[ 韓春暉 ]——(2012-2-9) / 已閱18291次
韓春暉 中國政法大學(xué)
關(guān)鍵詞: 行政主體/內(nèi)在結(jié)構(gòu)/權(quán)責(zé)一致/權(quán)利保護(hù)
內(nèi)容提要: 我國行政主體理論的反思性研究尚存局限，需要轉(zhuǎn)換研究視角來關(guān)注行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包含職權(quán)、名義與責(zé)任三個(gè)基本要素，它們之間分離與沖突的情形多樣存在，對(duì)我國行政主體理論形成重大挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)行法制中包含的基本規(guī)則對(duì)于協(xié)調(diào)與處理三個(gè)要素之間的關(guān)系，完善行政主體理論，促進(jìn)我國行政法學(xué)體系的發(fā)展具有重要意義。
引言
研究視角的轉(zhuǎn)換在我國，行政主體概念是一種舶來品，它自身在理論上顯得根底淺薄，這已是一個(gè)不爭的事實(shí)。[1]為此，自上世紀(jì)90年代以來，許多學(xué)者對(duì)此問題進(jìn)行了比較廣泛而深入的研究，特別是對(duì)我國行政主體概念的界定、范圍、缺陷以及完善或重建等方面的反思性研究比較活躍，已在一定程度上達(dá)成了共識(shí)。 [2]其中，學(xué)者們普遍認(rèn)同，我國行政主體責(zé)任定位存在邏輯矛盾：一方面是行政主體以外的組織或自然人承擔(dān)了行政責(zé)任；另一方面是行政主體并非真正“獨(dú)立”的賠償主體。因?yàn)樾姓黧w作為行政訴訟的被告只有形式意義，責(zé)任的真正承受者是國家。 [3]可我們又不得不承認(rèn)的另一個(gè)事實(shí)是，這類反思性研究基本上是走以外國行政主體理論為坐標(biāo)“按圖索驥”的道路。 [4]即，對(duì)法國、德國、日本行政主體理論進(jìn)行引入，與我國行政主體理論進(jìn)行比較研究，發(fā)掘差異和不足之處，再以法、德、日的行政主體理論為理想模式對(duì)我國行政主體理論提出完善和構(gòu)建性的思路。
相較于西方的行政主體理論，我國走的是一條逆行道。我國行政主體概念的提出，最直接的根源是來自于行政訴訟這一實(shí)踐的需要，行政訴訟中被告的確認(rèn)需要采用行政主體的概念。 [5]因而，我國在引入法國行政主體概念的時(shí)候，著重強(qiáng)調(diào)行政主體享有權(quán)力并因此獨(dú)立地承擔(dān)自己的責(zé)任這一內(nèi)涵。即，重點(diǎn)輸入的是“行政主體應(yīng)為自己的行為負(fù)責(zé)”的理念，并由此回溯到對(duì)行政主體內(nèi)部組織的研究,導(dǎo)致我國對(duì)行政組織研究由原來的行政學(xué)、組織學(xué)研究方法向真正的法律研究方法的轉(zhuǎn)變。既然中外行政主體理論產(chǎn)生的原因不同（即“圖”不同）、目的不同（即“驥”也不同）、價(jià)值取向也不同（即發(fā)展方向不同），又憑什么說孰優(yōu)孰劣呢？
誠如有的學(xué)者所言：“我國行政主體是借用了法國行政學(xué)上概念，但有名無實(shí)。” [6]實(shí)際上，我們也不可能求其“實(shí)”。因?yàn)�，國外的行政主體的確定基本上以分權(quán)為前提，而我國作為中央集權(quán)的單一制國家，還缺乏一種真正的財(cái)政分權(quán)。這一點(diǎn)在根本上決定了反思性研究視角的局限性。所以，我們只能先認(rèn)同行政主體的獨(dú)立責(zé)任不包括獨(dú)立的財(cái)政責(zé)任（如國家賠償經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)），而是將行政主體等同于與復(fù)議的被申請(qǐng)人和訴訟的被告，并在這種意義上強(qiáng)調(diào)行政主體的權(quán)責(zé)一致性。因此，本文的研究并不打算遵循以前的研究路徑“自外而里”重復(fù)討論，而是在認(rèn)同目前我國行政主體責(zé)任定位的前提下，以行政主體構(gòu)成要素之間的關(guān)系為中心來型構(gòu)我國行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并發(fā)掘和凝練其中關(guān)系協(xié)調(diào)的基本規(guī)則，“自里而外”地來探討我國行政主體理論的完善與重構(gòu)。
一、 我國行政主體理論的內(nèi)在結(jié)構(gòu)
