標(biāo)的繁簡不同，適用的訴訟程序相同，實(shí)際上就是沒有考慮到行政行為的多樣性和靈活性。因此，必須根據(jù)行政行為的具體情況設(shè)置繁簡程度不同的訴訟程序。[14]可以說，現(xiàn)代社會所要求的公民權(quán)利的快速實(shí)現(xiàn)以及與之相適應(yīng)的簡便高效的訴訟過程與我國行政訴訟缺乏簡易程序的現(xiàn)實(shí)規(guī)定之間形成了鮮明的對比和尖銳的矛盾。所以，根據(jù)行政案件繁簡有別的特點(diǎn)，從提高行政審判效率、節(jié)約司法資源以及及時(shí)有效地解決行政爭議的角度考慮，在一定范圍內(nèi)設(shè)立我國行政訴訟簡易程序，具有十分明顯的必要性。
由此可見，在我國行政訴訟制度中構(gòu)建簡易程序有其充分的合理性以及客觀的社會需求。建立在特定范圍內(nèi)的行政案件可以適用簡易程序、由審判員進(jìn)行獨(dú)任審判并可以適當(dāng)縮短審理期限的制度，是在行政訴訟領(lǐng)域平衡司法公正與司法效率之間關(guān)系的必然要求，也是充分體現(xiàn)行政訴訟程序作為現(xiàn)代行政救濟(jì)程序及時(shí)有效地化解行政糾紛、促進(jìn)社會和諧的必然要求�！皩�(shí)現(xiàn)行政訴訟程序現(xiàn)代化，這必然要求司法運(yùn)作和司法組織與之相適應(yīng)，彰顯公正與效率的價(jià)值取向。由此，在公正與效率的架構(gòu)下，我們目前禁設(shè)行政訴訟簡易程序的立法，無論在理論上還是在實(shí)踐上都顯得過于固執(zhí)，在某種意義上成為行政訴訟功能作用發(fā)揮的桎梏。顯然，立足公正與效率的現(xiàn)代司法理念，積極順應(yīng)司法現(xiàn)代化的潮流，重構(gòu)現(xiàn)行行政訴訟程序設(shè)計(jì)，創(chuàng)建相應(yīng)的行政訴訟簡易程序，無疑具有劃時(shí)代的深遠(yuǎn)的積極意義�！盵15]歷經(jīng)20多年行政審判實(shí)踐的磨練，我國行政審判工作已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，人民法院行政審判法官的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平已經(jīng)有了很大的提高，多年的審判經(jīng)驗(yàn)使其完全有能力駕馭行政訴訟實(shí)踐中的簡易程序操作。原先在行政訴訟審判程序方面的那些顧慮和擔(dān)憂隨著社會的發(fā)展、我國民主政治的不斷完善、行政審判工作的不斷加強(qiáng)所帶來的行政審判環(huán)境的逐步改善、行政機(jī)關(guān)依法行政水平的逐年提高和對司法監(jiān)督的逐步適應(yīng)以及公民權(quán)利意識的進(jìn)一步增強(qiáng)，已經(jīng)漸漸地不再成為主要問題。因此，在一定范圍內(nèi)建立簡易程序就成為完善行政訴訟制度的一個(gè)正當(dāng)需求。從這一角度而言，最高人民法院決定在一部分基層人民法院進(jìn)行行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)，規(guī)定一部分基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序?qū)徖�，這一舉措本身符合當(dāng)代法治合理配置司法資源、降低訴訟成本的司法理念。
（二）以《通知》形式推行行政訴訟簡易程序試點(diǎn)違背訴訟制度的法律保留原則
雖然在一定范圍內(nèi)設(shè)置行政訴訟的簡易程序符合行政案件繁簡分流的社會需求，也符合我國行政訴訟程序制度向良性化發(fā)展的趨勢與潮流。但是，筆者并不主張由最高人民法院通過發(fā)布這樣一個(gè)《通知》的形式，就能夠在全國一定范圍內(nèi)實(shí)行行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)。同時(shí)，我們注意到，《通知》中所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容與我國現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟程序的規(guī)定存在著諸多不相一致之處。更何況，最高人民法院在其2010年12月的《通知》發(fā)布之前的同年7月1日起，就決定個(gè)別基層人民法院著手實(shí)施行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)，這些做法明顯與訴訟制度的法律保留原則之間存在不相符合之處。
