[ 蔡仕強 ]——(2012-2-20) / 已閱9818次
鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室推進社會管理創(chuàng)新的實踐和探索
—以五華縣檢察院的三個檢察室為視角
五華縣人民檢察院 蔡仕強
【內(nèi)容摘要】如何深刻認識和準確把握社會管理創(chuàng)新對檢察工作提出的新要求，充分發(fā)揮檢察機關(guān)在社會管理創(chuàng)新中的職能作用，是擺在檢察機關(guān)面前的一項重大課題。本文通過探討檢察機關(guān)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與和推進社會管理創(chuàng)新的必要性和可行性，分析檢察室運作中遇到的困難和問題，提出檢察室從合理設(shè)置、正確履職、嚴格管理、不斷創(chuàng)新四個方面參與社會管理創(chuàng)新的途徑，從而認為檢察室參與和推進社會管理創(chuàng)新大有可為、大有作為。
【關(guān)鍵詞】檢察室 社會管理創(chuàng)新 探索
檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，在加強和創(chuàng)新社會管理中具有特殊作用、擔負重要使命。當前，各地檢察機關(guān)為延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉，積極試點設(shè)立基層檢察室。設(shè)立基層檢察室拓展了檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的領(lǐng)域，檢察室立足本職，面對基層，貼近群眾，服務(wù)大局，對于推進三項重點工作，強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能起到了很好效果。但是，一些地方的檢察室存在設(shè)置華而不實、工作流于形式、人員嚴重緊缺等諸多困難和問題，本文試以五華縣檢察院設(shè)立的三個檢察室為視角，就如何加強檢察室建設(shè)、更好地推進社會管理創(chuàng)新作一探討，以期拋磚引玉。
一、設(shè)立檢察室的必要性和可行性分析
（一）是健全司法體系、強化法律監(jiān)督的需要。一方面設(shè)立檢察室具有憲法和法律依據(jù)。我國《憲法》規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其組織機構(gòu)形式由法律規(guī)定。根據(jù)人民檢察組織法第2條規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機構(gòu)�！睏l文中“根據(jù)工作需要”“等”等字眼，對檢察機關(guān)派出機構(gòu)作出了不完全列舉的規(guī)定，為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室預留了法律空間，因而設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室符合立法精神，具有憲法和法律依據(jù)。另一方面設(shè)立檢察室完善了法律監(jiān)督體系。法院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有人民法庭、派出所、司法所，有自己的基層“陣地”，而檢察機關(guān)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的檢察機構(gòu)，在基層信息不通、耳目不聰，無疑使檢察機關(guān)對基層的法律監(jiān)督工作效果大打折扣。這種現(xiàn)狀，使得我國憲法構(gòu)筑的行政權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)架構(gòu)出現(xiàn)漏洞，與憲法立法初衷不符，更難以適應(yīng)我國現(xiàn)有的國情。因此，積極延伸法律監(jiān)督觸角，在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立派出檢察室，將法律監(jiān)督關(guān)口前移、工作重心下移，使原來的“兩所一庭”體制變成了“兩所一庭一室”，從機制上完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的司法體系。
（二）是化解社會矛盾、服務(wù)發(fā)展大局的需要。經(jīng)過30多年的改革開放，中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已發(fā)生了翻天覆地的變化，最主要特征是廣大農(nóng)民再也不依附依賴于土地，廣大農(nóng)村已在向城鎮(zhèn)化發(fā)展，和諧的社會主義新農(nóng)村正在形成。但是，在這歷史性大變革中，也暴露了出了許多新的社會矛盾。目前，農(nóng)村尚存在相當數(shù)量的嚴重暴力、黑惡勢力、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和侵犯農(nóng)民生命財產(chǎn)犯罪，出現(xiàn)了不少農(nóng)村基層干部貪污腐化、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為時有發(fā)生，土地政策調(diào)整、征占農(nóng)村土地等引發(fā)了一些顯性的和潛在的社會問題日漸突出，農(nóng)村糾紛不斷增多。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室正是密切同群眾之間的關(guān)系，重心下移，檢力下沉，把法律監(jiān)督觸角延伸到廣大農(nóng)村的最有效載體。以五華縣為例，該縣面積達3226.06平方公里，占廣東省面積的1.47%�？�?cè)丝?05萬，其中農(nóng)業(yè)人口89萬，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?4.76%，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。地廣人多，農(nóng)村社會矛盾糾紛觸點多、燃點低、處理難，利益紛爭錯綜復雜，嚴重阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展。檢察機關(guān)創(chuàng)新服務(wù)民生新平臺助推社會矛盾化解，勢在必行。因此，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，深入基層、貼近群眾，立足檢察本職，維護社會穩(wěn)定、就地化解矛盾糾紛，是檢察機關(guān)服務(wù)綠色的經(jīng)濟崛起發(fā)展大局的最直接、最有效的途徑。
