[ 翟翌 ]——(2012-2-23) / 已閱10731次
論“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟
——一種社會(huì)權(quán)的中國(guó)實(shí)現(xiàn)方式
翟翌 西南政法大學(xué) 研究生
關(guān)鍵詞: 國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃/行政訴訟/社會(huì)權(quán)/證明責(zé)任/答復(fù)判決
內(nèi)容提要: 作為基本權(quán)利的社會(huì)權(quán)有不易實(shí)現(xiàn)之困。與西方自由主義憲法不同，中國(guó)憲法的社會(huì)主義本質(zhì)決定了其有諸多社會(huì)權(quán)內(nèi)容，且更應(yīng)注意其實(shí)現(xiàn)。具有法定效力、內(nèi)容明確、與個(gè)人有直接法律利害關(guān)系的低層級(jí)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”是具有中國(guó)特色的社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)工具，與之相關(guān)的行政行為可提起給付類訴訟。此種訴訟的證明責(zé)任、判決形式具有與一般行政訴訟不同的特點(diǎn)。原告除有符合起訴條件的初步證明責(zé)任外，還需負(fù)擔(dān)“直接而確切的因果關(guān)系”證明責(zé)任。具有特殊內(nèi)涵的法院“答復(fù)判決”不僅可避免司法權(quán)不考慮財(cái)政壓力過(guò)度干預(yù)行政權(quán)的后果，還可激發(fā)以人大審議為核心的政治過(guò)程。
一、引言：社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)之困
在2004年憲法修正案中，我們莊嚴(yán)的在憲法寫(xiě)入：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”、“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”等條款，其中的“保障人權(quán)”含義為：“對(duì)于那些需要國(guó)家干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，如受教育權(quán)、就業(yè)勞動(dòng)權(quán)等，國(guó)家不僅不能侵犯，還需要以政權(quán)的力量采取積極有效的措施保證其實(shí)現(xiàn)。所以，‘保障人權(quán)’是為國(guó)家設(shè)定了積極義務(wù)�！盵1]在傳統(tǒng)公法理論上，基本權(quán)利可分為自由權(quán)和社會(huì)權(quán)兩大部分。自由權(quán)作為消極權(quán)能為主導(dǎo)的權(quán)利，不僅得到各國(guó)憲法確認(rèn)，各層級(jí)立法也對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的保護(hù)，是一種“看得見(jiàn)摸得著”的實(shí)效權(quán)利；與之相反，由于社會(huì)權(quán)的綱領(lǐng)性質(zhì)，其實(shí)現(xiàn)存在很大的困難。今日中國(guó)，社會(huì)轉(zhuǎn)型陣痛造成的公民社會(huì)權(quán)渴求比西方國(guó)家更為迫切，不能將社會(huì)權(quán)的不宜實(shí)現(xiàn)視為理所當(dāng)然。社會(huì)權(quán)在社會(huì)主義憲法中具有更為重要的地位，因?yàn)椋骸吧鐣?huì)主義憲法理論中，基本權(quán)利從來(lái)不是，或者說(shuō)主要不是防御國(guó)家侵害的工具。社會(huì)主義憲法最為重視的基本權(quán)利的功能應(yīng)該是‘受益權(quán)功能’，最為重視的國(guó)家義務(wù)是國(guó)家的積極義務(wù)，從社會(huì)主義國(guó)家憲法的規(guī)定來(lái)看，公民的基本權(quán)利是以勞動(dòng)、休息、生存、受教育權(quán)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利為核心內(nèi)容的（如蘇聯(lián)1936年憲法），這種權(quán)利構(gòu)造強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家?guī)椭痛龠M(jìn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的積極義務(wù)，與資產(chǎn)階級(jí)憲法將自由權(quán)作為最核心內(nèi)容而格外強(qiáng)調(diào)國(guó)家的消極義務(wù)是不同的�！� [2]因此中國(guó)社會(huì)主義憲法不僅應(yīng)尊重基本權(quán)利的消極面相，更應(yīng)注意積極權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)主義國(guó)家也更依賴社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)以“通過(guò)權(quán)力啟動(dòng)合乎人們期望的政府功能，滿足人民的需要并贏得公民的合法性認(rèn)同。” [3]由于社會(huì)權(quán)的綱領(lǐng)性，公民一般難以僅因憲法上的社會(huì)權(quán)條款，就可向法院提起對(duì)國(guó)家的訴訟而獲得支持。