最高人民法院的《通知》所涉及的一個(gè)最為關(guān)鍵的問題是，其與我國《憲法》、《立法法》規(guī)定的訴訟制度或司法制度實(shí)行法律保留的原則相抵觸。在行政訴訟中，對行政案件無論是適用普通程序進(jìn)行審理，還是適用簡易程序進(jìn)行審理，都是訴訟程序法律制度在司法實(shí)踐中的具體運(yùn)用和體現(xiàn)，它們構(gòu)成了我國訴訟制度的具體內(nèi)容。同樣，人民法院無論是組成合議庭審理案件，還是由審判員一人對案件進(jìn)行獨(dú)任審判，都是一種司法行為的體現(xiàn)，在總體上理應(yīng)屬于司法活動的組成部分，是司法制度的基本范疇之一。因此，無論規(guī)范行政訴訟程序的訴訟制度的確立與修改，還是規(guī)范人民法院通過一定的審判組織執(zhí)行《行政訴訟法》、行使對行政案件審判權(quán)的司法制度的確立與修改，都應(yīng)當(dāng)遵循我國《憲法》和《立法法》規(guī)定的確立訴訟制度以及與此相關(guān)的司法制度的基本原則與規(guī)范。
根據(jù)我國《憲法》第62條的規(guī)定，訴訟法律規(guī)范屬于基本法律，應(yīng)當(dāng)由全國人大行使立法權(quán)和修改權(quán)。同樣，根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，全國人大常委會的職權(quán)之一是“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。這就從《憲法》的層面明確了訴訟法律制度的立法以及對其進(jìn)行補(bǔ)充、修改的基本權(quán)限。尤其是規(guī)范我國基本立法制度的《立法法》，更是在其第8條和第9條明確規(guī)定了訴訟制度和司法制度屬于法律保留的范圍，即只能由全國人大及其常委會以制定法律的形式來加以規(guī)范。[16]因此，任何訴訟制度的產(chǎn)生與變革，或者一項(xiàng)司法制度的建立與改革，乃至于一個(gè)具體訴訟程序的變動或者審判組織的增減，都屬于全國人大或者全國人大常委會的專屬立法權(quán)，包括最高人民法院在內(nèi)的所有人民法院不應(yīng)該、也根本沒有任何權(quán)力對法律已經(jīng)確定的訴訟體制、訴訟程序以及審判組織方面的制度加以修訂、改變或者改革。
而且，《人民法院組織法》第10條第2款規(guī)定：“人民法院審判案件，實(shí)行合議制。人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行；簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規(guī)定的案件，可以由審判員一人獨(dú)任審判�！备鶕�(jù)筆者的理解，該條法律是從同樣的角度明確了人民法院若要在簡單的民事案件、輕微的刑事案件之外的案件（當(dāng)然就只能是行政案件了）中實(shí)行由審判員一人獨(dú)任審判，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“法律的另有規(guī)定”。最高人民法院的《通知》，既不可能是立法，也不是司法解釋，而僅僅是一個(gè)司法文件。通過一個(gè)“通知”形式的司法文件“創(chuàng)建”一個(gè)訴訟制度或者司法制度不僅違法，而且聞所未聞。
我們也注意到，盡管最高人民法院的《通知》所明確的僅僅是在“部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作”，并不是在全國所有的基層法院“全面、正式地實(shí)施”，但這一做法也已經(jīng)在一定程度上改變了我國《行政訴訟法》規(guī)定的審判程序與審判體制，特別是對于已經(jīng)被確定為試點(diǎn)單位的人民法院來說，已經(jīng)在特定案件范圍內(nèi)改變了法定的訴訟程序和審判組織。因此，完全有理由斷定，最高人民法院的這一《通知》，已經(jīng)違反了我國《行政訴訟法》所規(guī)定的訴訟程序以及審判體制。
其一，《通知》違反了我國《行政訴訟法》第6條“人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議”的基本原則。法律的基本原則，是一部法律最基本精神的概括與提煉，是該部法律最為根本的規(guī)則。行政訴訟的基本原則，同樣是人民法院和訴訟當(dāng)事人在行政訴訟中實(shí)施訴訟法律行為、履行訴訟程序、作出裁判的最基本規(guī)范。正是基于我國行政訴訟“依法實(shí)行合議”的基本原則，《行政訴訟法》第46條明確規(guī)定人民法院審理行政案件，一律組成合議庭進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)說，在現(xiàn)行行政訴訟體制下，并沒有可以采取簡易程序、由審判員進(jìn)行獨(dú)任審判的余地存在，哪怕是“試點(diǎn)”性質(zhì)的“改革”。最高人民法院的《通知》雖然將適用簡易程序的案件界定在“基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的”的范圍之內(nèi)，并對相關(guān)案件進(jìn)行了具體列舉，同時(shí)還規(guī)定“適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�，人民法院可以�?shí)行獨(dú)任審理”的前提應(yīng)當(dāng)是“經(jīng)當(dāng)事人同意”，但也明顯是對我國《行政訴訟法》所確立的“依法實(shí)行合議”這一基本原則的違反。
