[ 梁平 ]——(2012-2-16) / 已閱11277次
從整體上來(lái)看，基層民眾對(duì)于法律服務(wù)的需求確實(shí)是客觀存在的，基層民眾所發(fā)生的糾紛絕大多數(shù)屬于居民之間的一般民事糾紛，絕大多數(shù)都是適宜以調(diào)解的方式或非訴訟的方式處理的。從基層民眾的糾紛解決習(xí)慣和偏好的來(lái)看，在習(xí)慣和傳統(tǒng)仍具有有影響力的鄉(xiāng)村地區(qū)，當(dāng)事人傾向于依據(jù)民間社會(huì)規(guī)范而不是國(guó)家法律解決糾紛，因此，也通常選擇村、鄉(xiāng)干部或基層政府進(jìn)行調(diào)解。農(nóng)民對(duì)司法的態(tài)度可以這樣表述：尊重敬畏司法，但是對(duì)其的支持程度偏低�！霸谵r(nóng)民的心目中，法律是神圣的，但在意向和行為上，他們并非能毫無(wú)保留的支持�！盵4]司法腐敗、執(zhí)法失范，陌生的現(xiàn)代訴訟程序使基層民眾對(duì)司法的認(rèn)知度降低。因而必須完善訴訟，協(xié)調(diào)訴訟內(nèi)外解決方式以真正適應(yīng)農(nóng)民的需求。同時(shí)，需要我們注意的是，調(diào)查所涉及的基層派出所、基層司法所以及交通事故處理支隊(duì)等具有“權(quán)力”化色彩的行政調(diào)處機(jī)構(gòu)，在多元化糾紛解決機(jī)制中的地位和作用。通過(guò)這些行政性質(zhì)調(diào)處機(jī)構(gòu)處理糾紛的情況以及普通民眾對(duì)其處理情況的滿意度來(lái)看，雖然由于司法的擴(kuò)張壓縮了行政調(diào)處機(jī)構(gòu)的運(yùn)作空間，但人們?nèi)匀粚?duì)這些具有“權(quán)力化”色彩的行政調(diào)處保持著強(qiáng)烈的需求。這些機(jī)構(gòu)在處理糾紛方面也具有不可替代的作用。在基層人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不成的情況下，當(dāng)事人傾向于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府或行政機(jī)關(guān)（包括派出所或司法所）求助，以行政調(diào)處方式解決。人們青睞于行政性糾紛調(diào)處的直接性、專門性和經(jīng)濟(jì)、快速。行政性質(zhì)的糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，依托于公權(quán)力，對(duì)于基層的民間糾紛和突發(fā)性事件公安派出所和司法所調(diào)解的及時(shí)介入、就地解決能更好的消解不滿的對(duì)立情緒、化解糾紛，尤其對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新型糾紛行政性質(zhì)的調(diào)處的方法和方式更具有靈活性，可以能動(dòng)的考慮當(dāng)?shù)氐纳盍?xí)慣予以解決。此外，對(duì)于多元化糾紛解決機(jī)制重要構(gòu)成部分的民間性糾紛解決機(jī)制，人們對(duì)其認(rèn)知度并不理想。民間性糾紛解決機(jī)制是不依托國(guó)家公權(quán)力的民間社會(huì)組織的自治性或自律性機(jī)制，其作用功能的發(fā)揮依賴于共同體和社會(huì)自治的存在，但是，目前由于社會(huì)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的村落、家族、單位等共同體的衰落引起了傳統(tǒng)的民間性糾紛解決機(jī)制的衰落。從數(shù)據(jù)可以看出人民調(diào)解在解紛中的作用并沒(méi)有達(dá)到我們所期望的程度。我國(guó)多元化糾紛解決體系的構(gòu)建，應(yīng)充分考慮不同解紛方式的特點(diǎn)，不同解紛方式對(duì)社會(huì)糾紛所運(yùn)用的不同的解釋話語(yǔ)對(duì)解紛結(jié)果的影響。非訟糾紛解決方式的建構(gòu)不能以現(xiàn)代法制標(biāo)準(zhǔn)衡量其組織、程序、人員及其功能與效益，更不能以正規(guī)化或準(zhǔn)司法化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其解釋話語(yǔ)進(jìn)行全面統(tǒng)一。非訟糾紛解決機(jī)制培育的關(guān)鍵不是賦予各組織機(jī)構(gòu)解紛協(xié)議以直接執(zhí)行的法律效力，而是強(qiáng)化民間各種社會(huì)共同體的自治功能。非訟糾紛解決機(jī)制解紛結(jié)果法律效力的賦予無(wú)疑能增強(qiáng)其背后的權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)糾紛解釋話語(yǔ)的強(qiáng)制力，但是這種法律力量的支持會(huì)越來(lái)越強(qiáng)化民間團(tuán)體解紛運(yùn)作對(duì)法律訴訟（國(guó)家權(quán)威）的依附性。民間權(quán)威話語(yǔ)的衰落就無(wú)法發(fā)揮道德話語(yǔ)在解紛過(guò)程中對(duì)傳統(tǒng)文化的傳承與維系、對(duì)公共道德和公共利益的維護(hù)、對(duì)社區(qū)凝聚力和和諧人際關(guān)系培養(yǎng)的功能。