往往只有在立法機(jī)關(guān)將憲法上的社會(huì)權(quán)細(xì)化為立法后，公民的社會(huì)權(quán)才可能獲得保護(hù)，政府也有裁量權(quán)來(lái)決定實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)的具體方式。這是考慮到社會(huì)權(quán)的保護(hù)需要政府財(cái)政開(kāi)支、國(guó)家的負(fù)擔(dān)須具有明確性等因素，而且如果法院僅以憲法上規(guī)定的社會(huì)權(quán)為由即干預(yù)行政職能，有可能導(dǎo)致司法權(quán)恣意凌駕于立法權(quán)之上，違背權(quán)力分工原則。在德國(guó)憲法史上，“魏瑪憲法以其社會(huì)權(quán)條款數(shù)量之龐大、社會(huì)權(quán)種類之完備、性質(zhì)之明顯而成為20世紀(jì)憲法之典范。” [4]雖然它規(guī)定了較多社會(huì)權(quán)，但由于德國(guó)近代以來(lái)的法律實(shí)證主義和立法絕對(duì)主義之傳統(tǒng)，且政府也無(wú)法提供足夠的財(cái)政支持，特別是無(wú)法提供充足的司法救濟(jì)，魏瑪憲法規(guī)定的極為精彩的社會(huì)權(quán)幾近淪為擺設(shè)�？紤]到社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)艱難，二戰(zhàn)后德國(guó)基本法“放棄了社會(huì)基本權(quán)的提法，而采用了‘社會(huì)法治國(guó)家’這一不能直接證立個(gè)人請(qǐng)求權(quán)的表述。” [5]美國(guó)憲法也未明確規(guī)定過(guò)多的社會(huì)權(quán)。而中國(guó)憲法作為社會(huì)主義憲法，對(duì)社會(huì)權(quán)的規(guī)定則較多：不僅在總綱部分的14條、19條、21條、22條、23條、26條等有所體現(xiàn)，也在第二章公民基本權(quán)利義務(wù)中的42條、43條、44條、45條、46條、47條等做了規(guī)定，可見(jiàn)社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)任務(wù)，在中國(guó)更為艱巨。要將綱領(lǐng)性的社會(huì)權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，無(wú)論在西方還是中國(guó)都是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的難題。本文將立足于中國(guó)法律體系資源，以全國(guó)、省、地級(jí)市、區(qū)縣四級(jí)的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）為研究對(duì)象，探討其相關(guān)行政訴訟問(wèn)題，提出一個(gè)基于此的實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)制度框架。
二、“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的性質(zhì)
（一）“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的內(nèi)容及定義
我國(guó)《憲法》規(guī)定全國(guó)人大的一項(xiàng)重要職權(quán)是：審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)則可在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案；而在地方，從中央到縣級(jí)地方各級(jí)人民大表大會(huì)都有權(quán)制定轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》還規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行變更。根據(jù)十二五綱要：“闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，是未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)”確定的主旨，各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容主要包括：權(quán)利保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、重大工程、區(qū)域合作、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展、教育文化和人力資源建設(shè)、資源與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、體制改革、政治民主建設(shè)、法制發(fā)展等方面，其中包含較多的社會(huì)權(quán)內(nèi)容，其細(xì)致程度也逐級(jí)具體化。 筆者認(rèn)為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”可定義為：憲法和法律賦予縣級(jí)及以上人大依職權(quán)制定的，以明確各級(jí)政府工作職責(zé)和具體目標(biāo)、引導(dǎo)公民和相關(guān)市場(chǎng)主體行為為主要目的，以經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)管理、權(quán)利保護(hù)和公共服務(wù)等為主要內(nèi)容，具有法定效力的法律文件。