其二，《通知》改變了我國行政訴訟程序的部分規(guī)則。根據(jù)《通知》，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣�，“人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達(dá)等簡便方式傳喚當(dāng)事人。經(jīng)人民法院合法傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判”。而我國《行政訴訟法》并沒有可以采用上述“簡便方式”傳喚當(dāng)事人的規(guī)定。而且，《行政訴訟法》第48條明確規(guī)定“原告無正當(dāng)理由拒不到庭，視為申請撤訴；被告無正當(dāng)理由拒不到庭，可以缺席審判”的前提是“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚”，并沒有因?yàn)槿嗣穹ㄔ翰扇 昂啽惴绞健眰鲉径盁o正當(dāng)理由拒不到庭”就應(yīng)當(dāng)被“視為申請撤訴”或者“可以缺席審判”的規(guī)定。
其三，《通知》縮短了我國行政訴訟的審判期限�！锻ㄖ芬�(guī)定“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣�，�?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)結(jié)案”，而我國《行政訴訟法》第57條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起3個(gè)月內(nèi)作出第一審判決。雖然《通知》的這一規(guī)定有利于行政爭議的及時(shí)解決，但其與現(xiàn)行《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定的沖突卻是十分明顯。
其四，《通知》增設(shè)了簡易程序的異議制度和普通程序的轉(zhuǎn)入制度。《通知》規(guī)定“當(dāng)事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認(rèn)為不宜繼續(xù)適用簡易程序的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼保覈缎姓V訟法》正因?yàn)闆]有簡易程序的規(guī)定，因而并無這一程序制度。
由此可見，《通知》在很多方面與我國現(xiàn)行《行政訴訟法》所規(guī)定的訴訟程序制度產(chǎn)生了沖突，其根本之處是在我國行政訴訟的法定程序之外增設(shè)了簡易程序的規(guī)定。目前，對已經(jīng)實(shí)施了20余年之久的《行政訴訟法》進(jìn)行修改的呼聲日漸高漲，[17]同時(shí)，最高人民法院于2009年3月發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》（2009～2013）也明確提出要“推進(jìn)《行政訴訟法》的修改進(jìn)程，促進(jìn)行政訴訟審判體制的改革和完善”。因此，雖然可以斷定，最高人民法院開展行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)，是其為推動《行政訴訟法》的修改、促進(jìn)行政訴訟審判體制的改革和完善所實(shí)施的一個(gè)“前奏曲”，但其違法性也是顯而易見的。
不可否認(rèn)，我國制定于20世紀(jì)80年代末的《行政訴訟法》盡管存在許多不符合現(xiàn)代社會法治發(fā)展的制度與規(guī)則，尤其是規(guī)定所有的行政案件均適用普通程序、一律由人民法院組成合議庭進(jìn)行審理，確實(shí)與當(dāng)今社會快速發(fā)展的進(jìn)程不相符合，也與人民群眾對司法機(jī)關(guān)快速、及時(shí)地解決行政爭議、保障其合法權(quán)益的需求不相適應(yīng)。然而，在現(xiàn)行法律尚未修改的前提下，由最高人民法院頒布一個(gè)《通知》，在法律規(guī)定之外另搞一套程序，卻明顯是一個(gè)違法之舉。任何人民法院包括最高人民法院在遵守法律現(xiàn)有制度和規(guī)定的前提下，可以進(jìn)行某些司法機(jī)制的探索和創(chuàng)新，卻不能進(jìn)行訴訟程序和司法體制的改革，更不能違背《憲法》和《立法法》所確立的訴訟制度和司法制度的法律保留原則，以“突破法律規(guī)定”的方式去自行創(chuàng)立或更改現(xiàn)有的訴訟制度與審判體制。任何超越現(xiàn)有法律而進(jìn)行的所謂“創(chuàng)新”、“改革”，都應(yīng)當(dāng)立即停止和糾正。