四、基層解紛機(jī)制的制度完善
（一）重新定位法院在糾紛解決中的功能和地位
在多元化的糾紛解決機(jī)制中法院主要的還是發(fā)揮組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督功能，為了私人的、公共的場(chǎng)所中所產(chǎn)生的交涉和秩序，提供規(guī)范的和程序的背景。確立以司法確認(rèn)為保障的人民調(diào)解權(quán)威形成機(jī)制，以便在自治性規(guī)范與國(guó)家法律體系發(fā)生根本性沖突時(shí)，能保證國(guó)家通過(guò)司法審查等途徑加以協(xié)調(diào)。法院應(yīng)充分認(rèn)識(shí)自身所具有的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，通過(guò)功能的銜接與整合，對(duì)非訴糾紛解決主體予以必要的指導(dǎo)與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)中的指導(dǎo)和支持中的監(jiān)督。同時(shí)，法院應(yīng)該對(duì)其他糾紛解決機(jī)制給予必要的保障。建立、健全法院主導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制的獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)非訴訟糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，促成人民法院積極主導(dǎo)、融入多元化糾紛解決機(jī)制之中，實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)，功能互補(bǔ)。在司法權(quán)統(tǒng)一的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)糾紛解決機(jī)制的多元化，滿足不同群體的不同需求。在具體的民事糾紛解決過(guò)程中，除涉及到法律的強(qiáng)制性規(guī)定以外，應(yīng)盡可能地尊重當(dāng)事人的自治與合意，賦予人們更多的選擇權(quán)。在建立多樣化的處理民事權(quán)益糾紛的機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)民事糾紛的處理實(shí)行分流。[5] （P310-311）
（二）培育民間糾紛解決機(jī)制的自治性，發(fā)揮民間糾紛解決機(jī)制的社會(huì)功能
民間糾紛解決機(jī)制除了解紛功能外，更重要的在維系社會(huì)和共同體的凝聚力和自治、維護(hù)社會(huì)秩序等方面的社會(huì)功能。多元化糾紛解決機(jī)制在功能上不但應(yīng)包含司法利用取向而且更應(yīng)包含社會(huì)自治取向。在立法上對(duì)實(shí)踐運(yùn)作較為成熟的訴訟外解決機(jī)制予以明確，樹立非訴訟解決方式的權(quán)威性。
深化仲裁制度改革，強(qiáng)化司法對(duì)仲裁的保障力度。針對(duì)仲裁民間性、自治性、專業(yè)性特點(diǎn)，建立多形態(tài)的仲裁機(jī)構(gòu)�？梢越梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)允許商會(huì)及其他行業(yè)性組織根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)組建仲裁機(jī)構(gòu)，例如證券仲裁、知識(shí)產(chǎn)權(quán)仲裁、律師協(xié)會(huì)仲裁等。盡快建立企業(yè)、事業(yè)單位和行業(yè)、專業(yè)人民調(diào)解組織，完善組織網(wǎng)絡(luò)體系。近年來(lái)，受國(guó)企改革和國(guó)企民營(yíng)化浪潮的沖擊，過(guò)去健全的企業(yè)調(diào)解組織體系已經(jīng)不復(fù)存在，很多事業(yè)單位一直就沒(méi)有建過(guò)調(diào)解組織，職工之間、勞資之間的矛盾糾紛無(wú)人問(wèn)津；同時(shí)，隨著社會(huì)進(jìn)步，住宅建設(shè)的商品化和物業(yè)管理的出現(xiàn)，小區(qū)居民與業(yè)主、開發(fā)商等矛盾糾紛增加，僅僅依靠社區(qū)人民調(diào)解組織是不夠的。因此，必須加強(qiáng)企業(yè)事業(yè)單位和行業(yè)、專業(yè)人民調(diào)解組織建設(shè)，以完善城市服務(wù)功能，真正使人民調(diào)解組織延伸到城市的每個(gè)角落。