（三）是加強基層建設(shè)、推進檢察改革的需要�！盎A(chǔ)不牢，地動山搖”， 檢察機關(guān)的執(zhí)法主體80%在基層，檢察事業(yè)的基礎(chǔ)在基層、難點在基層、發(fā)展希望也在基層，基層檢察院建設(shè)在檢察事業(yè)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的地位和作用。雖然基層檢察院經(jīng)歷了30 余年的發(fā)展，但是基層檢察院的法律監(jiān)督能力、隊伍建設(shè)水平還不高，特別是由于檢察工作的專業(yè)性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關(guān)注點作為檢察工作著力點的意識和能力還有待提高，尚不能完全滿足人民群眾日益增強的法治需求。適時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，通過與基層群眾“零距離”面對面的接觸，發(fā)揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機關(guān)暢通監(jiān)督渠道，創(chuàng)新工作機制，提高檢察機關(guān)的基層知名度和認可度，走檢察專業(yè)化與群眾路線相結(jié)合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監(jiān)督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，進一步提高基層檢察院建設(shè)，從而進一步提升執(zhí)法公信力和檢察機關(guān)形象。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立過程中遇到的困難和問題
（一）設(shè)置模式不統(tǒng)一。有些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察機構(gòu)的設(shè)置在決策前缺乏必要的調(diào)查論證，急功近利，盲目跟風，存在一哄而上，搞一刀切的情況。表現(xiàn)為：檢察室名稱不一，五花八門。如派出檢察室、檢察站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察室、檢察聯(lián)絡(luò)室、檢察工作聯(lián)系點、檢察法律服務(wù)室；報批程序不一，形式各異。有的報上級檢察機關(guān)批準，有的報同級人大常委會批準，有的報當?shù)攸h委批準，有的多頭報批；機構(gòu)編制不一，地位尷尬。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室或類似機構(gòu)沒有行政級別和固定編制，也有個別如珠海市的橫琴檢察室有行政級別和固定編制，還有個別如陸豐市甲子鎮(zhèn)檢察室有編制，但只保留了機構(gòu)設(shè)置，無實際人員，也沒有開展工作；人員配備不一，隨意性大。有的安排干警“客串”，定期辦公。有的安排干警駐點蹲守，長期辦公。有的甚至聘請外單位人員擔任檢察工作聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助工作。例如五華縣院，現(xiàn)有在職人員77人（其中院領(lǐng)導9人），內(nèi)設(shè)17個科室，有些科室甚至只有一個人，平時工作任務(wù)重，案多人少，沒有多余的人員補充到派駐檢察室，只能采取部分干警“兼職”檢察室，定期駐室辦公的辦法。
（二）職能定位不突出。高檢院在《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》(下稱《意見》)，中規(guī)定了派駐檢察室的職能，但仍不夠全面具體，不能全面履行法律賦予的人民檢察院職責。由于沒有法定職責和明確的職能定位，各地檢察室的工作重點和工作思路五花八門，有的片面強調(diào)偵查辦案，有的則強調(diào)為檢察院其他部門提供案源，有的重點從事法制宣傳、法律咨詢、受理信訪舉報工作等等，不能充分發(fā)揮其在農(nóng)村法律監(jiān)督中的作用。甚至產(chǎn)生三種不良傾向：一是職責泛化，認為檢察室包打天下，大包大攬，“份內(nèi)”的事干，“份外”的事也干，什么都做，最終什么都做不好；二是職責虛化，工作只停留在協(xié)調(diào)和服務(wù)上，不敢大膽履行監(jiān)督職責，監(jiān)督不到位；三是職責異化，主次不分，脫離法律監(jiān)督職能開展工作，把主要精力用在協(xié)助政府處理拆遷、土地征用糾紛等檢察職能之外的工作上，充當了當?shù)卣囊粋�職能部門。