行政法學(xué)界的通論認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。 [7]盡管有些學(xué)者表述上稍有不同，但都強(qiáng)調(diào)行政權(quán)歸屬、以自己名義行使職權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任三個(gè)方面，所以在實(shí)質(zhì)上是基本一致的。據(jù)此三個(gè)方面為標(biāo)準(zhǔn)，我國行政主體的范圍主要包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。具體而言包括國務(wù)院，國務(wù)院的組成部門，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，國務(wù)院管理的國家局，地方各級(jí)人民政府，地方各級(jí)人民政府的工作部門，經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的其他組織。由此可見，我國行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)包含三個(gè)必備構(gòu)成要素：即，職權(quán)、名義與責(zé)任（后文某些地方為了表達(dá)的簡潔流暢而簡稱為“權(quán)”、“名”、“責(zé)”）。也就是說，要界定一個(gè)組織是否是行政主體，一般必須符合這三個(gè)要件，即權(quán)、名、責(zé)三者相統(tǒng)一。
然而，在實(shí)踐中如何確定一個(gè)行政組織是否具有“權(quán)”、“名”、“責(zé)”卻一直存在諸多的困難。就行政主體的“權(quán)”而言，它一般包括固有職權(quán)與授予職權(quán)兩個(gè)方面。在目前階段，我國行政主體固有職權(quán)的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法和各級(jí)政府的“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制）來確定。我國行政主體授予職權(quán)的確定依據(jù)則有一個(gè)發(fā)展變化的過程。在1999年11月最高院通過的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）之前一般依據(jù)法律、法規(guī)的明確規(guī)定來確定；此后則擴(kuò)展到依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章來確定。 [8]其中存在的問題主要有兩個(gè)方面：一方面，由于我國現(xiàn)行行政組織法的嚴(yán)重缺失以及各級(jí)政府“三定”方案的非法制化，我國行政組織之間的職能重復(fù)、交叉、和沖突的情形大量存在。 [9]比如，我國有些地方政府依據(jù)“三定”方案同時(shí)設(shè)置招商局和外經(jīng)貿(mào)局，兩個(gè)部門關(guān)于招商引資的職能存在較大沖突。另一方面，由于授權(quán)法律、法規(guī)和規(guī)章的不明確性或執(zhí)法機(jī)關(guān)的不當(dāng)利益驅(qū)動(dòng)，被授權(quán)的行政組織逾越其權(quán)限行使權(quán)力，形成實(shí)際行使權(quán)限與法定權(quán)限的張力。例如派出所可能超越《治安處罰法》授權(quán)的種類來行使其治安處罰權(quán)，此時(shí)該行使權(quán)力的行為究竟歸屬于派出所還是歸屬于公安局并不十分清楚。 [10]
就行政主體的“名”而言，一般是依據(jù)署名的機(jī)關(guān)來確定。 [11]但是，在某些特定情形下仍然可能需要通過推斷來確定。例如《行政訴訟解釋》第21條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織形式行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”對(duì)于該條的適用，該解釋的起草者之一認(rèn)為其前提是被委托機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)的名義行使了行政權(quán)力。 [12]既然行政機(jī)關(guān)最初的主觀意思認(rèn)定這是授權(quán)，在實(shí)踐中一般是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)自己來署名，也就不存在行政機(jī)關(guān)署名的情形，那么對(duì)于是否以委托機(jī)關(guān)的名義行使了權(quán)力就只能是依據(jù)被委托機(jī)關(guān)具體行為過程中的其他表現(xiàn)來推斷。在實(shí)踐中，這種推斷很可能導(dǎo)致一種偏差。