（二）“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的法定效力
我國(guó)原將“規(guī)劃”稱為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，十一五起，改名為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于采取指令性計(jì)劃手段管理經(jīng)濟(jì)，各級(jí)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”具有高度權(quán)威性和法律約束力。雖然改革開(kāi)放后實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但我國(guó)并非西方經(jīng)典自由主義意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是在國(guó)家宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“規(guī)劃”中部分內(nèi)容依然具有重要影響力。在中國(guó)傳統(tǒng)的憲法學(xué)理論上，人民代表大會(huì)職權(quán)主要分為：立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)四項(xiàng)。所謂決定權(quán)，即人大決定重大事項(xiàng)的權(quán)力。一些學(xué)者認(rèn)為，審查和批準(zhǔn)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”屬于人大決定重大事項(xiàng)的內(nèi)容，故該項(xiàng)權(quán)力應(yīng)該是“決定權(quán)”。 [6]人大同時(shí)具有“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”和“國(guó)家立法機(jī)關(guān)”的雙重地位，筆者認(rèn)為其行使審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)體現(xiàn)的權(quán)力是作為“立法機(jī)關(guān)”的權(quán)力，而非“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的那種修改憲法、憲法監(jiān)督的權(quán)力。 [7]這種四分法只是一種對(duì)權(quán)力“內(nèi)容”上分類，從載體上看，無(wú)論是“立法”或“決定”，都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出的具有立法效力的“行為”，本質(zhì)上都是立法權(quán)的體現(xiàn)。以全國(guó)人大為例，“憲法第62條對(duì)全國(guó)人大職權(quán)作了系統(tǒng)規(guī)定。這條規(guī)定授予全國(guó)人大的15項(xiàng)職權(quán)所涉及到的事項(xiàng)，凡有必要都能以法律的形式加以調(diào)整。” [8]而在全國(guó)人大常委會(huì)那里，“憲法67條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使21項(xiàng)職權(quán)。行使這些職權(quán)如需藉助法律的作用，全國(guó)人大常委會(huì)便可以在這些職權(quán)范圍內(nèi)制定法律、實(shí)行立法調(diào)整。這些職權(quán)涉及的事項(xiàng)包括……（2）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃�！� [9]在地方，雖然各級(jí)“規(guī)劃”不是法律或地方性法規(guī)，但因其行使的是憲法賦予的權(quán)力，因此也是一項(xiàng)具有法定效力的行為，而且這也體現(xiàn)了各級(jí)人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)所擁有的處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的權(quán)力。在我國(guó)人民代表大會(huì)憲政制度下，應(yīng)對(duì)“實(shí)質(zhì)意義上的法律”做廣義理解，經(jīng)過(guò)各級(jí)人大依憲法批準(zhǔn)的“規(guī)劃”具有法定的實(shí)質(zhì)效力。因此雖然關(guān)于“規(guī)劃”的“決議”本身并不具有實(shí)體性規(guī)范內(nèi)容，但它是對(duì)已有“規(guī)劃”批準(zhǔn)與確認(rèn)的法律文件。
（三）“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃” 與“行政計(jì)劃”之區(qū)別