（三）充分發(fā)揮行政性糾紛解決機(jī)制調(diào)處民事糾紛的職能
行政性糾紛解決機(jī)關(guān)具有解決特種類型糾紛的優(yōu)勢(shì)，對(duì)特種類型糾紛如勞動(dòng)糾紛、消費(fèi)者糾紛、醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛、建筑糾紛、環(huán)境污染糾紛、產(chǎn)品責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和國(guó)際貿(mào)易糾紛等，行政性糾紛解決機(jī)關(guān)先行解決效果更佳。而且行政性解紛機(jī)構(gòu)對(duì)特種類型糾紛的先行解決，可以積累經(jīng)驗(yàn)，形成政策和規(guī)范，積極防止和有效控制今后同類問(wèn)題的發(fā)生。完善的行政性糾紛處理機(jī)制要求仲裁裁決人員必須具備專業(yè)知識(shí)，提高其工作地位與待遇。裁判機(jī)構(gòu)人員應(yīng)由取得相應(yīng)司法資格證書的法律職業(yè)者和具有一定專業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)人員組成，注重法律知識(shí)和實(shí)際辦案能力的崗位培訓(xùn)。裁決程序的設(shè)計(jì)目標(biāo)必須保證最低限度的公正。借鑒人民調(diào)解協(xié)議效力的確認(rèn)，強(qiáng)化對(duì)行政性糾紛解決協(xié)議效力的確認(rèn)，為體現(xiàn)司法對(duì)行政處理民事糾紛的支持以及訴訟與訴訟外機(jī)制的有機(jī)銜接，法院對(duì)行政裁決的司法審查，只審查其法律問(wèn)題，事實(shí)方面尊重具有專門知識(shí)的行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定。但需要注意的是，行政性糾紛解決機(jī)制的設(shè)立、模式重點(diǎn)、運(yùn)行方式都應(yīng)充分考慮社會(huì)需要、公眾和當(dāng)事人的糾紛解決習(xí)慣、觀念及自治能力等因素，根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件及時(shí)調(diào)整，以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和發(fā)展，促進(jìn)和培養(yǎng)社會(huì)自治為目標(biāo)。[6] （P272）
（四）解紛機(jī)制的公益性運(yùn)行與市場(chǎng)化運(yùn)行并行，建立多元解紛體系的保障促進(jìn)機(jī)制
從解紛機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)看，訴訟外多元解紛體系涉及到國(guó)家性質(zhì)和民間性質(zhì)兩種不同的主體，國(guó)家性質(zhì)的解紛機(jī)構(gòu)提供的是公益性法律服務(wù)，屬于國(guó)家為國(guó)民提供的非物質(zhì)性公共產(chǎn)品，由國(guó)家或地方政府作為責(zé)任主體為其提供公共財(cái)政的支持，建立制度和機(jī)構(gòu)，配備必要的人和物質(zhì)裝備。而民間社會(huì)機(jī)構(gòu)提供的解紛服務(wù)部分屬于公益性法律服務(wù)，部分屬于市場(chǎng)化法律服務(wù)。建立多元化解紛體系的促進(jìn)機(jī)制就必須對(duì)各類解紛機(jī)構(gòu)分類管理，實(shí)施不同的激勵(lì)和控制機(jī)制。