就行政主體的“責(zé)”而言，應(yīng)當(dāng)是以該機(jī)構(gòu)是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的組織形式和行政管理職權(quán)來確定。“并非行政機(jī)構(gòu)能夠執(zhí)行行政判決，就視為具有承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任能力�！� [13]也就是說，行政主體的責(zé)任一般與職權(quán)相一致，有職權(quán)就有責(zé)任。在這種情形下，行政組織責(zé)任的確定會(huì)面臨職權(quán)確定相同的諸多問題。與此同時(shí)，行政主體的職權(quán)與責(zé)任在實(shí)踐過程中不一致的情形也普遍存在，在我國的法制中也有所體現(xiàn)。如《行政訴訟解釋》第20條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。”這里的行政機(jī)關(guān)多為地方政府，其組建某一機(jī)構(gòu)的依據(jù)大多為本地政府的“三定”方案，而不是法律、法規(guī)或規(guī)章，因此不具有獨(dú)立的法律責(zé)任能力�？梢姡覈姓黧w法律責(zé)任的確定排除了以非法制化的政策性文件為依據(jù)。在這種情形下，被組建的機(jī)構(gòu)是否具備“責(zé)”的要素，取決于具體行使權(quán)力時(shí)該地方政府有無制定規(guī)章來授予其相應(yīng)職權(quán)。
我國行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)表
構(gòu)成要素 具體含義 確定依據(jù)
職權(quán) 固有職權(quán)與授予權(quán)力（法律、法規(guī)、規(guī)章） 固有職權(quán)的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法和“三定方案”；授予職權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章
名義 以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng) 一般依據(jù)署名的機(jī)關(guān)來確定；在某些特定情形下仍然需要通過推斷來確定。
責(zé)任 必須能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任（包括對(duì)越權(quán)承擔(dān)責(zé)任：超越授權(quán)幅度與超越授權(quán)種類） 必須能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任（包括對(duì)越以該機(jī)構(gòu)是否具有法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的組織形式和行政管理職權(quán)來確定。
二、 權(quán)、名、責(zé)的分離與沖突
從理論上來說，要具備行政主體資格必須同時(shí)具備權(quán)、名、責(zé)三個(gè)構(gòu)成要素。但是，由于行政主體多元化的發(fā)展，數(shù)量眾多的社會(huì)中介組織紛紛成為分享行政職能的主力，需要相應(yīng)的法制化使之完整地具備行政主體構(gòu)成要素。 [14]然而，我國轉(zhuǎn)型時(shí)期的法制化進(jìn)程卻相對(duì)滯后，使得在我國的法制實(shí)踐中不完全具備三個(gè)要素、卻享有行政主體資格的情形也大量存在。針對(duì)這些情形，有的學(xué)者甚至主張對(duì)行政主體重新定義，并根據(jù)不同情形區(qū)分為“名義行政主體”、“過渡行政主體”和“實(shí)際行政主體”。 [15]本文的論證基本前提就在于認(rèn)同現(xiàn)有行政主體理論的內(nèi)涵，因此主張從其構(gòu)成要素之間的關(guān)系來發(fā)掘其中的內(nèi)在邏輯與基本規(guī)則。從其構(gòu)成要素之間的關(guān)系來看，三者之間的不統(tǒng)一性主要體現(xiàn)為以下四種情形。
（一） 權(quán)、責(zé)與名相分離
例一：縣政府（甲）合法委托該縣的某一部門（乙）來行使某一職權(quán)，而乙卻以自己的名義行使了該職權(quán)。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，在這種情形中，甲是行政主體，而乙不是行政主體。 [16]因?yàn)�，甲與乙之間的委托關(guān)系合法成立在先，乙以自己名義行使權(quán)力的行為不能否定這一法律關(guān)系。 [17]對(duì)于甲而言，它具備了職權(quán)、責(zé)任兩個(gè)要素，卻與名義相分離；對(duì)于乙而言，僅僅具備了名義一個(gè)要素，也與職權(quán)、責(zé)任相分離。
（二） 權(quán)、名與責(zé)相分離