三、行政訴訟簡易程序的構(gòu)建應(yīng)通過修改《行政訴訟法》實(shí)現(xiàn)
“作為法律學(xué)家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務(wù)就是糾紛的解決。”[18]訴訟法律規(guī)范最基本的任務(wù)，就是如何合理、經(jīng)濟(jì)地解決糾紛。因此，在行政訴訟中建立簡易程序制度，確實(shí)是一種符合社會發(fā)展規(guī)律的正當(dāng)性需求。最高人民法院基于我國行政訴訟制度立法與實(shí)踐中的客觀情況，通過行政訴訟簡易程序的試點(diǎn)試圖逐步解決行政審判實(shí)踐中效率與公正之間的突出問題，其出發(fā)點(diǎn)具有合理性，也與社會的這一正當(dāng)需求相契合。然而，究竟是通過法律，還是僅僅通過一份司法文件來構(gòu)建這一制度，卻是我們值得認(rèn)真對待的問題。筆者認(rèn)為，從訴訟制度的性質(zhì)而言，理應(yīng)通過全國人大或者常委會以法律的形式來構(gòu)建行政訴訟的簡易程序制度。
首先，民事、刑事、行政訴訟的簡易程序制度都必須是在法律的統(tǒng)一規(guī)范下建立的制度。我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》都有關(guān)于簡易程序的規(guī)定�！睹袷略V訟法》第142條規(guī)定，基層人民法院和它的派出法庭審理事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用簡易程序。同時(shí)，《刑事訴訟法》第174條也規(guī)定，人民法院對于“依法可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件，事實(shí)清楚、證據(jù)充分，人民檢察院建議或者同意適用簡易程序的”、“告訴才處理的案件”和“被害人起訴的有證據(jù)證明的輕微刑事案件”，可以適用簡易程序，由審判員一人獨(dú)任審判。民事訴訟和刑事訴訟中簡易程序的實(shí)踐，體現(xiàn)了簡便、高效的特點(diǎn)，極大地提高了司法效率，盡可能多地化解了社會矛盾，在以公正保證效率的同時(shí)也以效率促進(jìn)了正義，實(shí)踐證明這是一項(xiàng)行之有效的審判制度。 [19]多年來我國民事訴訟和刑事訴訟簡易程序的司法實(shí)踐，為構(gòu)建行政訴訟簡易程序制度提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在民事訴訟和刑事訴訟簡易程序制度和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，建立我國行政訴訟的簡易程序，也是我國訴訟法律制度統(tǒng)一性的需要。
其次，以法律的形式規(guī)范行政訴訟簡易程序也是其他國家和地區(qū)訴訟制度的共識。從一些國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來看，在特定范圍內(nèi)適用簡易程序?qū)徖硇姓讣瑯颖仨毷且苑傻男问浇⒌闹贫取Ｈ绲聡?997年通過修改《行政法院法》引進(jìn)“法院裁決”之判決方式，以“訴訟事件在事實(shí)上或法律上并無特別困難，或事實(shí)之內(nèi)容已臻明確”為適用要件，法院于第一審訴訟程序，得不經(jīng)言詞辯論，以法院裁決為裁判。同樣，我國臺灣地區(qū)也在“行政訴訟法”中規(guī)定了簡易程序制度，其中如“關(guān)于稅捐課征事件涉訴，所核課之稅額在新臺幣3萬元以下者”、“因不服行政機(jī)關(guān)所為新臺幣3萬元以下罰鍰處分而涉訟者”、“其他關(guān)于公法上財(cái)產(chǎn)關(guān)系之訴訟，其標(biāo)的之金額或價(jià)額在新臺幣3萬元以下者”、因不服行政機(jī)關(guān)所為告誡、警告等“輕微處分而涉訟者”以及“以法律規(guī)定應(yīng)用簡易程序者”，可以適用簡易程序。而且明確規(guī)定簡易訴訟程序由獨(dú)任法官進(jìn)行審理，“判決書之事實(shí)、理由，得不分項(xiàng)記載，并得僅記載其要領(lǐng)”等.[20]這些做法與經(jīng)驗(yàn)為我們建立行政訴訟簡易程序提供了借鑒。