（三）內(nèi)部管理不規(guī)范。目前，各基層檢察院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的管理尚處于松散無章的狀態(tài)，有的由具體業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)管理，如反貪局、控申部門等，有的由政工部門或辦公室等綜合部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，沒有一個統(tǒng)一規(guī)范的管理部門。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與檢察院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關(guān)系沒有理順，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室“單打獨斗”，難以將一些重要矛盾及時化解，工作不能形成合力。另外，由于上級院未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作列入考核的范圍，各基層院在設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室后，將更多的精力集中本院各條線有考核指標的工作上，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室如何實行績效考核管理，如何實行規(guī)范管理卻較少涉及，結(jié)果是想管就管、不想管也沒什么大問題，反正未列入上級考核范圍，不會對全院總體工作造成什么影響。這樣，管理上的不到位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不能走上科學化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，嚴重制約了其健康有序開展。
（四）保障機制不健全。據(jù)了解，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)費由派出檢察院自行解決，少部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)費由派出檢察院和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同解決，也有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)費由財政統(tǒng)一支出。由于經(jīng)費的保障沒有合法、穩(wěn)定的來源，檢察室在裝備上受到了限制，有的借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公用房，與綜治辦或信訪辦等部門一起合署辦公；有的租用當?shù)氐姆课葑鳛檗k公和生活用房；有的因技術(shù)裝備落后而制約了一些工作正常開展等等，這些實際困難嚴重影響了檢察機關(guān)的整體執(zhí)法效能和執(zhí)法形象。同時，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室經(jīng)費沒有列入財政預算．基層檢察院在設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室時，增加的人員、辦公經(jīng)費的開支還要從現(xiàn)有經(jīng)費中擠占，靠自籌經(jīng)費加以解決，特別在經(jīng)費保障不充裕的欠發(fā)達地區(qū)就顯得更加困難。在這種情況下，有的地方只好在規(guī)劃設(shè)置上則能省則省、能減則減，物質(zhì)裝備遠遠不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的發(fā)展處于軟弱無力的狀況。
三、檢察室參與社會管理創(chuàng)新的實踐和探索
（一）要認真謀劃，科學設(shè)置。筆者認為，從長遠來看，高檢院應(yīng)該通過司法委員會向全國人大提交一個修改檢察院組織法的建議，明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室的規(guī)定。高檢院要進一步對派駐檢察室建設(shè)的選址、機構(gòu)設(shè)置、人員配備、辦公設(shè)施、經(jīng)費保障等方面作出明確規(guī)定。基層檢察院應(yīng)因地制宜，根據(jù)當?shù)財M設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的布局、數(shù)量報同級人大常委會批準并向當?shù)鼐幬暾堅黾訖C構(gòu)編制，機構(gòu)規(guī)格與基層檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)相同，原則上可與人民法院派出法庭對應(yīng)設(shè)置。其名稱可統(tǒng)一為“xx人民檢察院派駐xx(駐在地名稱)檢察室”。檢察室的設(shè)立、更名和撤銷，應(yīng)報上級檢察院和當?shù)攸h委備案。檢察室應(yīng)有專門的辦公樓，統(tǒng)一規(guī)范，融入檢察機關(guān)獨有的檢察元素外觀標識，并配齊人員，配備車輛、電腦、打印機、照相機等辦公設(shè)施，常年辦公。檢察室的設(shè)立不能千篇一律，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量、地理環(huán)境、交通、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等因素，實行重點區(qū)域先行，穩(wěn)步推進，做到成熟一個，設(shè)立一個，鞏固一個。如五華縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，東西相距71.59公里，南北長為87.99公里，有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五華縣院根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域、人口、經(jīng)濟、文化和交通等實際情況，在其中經(jīng)濟和交通較為發(fā)達、人口數(shù)量較多、輻射面較廣的安流、華城兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)設(shè)立了檢察室，選址合理，運作規(guī)范、效果明顯。