例二：市政府（甲）依據(jù)本市“三定方案”組建某一機(jī)構(gòu)（乙）并賦予其一定職能，而乙的這些職能并無法律、法規(guī)或規(guī)章來授權(quán)。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，在這種情形中，甲是行政主體，而乙不是行政主體。 [18]因?yàn)�，乙雖具備了職權(quán)與名義兩個(gè)要素，卻不具備責(zé)任這一關(guān)鍵要素。而我國行政主體的法律地位首先意味著其作為訴訟被告的資格問題，不具備這一資格的行政組織也就失去了作為行政主體的根本意義，因而它不是一個(gè)行政主體。對(duì)于甲而言，它僅具備責(zé)任一個(gè)要素，與職權(quán)和名義相分離；對(duì)于乙而言，它具備了職權(quán)與名義兩個(gè)要素，卻與責(zé)任相分離。
（三）權(quán)與名相分離
例三：工商所（甲）以自己名義對(duì)公民（乙）的違反治安的行為罰款300元。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，在這種情形下，甲不是行政主體，乙顯然不是行政主體。 [19]因?yàn)榧资强h級(jí)工商局的派出機(jī)構(gòu)，目前還沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)它可以對(duì)于違反治安的行為進(jìn)行處罰，這就意味著它進(jìn)行治安處罰的行為屬于有名無權(quán)。依據(jù)職權(quán)與責(zé)任一致的基本規(guī)則，它自然也就無相應(yīng)的責(zé)任。就甲而言，它在這一具體的權(quán)力行使過程中，僅僅具備了名義這一要素，與職權(quán)和責(zé)任嚴(yán)重分離。
（四）權(quán)與權(quán)相沖突
例四：派出所（甲）以自己的名義對(duì)公民（乙）違反《治安管理處罰法》的行為作出罰款1000元的行政處罰。
依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定， 在這種情形下，甲是一個(gè)行政主體，乙顯然不是行政主體。 [20]因?yàn)�，甲雖然具備了職權(quán)、名義和責(zé)任三個(gè)要素，但其中職權(quán)要素仍然存在不完全相統(tǒng)一的問題。因?yàn)榕沙鏊m然有對(duì)治安違法行為予以罰款的權(quán)力，但其法定的罰款權(quán)限為500元以下，因此甲實(shí)際行使的職權(quán)與它享有的法定權(quán)限產(chǎn)生一種沖突，即構(gòu)成越權(quán)。 [21]
綜上可見，我國行政法制目前對(duì)權(quán)、名、責(zé)的分離與沖突采取了一種寬容的態(tài)度。也就是說，一個(gè)組織只要具備了其中三個(gè)要素的一個(gè)或者兩個(gè)都可能成為行政主體，并不嚴(yán)格要求其三者全部具備而完全符合。但這些分離與沖突無疑對(duì)我國現(xiàn)行行政主體理論的建構(gòu)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，成為行政主體內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善過程中必須予以協(xié)調(diào)緩和的一種現(xiàn)實(shí)張力。
三、我國行政主體構(gòu)成要素的關(guān)系協(xié)調(diào)
現(xiàn)行的研究似乎普遍認(rèn)同，權(quán)、名、責(zé)之間的不統(tǒng)一性所帶來的現(xiàn)實(shí)張力已經(jīng)很難在行政主體的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中予以協(xié)調(diào)。因此，有的學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)割斷行政主體與行政訴訟被告之間的密切關(guān)聯(lián)性，重回“保證行政組織的統(tǒng)一性和連續(xù)性”這一根本目標(biāo)來對(duì)行政主體進(jìn)行重新定義。 [22]筆者認(rèn)為，在我國分權(quán)體制尚未真正建立之前，行政主體資格與行政訴訟被告資格的截然獨(dú)立實(shí)際上意味著行政主體理論在我國的全面破產(chǎn)。事實(shí)上，我國現(xiàn)行法制與實(shí)踐中已經(jīng)包含了許多協(xié)調(diào)行政主體內(nèi)在要素之間關(guān)系的基本規(guī)則。這些規(guī)則使得我國行政主體理論不斷地包容并化解其內(nèi)在的沖突與張力，使得我國行政主體的理論內(nèi)涵隨著我國法治實(shí)踐的發(fā)展而生生不息。具體來看，我國的行政法制構(gòu)建與實(shí)踐中已經(jīng)包含如下三個(gè)基本規(guī)則：
（一）以權(quán)責(zé)一致為一般解釋規(guī)則