在解紛方式中，行政性調(diào)解屬于國(guó)家性質(zhì)的解紛機(jī)構(gòu)，提供的糾紛解決服務(wù)屬于公益性的法律服務(wù)。對(duì)這類糾紛結(jié)構(gòu)的控制與激勵(lì)應(yīng)通過(guò)責(zé)任管理的方式進(jìn)行，明確各解紛機(jī)構(gòu)的解紛職責(zé)，建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，對(duì)不履行職責(zé)或沒(méi)有正確履行職責(zé)的行為進(jìn)行追責(zé)，將行政機(jī)關(guān)的工作與糾紛的解決結(jié)合起來(lái)。此外，對(duì)于國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的工青婦、事業(yè)單位等組織可根據(jù)其性質(zhì)、特點(diǎn)，參照責(zé)任制管理的原則，賦予其主管或協(xié)助（參與）解決與其工作對(duì)象有關(guān)的糾紛。
民間性質(zhì)的解紛機(jī)構(gòu)的解紛行為并不暗含國(guó)家職權(quán)的行使，其存在和發(fā)展取決于地方社會(huì)需求和法律服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，可以滿足特定當(dāng)事人的需要。但是國(guó)家為了充分整合解紛資源、發(fā)揮不同的解紛優(yōu)勢(shì)，提高其運(yùn)作和效力的規(guī)范性，必須將其納入統(tǒng)一框架內(nèi)進(jìn)行控制管理，通過(guò)與民間社會(huì)機(jī)構(gòu)的合作來(lái)規(guī)范其解紛行為。為民眾提供糾紛解決的制度選擇本質(zhì)上屬于國(guó)家社會(huì)管理的責(zé)任，民間機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)糾紛的管理和解決實(shí)際上是對(duì)國(guó)家責(zé)任的一種分擔(dān)。但民間解紛機(jī)構(gòu)的解紛行為不同于行政機(jī)構(gòu)的解紛行為，國(guó)家無(wú)法通過(guò)責(zé)任管理的方式對(duì)于民間解紛機(jī)構(gòu)的解紛行為進(jìn)行控制和激勵(lì)，只能遵循權(quán)利義務(wù)對(duì)等的市場(chǎng)規(guī)則管理，通過(guò)契約的約定保障促進(jìn)其解紛功能的發(fā)揮。在這種契約中，國(guó)家的責(zé)任是對(duì)民間社會(huì)組織解紛行為價(jià)值的認(rèn)可，按照“對(duì)價(jià)”的市場(chǎng)理念對(duì)民間社會(huì)組織進(jìn)行管理，允許民間組織提供解紛服務(wù)并獲得“對(duì)價(jià)”。民間社會(huì)解紛機(jī)構(gòu)“對(duì)價(jià)”的取得，按其性質(zhì)可以從兩個(gè)方面展開：一是對(duì)于公益性的民間解紛機(jī)構(gòu)的“對(duì)價(jià)”支付模式。公益性的民間解紛機(jī)構(gòu)，如地方自治性調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)的糾紛解決機(jī)制、各種非政府公益性組織（NGO）附設(shè)的糾紛解決機(jī)制以及受政府或其他公共基金等自主的糾紛解決機(jī)構(gòu)等，這些“非營(yíng)利性”的解紛機(jī)構(gòu)的解紛“對(duì)價(jià)”可以從社會(huì)捐助或政府資助中獲得，政府根據(jù)其解紛的情況考核其履約情況并據(jù)此核撥經(jīng)費(fèi)。這相當(dāng)于國(guó)家從社會(huì)中購(gòu)買服務(wù)提供給國(guó)民。這不但可以在法律框架內(nèi)最大限度的維系民間社會(huì)組織的自治性，而且也使得政府從公共服務(wù)的“直接提供者”、“直接生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“購(gòu)買者”、“監(jiān)督者”。[7]二是營(yíng)利性（市場(chǎng)化）解紛機(jī)構(gòu)的“對(duì)價(jià)”模式。營(yíng)利性的民間社會(huì)糾紛解決機(jī)構(gòu)是根據(jù)相關(guān)法律制度注冊(cè)登記，并按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行的糾紛解決服務(wù)機(jī)構(gòu)。如一些以企業(yè)法人以及個(gè)人或合伙事務(wù)所形式登記注冊(cè)的咨詢、評(píng)估、鑒定、見證、調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律允許和登記的經(jīng)營(yíng)范圍提供糾紛解決服務(wù)，收取費(fèi)用，自負(fù)盈虧。對(duì)于提供社會(huì)糾紛解紛服務(wù)的營(yíng)利性解紛機(jī)構(gòu)，國(guó)家允許其向當(dāng)事人收取適當(dāng)?shù)姆⻊?wù)費(fèi)用。營(yíng)利性的解紛機(jī)構(gòu)存在的目的是滿足特定社會(huì)糾紛當(dāng)事人特殊需要，其規(guī)模的發(fā)展取決于地方社會(huì)的解紛需求。法院通過(guò)對(duì)其解紛結(jié)果的司法審查監(jiān)督其運(yùn)作的規(guī)范性，通過(guò)對(duì)解紛結(jié)果的執(zhí)行保障其運(yùn)作的權(quán)威性。