（二）要突出特色，明確職責。高檢院《意見》規(guī)定了檢室室的工作職責。筆者認為，檢室室要突出檢察特色，明確監(jiān)督職責，努力把檢察室建設(shè)成為推進社會管理創(chuàng)新的一線平臺，打造檢察工作的新亮點。一是服務(wù)基層群眾，減輕群眾訴累。協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政統(tǒng)一領(lǐng)導，“兩所一庭一室”分工牽頭，各基層單位各司其職，群眾廣泛參與的矛盾糾紛“大調(diào)解”工作體系，維護和諧穩(wěn)定，減少社會對立，將社會矛盾及時化解在基層，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。二是預防職務(wù)犯罪，促進反腐倡廉。充分發(fā)揮職能作用，發(fā)現(xiàn)、收集職務(wù)犯罪案件線索，全面掌握農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點、難點和群眾反映強烈的突出問題，深入剖析根源，提出解決對策建議，積極參與農(nóng)村社會管理創(chuàng)新。筆者認為，檢察室可以發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，但不能承擔職務(wù)犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應(yīng)更多的配合內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門辦理案件。三是突出法律監(jiān)督，拓寬工作領(lǐng)域。將公安派出所、人民法庭、司法所的立案、偵查、審判和社區(qū)矯正工作，納入檢察室的監(jiān)督視野，收集、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴、司法不公及訴訟中的違法問題，使檢察監(jiān)督更直接、更快捷、更方便、更有效。四是參與平安建設(shè)，提升執(zhí)法形象。積極開展法治宣傳，參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建，加強對刑釋解教人員、違法犯罪青少年等特殊人群幫教管理和社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督以及運用檢察手段參與對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的建設(shè)管理。
（三）要加強管理，規(guī)范運作。一是加強內(nèi)部管理，資源配置到位。檢察室所需的人財物不能依賴于當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府，建議由縣級以上財政撥出�？睿苫鶎訖z察院統(tǒng)一管理，辦案辦公經(jīng)費統(tǒng)一撥付，辦公用品裝備統(tǒng)一購置。同時，須加大對檢察室的經(jīng)費投入，尤其是網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，確保信息流轉(zhuǎn)暢通。二是合理配備人員，選好人用好人。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要配備3到5名檢察干警，將綜合能力強的檢察官派駐檢察室任職或者將年輕干警充實到檢察室，加以重點培養(yǎng)和鍛煉。筆者認為，絕對不能從社會上聘請人員行使檢察權(quán)。由于人員緊缺，一些檢察室采取返聘部分離退休干警的做法，這一做法可以借鑒。如五華縣院3個檢察室均是返聘剛退休不久的3位院領(lǐng)導擔任主任。去年7月，華城鎮(zhèn)兩個村發(fā)生沖突，集體械斗一觸即發(fā)，華城檢察室主任獲悉后，利用其經(jīng)驗豐富、協(xié)調(diào)溝通能力強、具備做好群眾工作的優(yōu)勢，做了大量調(diào)解工作，協(xié)助當?shù)攸h委、政府很快平息了事件。三是健全工作機制，強化制度管理。包括建立輪流派駐機制，由于檢察室工作條件差，工作量和工作難度大，所以駐室干警要實行輪崗換崗，以3至5年為宜。要建立激勵制度，對工作出色的干警優(yōu)先提拔使用或向相關(guān)組織部門推薦提拔使用。要制定《崗位責任制度》、《文明接待規(guī)范》等規(guī)章制度，確保檢察室工作規(guī)范有序。要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作實行目標管理，明確任務(wù)、分解責任，建議由省院制定標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作列入考核的范圍，納入省院統(tǒng)一考核。
(四)要力求創(chuàng)新，不斷完善。首先，著眼自身，不斷完善實踐中總結(jié)出的有利于提高檢察室工作效率、提升服務(wù)大局和執(zhí)法為民的能力、促進執(zhí)法規(guī)范化和科學化的好做法。如完善文明接訪制度、崗位責任制度，健全與當?shù)厮痉�、公安、法庭、信訪建立溝通協(xié)調(diào)機制等。要優(yōu)化檢察權(quán)配置，推進內(nèi)部管理方式的創(chuàng)新。筆者認為，檢察室可定位為基層檢察院的一個獨立部門，作為一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，屬院黨組直接管轄，基層院辦公室為檢察院其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)與各檢察室之間的聯(lián)絡(luò)部門。其次，著眼社會，致力解決社會管理中存在的重點問題，促進社會管理創(chuàng)新在檢察環(huán)節(jié)更加科學、規(guī)范、有效。如建立服務(wù)當?shù)攸h委中心工作協(xié)調(diào)保障機制，積極發(fā)揮近距離接觸基層、獲取各方面信息比較迅速的優(yōu)勢，立足檢察職能，主動協(xié)調(diào)本院其他職能部門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)的發(fā)展提供服務(wù)和保障。再次，立足服務(wù)，推進服務(wù)措施的創(chuàng)新。如設(shè)立“農(nóng)村干部警示教育基地”和“青少年普法教育基地”，通過開設(shè)“檢察官講堂”及舉辦“檢察開放日”等活動,運用近期查辦的典型案例,對農(nóng)村基層干部及青少年進行法制教育,使檢察宣傳工作深入田間地頭,送進農(nóng)戶家中。
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