在前文例二中，如果乙行使的職權(quán)獲得了地方政府規(guī)章的授權(quán)，而非依據(jù)“三定方案”，則認(rèn)為其具有了獨(dú)立的責(zé)任能力，自然是行政主體。在這種情形下，并不需要規(guī)章中明確規(guī)定其具備法律責(zé)任。因?yàn)�，在通過法制化的方式取得授予職權(quán)的情形下，我國現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)涵著一個(gè)基本規(guī)則：即，權(quán)責(zé)一致。
如《行政訴訟解釋》第19條規(guī)定：“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告�！痹谶@一規(guī)定中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)都享有法定的職權(quán)，也就都具有獨(dú)立的責(zé)任，此時(shí)誰來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任就完全取決于第三個(gè)要素“名義”。在這一立法中，職權(quán)與責(zé)任這兩個(gè)要素都沒有明示，實(shí)際上也沒有必要在條文中明示。因?yàn)樽鳛橐活愋姓黧w的“行政機(jī)關(guān)”這一概念就已經(jīng)包含了權(quán)責(zé)一致的內(nèi)在邏輯。這是我國行政主體理論自產(chǎn)生之初就潛含著的根本規(guī)則，也是在法制實(shí)踐中當(dāng)權(quán)、名、責(zé)三者關(guān)系不明朗時(shí)應(yīng)當(dāng)首先適用的解釋規(guī)則。
（二）以責(zé)>權(quán)>名為沖突協(xié)調(diào)規(guī)則
在前文例一與例二中，例一中的甲（有權(quán)有責(zé)）與例二中的乙（有權(quán)有名）都具備了三個(gè)要素中的兩個(gè)要素。但依我國現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，前者為行政主體，后者不是行政主體�？梢�，在責(zé)任與名義相分離或沖突時(shí)，責(zé)任比名義更為重要。而在前文例二與例三中，例二中的甲（無權(quán)無名卻有責(zé)）只具備一個(gè)要素，例三中的甲（有名無權(quán)）也只具備一個(gè)要素。但是，依據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，前者為行政主體，后者則不是行政主體�？梢姡诼殭�(quán)與名義相分離或沖突時(shí)，職權(quán)比名義更重要。同時(shí)，從例二甲的情形中還可發(fā)現(xiàn)，即便只具備責(zé)任一個(gè)要素，也可能成為行政主體。可見，責(zé)任是三個(gè)要素中最為重要的要素。因此，依據(jù)邏輯，可以將權(quán)、名、責(zé)三者的制度功能予以排序：即，責(zé)>權(quán)>名。
這一規(guī)則在我國目前行政組織法嚴(yán)重缺位的現(xiàn)實(shí)條件下具有非常重要的意義。它有利于避免由于職權(quán)法定化的缺失或不明導(dǎo)致許多行政組織因而逃避相應(yīng)法律責(zé)任，更加有利于避免行政組織因“虛假名義”或“他人名義”而逃避法律責(zé)任。
（三）以最大化權(quán)利救濟(jì)為補(bǔ)充適用規(guī)則
在前文例三中，工商所（甲）僅僅具備名義一個(gè)要素，依據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定它不是行政主體。但是，如果出現(xiàn)這種極端的情形后，公民（乙）只能以主張行政行為無效或違法為由向法院提起訴訟，此時(shí)不能以工商所（甲）為被告，而以縣級(jí)工商局或縣級(jí)公安局為被告都不合理，又再無其他可供選擇的組織作為被告。另外，我國還有一些事業(yè)單位也不完全滿足行政主體的三個(gè)要素。比如證券監(jiān)督委員會(huì)，它們享有法定的職權(quán)、也能夠以自己的名義行使權(quán)力，卻因?yàn)槭聵I(yè)單位的屬性不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。 [23]在這些情形下，公民的權(quán)利救濟(jì)走入了困境，“有侵害卻無救濟(jì)”。此時(shí)，盡管它不完全具備三個(gè)要素，也應(yīng)當(dāng)在法制建構(gòu)中賦予其一種行政主體資格。
這一規(guī)則對(duì)于協(xié)調(diào)我國行政主體與行政訴訟被告之間的關(guān)系，促進(jìn)公民權(quán)利包含具有非常重要意義。它避免了行政主體范圍的自閉性與行政訴訟被告范圍擴(kuò)大化趨勢(shì)之間的緊張關(guān)系導(dǎo)致該理論的全面解體，避免了學(xué)術(shù)研究與法制建設(shè)成本的重新投入。
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