（五）回應(yīng)地域解紛差異需求，策略性發(fā)展解紛機(jī)制
從基層司法的模式類型來(lái)看，城市的糾紛解決機(jī)制更多的偏向以正式司法為基點(diǎn)的模式，在該糾紛解決制度中，由于訴訟依據(jù)法律規(guī)定對(duì)糾紛進(jìn)行解決，充分實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，因此，訴訟結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為糾紛解決結(jié)果的理想標(biāo)準(zhǔn)，訴訟應(yīng)當(dāng)作為整個(gè)糾紛解決體系的核心；其他的糾紛解決方式不同程度地實(shí)現(xiàn)法律賦予當(dāng)事人的權(quán)利，屬于次要地位。在糾紛解決體系中，訴訟對(duì)訴訟外糾紛解決機(jī)制有波及效力，訴訟外糾紛解決方式對(duì)訴訟則有向心效應(yīng)。[8] （P211）此種模式強(qiáng)調(diào)訴訟程序應(yīng)當(dāng)是法律糾紛解決體系的核心，強(qiáng)調(diào)多元化糾紛解決體系的運(yùn)作條件首先應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人利用訴訟程序，確保民事訴訟程序作用的發(fā)揮。
而農(nóng)村的糾紛解決機(jī)制應(yīng)是以非正式司法或糾紛解決為基點(diǎn)的模式。該種糾紛解決機(jī)制是以社會(huì)自治為中心，包括私人自治、共同體自治和地方自治。強(qiáng)調(diào)訴訟只是眾多糾紛解決方式中的一種，訴訟外糾紛解決機(jī)制和裁判都是為當(dāng)事人間進(jìn)行理性對(duì)話以及按照主動(dòng)性、選擇性和自律性解決糾紛提供場(chǎng)所，各種糾紛解決方式并不存在主次之分，訴訟與訴訟外糾紛解決在民事程序體系中地位是平行的，應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟與訴訟外糾紛解決兩者的界限作“模糊化”處理。應(yīng)在糾紛解決的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)各種糾紛解決程序之間的滲透性，訴訟與訴訟外糾紛解決機(jī)制之間的界限是模糊的，兩者之間是處于流動(dòng)狀態(tài)，訴訟程序自身也包含了訴訟外糾紛解決程序的成分。
注釋:
[1]傅郁林.農(nóng)村基層法律服務(wù)研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006.
[2]潘小娟.中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)——社區(qū)治理研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2004.
[3]馬靜華，陳一鳴.柑村糾紛解決實(shí)踐中的解紛主體——以川東北某村的考察為中心[A].徐昕.糾紛解決與社會(huì)和諧[C].北京：法律出版社，2006.
[4]陸益龍.論中國(guó)農(nóng)民對(duì)法制系統(tǒng)的支持程度[J].學(xué)海，2002，（5）.
[5]江偉.中國(guó)民事訴訟法專論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.
[6]范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007.
[7]范愉.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度——以上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗(yàn)為視點(diǎn)[J].中國(guó)司法，2004，（8）.
[8] [日]小島武司，伊藤真.訴訟外糾紛解決法[M].丁婕譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005.
總共2頁(yè) [1] 2
上一頁(yè)