根據(jù)學(xué)者的解釋，“簡易訴訟程序是為加速訴訟事件之進(jìn)行，減輕法院工作負(fù)擔(dān)而訂定的簡易起訴、審查、裁判方式，以達(dá)到迅速處理輕微事件，爭取時(shí)間處理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保護(hù)’，在質(zhì)量上和時(shí)效上得以提高的目標(biāo)”。[21]行政訴訟中簡易程序的構(gòu)建，是我國訴訟制度或者司法制度改革的重要組成部分，其理應(yīng)由全國人大或者常委會依據(jù)《憲法》所規(guī)定的立法體制和《立法法》所確立的立法權(quán)限進(jìn)行，而不能僅僅由最高人民法院以發(fā)布一個(gè)《通知》的形式就可以進(jìn)行。人民法院作為司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行法律的明文規(guī)定為宗旨。而且，從行政訴訟角度而言，人民法院是依法行使對具體行政行為合法性審查的司法監(jiān)督職能的，如果法院本身不守法，在現(xiàn)行法律規(guī)定之外另行規(guī)定訴訟制度，那將會危及法治的根基，同時(shí)也會使其對行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的功能和作用大打折扣。因此，從立法與法院司法的關(guān)系而言，只有全國人大或者常委會的立法，才是解決我國行政訴訟制度中簡易程序構(gòu)建的根本路徑，也是唯一路徑。
筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)我國行政訴訟簡易程序法治化的具體途徑，是嚴(yán)格遵循我國《憲法》與《立法法》所規(guī)定的法律保留原則。具體做法可以是：第一，由全國人大在對我國《行政訴訟法》的修改進(jìn)程中，增加行政訴訟簡易程序的規(guī)定，以符合我國《憲法》第62條關(guān)于基本法律的立法權(quán)屬于全國人大的規(guī)定，同時(shí)也使建立行政訴訟簡易程序的需求在法律上得以實(shí)現(xiàn)。第二，在我國《行政訴訟法》暫時(shí)還沒有得到全面修改的情況下，可以由全國人大常委會根據(jù)我國《憲法》第67條的規(guī)定，先對我國《行政訴訟法》中關(guān)于訴訟程序的部分條文進(jìn)行修改，將《行政訴訟法》中規(guī)定行政訴訟中一律適用普通程序、由審判人員組成合議庭進(jìn)行審理的制度，修改為在一定范圍內(nèi)可以適用簡易程序、由審判員進(jìn)行獨(dú)任審判的制度，并明確簡易程序的范圍與具體規(guī)則，使普通程序與一定范圍內(nèi)適用簡易程序的制度同時(shí)存在于我國行政訴訟制度中，以應(yīng)對當(dāng)前行政審判實(shí)踐的客觀需要。同時(shí)，最高人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步促進(jìn)《行政訴訟法》的修改進(jìn)程，積極推動行政訴訟審判程序與審判體制改革的立法進(jìn)程，以爭取行政訴訟簡易程序制度盡快實(shí)現(xiàn)法律化。
四、結(jié)語
最高人民法院以《通知》的形式規(guī)定在部分基層人民法院開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作，既不符合《憲法》和《立法法》，也不符合《人民法院組織法》，更是與我國《行政訴訟法》的現(xiàn)行規(guī)定產(chǎn)生了明顯的沖突。建立行政訴訟簡易程序制度，確實(shí)為我國社會發(fā)展和行政訴訟實(shí)踐所必需，但其構(gòu)建必須符合我國《憲法》和法律規(guī)定的立法體制與立法權(quán)限，符合法律保留原則的基本要求。因此，由全國人大或者全國人大常委會通過修改《行政訴訟法》，增加行政訴訟簡易程序的規(guī)定，才是構(gòu)建我國行政訴訟簡易程序制度的唯一法治化途徑。
注釋:
[1]《最高人民法院關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》, http://www. court. gov. cn/qwfb/sfwj/tz/201012/t20101213-12089.htm,2010年12月17日訪問。
[2]《溫州鹿城法院試行簡易程序?qū)徖硇姓讣好窀婀侔府?dāng)天開庭當(dāng)天判》，《法制日報(bào)》2010年7月12日。
[3]《浙“民告官”案首用簡易程序》，《法制日報(bào)》2010年8月4日。
[4]參見楊海坤、章志遠(yuǎn)主編：《行政訴訟法專題研究述評》，中國民主法制出版社2006年版，第466頁。
[5]參見馬原主編：《中國行政訴訟法講義》，人民法院出版社1990年版，第32頁。
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