要認(rèn)識(shí)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的法定效力，還需將其與“行政計(jì)劃”相區(qū)分�！靶姓�(jì)劃，又稱行政規(guī)劃、行政設(shè)計(jì)，是指行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動(dòng)之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標(biāo)，事前制定出計(jì)劃藍(lán)圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必須的各項(xiàng)政策性大綱的活動(dòng)。” [10]作為一種新興行政活動(dòng)方式，近年來(lái)“行政計(jì)劃”成為行政法學(xué)研究熱點(diǎn)。然而由于很多學(xué)者未將“行政計(jì)劃”與“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”區(qū)分，并將后者視為前者的一種 [11]。這使得“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”自身性質(zhì)及其本應(yīng)具有的重要學(xué)術(shù)價(jià)值湮沒(méi)于對(duì)“行政計(jì)劃”的熱烈討論中，幾乎默默無(wú)聞。筆者認(rèn)為，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”與“行政計(jì)劃”具有重大差別：1.制定主體不同，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)規(guī)劃”是由作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)批準(zhǔn)和審議的，而“行政計(jì)劃”只是由行政部門(mén)所形成的。2.依據(jù)和效力不同。人大批準(zhǔn)和審議“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”是憲法所賦予的職權(quán)，因而其中的約束性指標(biāo)具有法定效力；而“行政計(jì)劃”則沒(méi)有這樣的憲法賦權(quán)，并且“行政計(jì)劃”還分為對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩種不同類別，僅對(duì)內(nèi)產(chǎn)生效力的行政計(jì)劃是一種行政事實(shí)行為 [12]；3.程序不同�！皣�(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”從編制到人大審議形成和調(diào)整，具有嚴(yán)格的法定程序，而“行政計(jì)劃”則不必然具有這種嚴(yán)格的法定程序 [13]，該特點(diǎn)尤其體現(xiàn)在內(nèi)部行政計(jì)劃中；4.內(nèi)容不同。“行政計(jì)劃”包括的主要內(nèi)容是內(nèi)部一些工作計(jì)劃和某些對(duì)外產(chǎn)生影響力的行政事務(wù)，而“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”所包括的內(nèi)容不僅包括一般行政事務(wù)，還包括了其他內(nèi)容，尤其有更多的社會(huì)權(quán)保護(hù)內(nèi)容；5.救濟(jì)不同。目前對(duì)于行政計(jì)劃相關(guān)行政行為的可訴性，是世界各國(guó)的做法并不相同 [14]，我國(guó)對(duì)行政計(jì)劃相關(guān)訴訟和賠償?shù)睦碚撎接懞蛯?shí)踐也剛起步。本文認(rèn)為，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”具有比“行政計(jì)劃”更高的法定效力，部分明確性內(nèi)容的相關(guān)行政行為可請(qǐng)求法院予救濟(jì)。
三、“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)行政行為的可訴性
（一）低層級(jí)“規(guī)劃”中的“明確性內(nèi)容”
雖然“規(guī)劃”具有憲法賦予的法定效力，但并不意味著其中所有內(nèi)容均有對(duì)公權(quán)力約束性的效力，因?yàn)樗吘故菍?duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)事務(wù)的計(jì)劃，很多內(nèi)容并不確定，無(wú)法明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，那些模糊或難以具體化的“規(guī)劃”內(nèi)容的相關(guān)行政行為不具可訴性，只有其中明確事項(xiàng)的相關(guān)行政行為可能具有可訴性。筆者以全國(guó)、廣東省、廣州市、廣州天河區(qū)四級(jí)最新制定的“十二五規(guī)劃（2011—2015）”中的明確性內(nèi)容為分析標(biāo)本 [15]，對(duì)其中明確性事項(xiàng)的研究得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，“規(guī)劃”中存在著大量社會(huì)權(quán)保護(hù)內(nèi)容（“規(guī)劃”所含內(nèi)容豐富，但本文的探討主題限于其中的社會(huì)權(quán)內(nèi)容）。雖然四級(jí)規(guī)劃大部分都是籠統(tǒng)事項(xiàng)，但依然存在許多可確定的內(nèi)容，外交事務(wù)、軍事事務(wù)并不具有訴訟意義，能夠明確的社會(huì)權(quán)部分的相關(guān)行政行為可能具有司法可訴性，第二，所謂明確性事項(xiàng)，主要包括兩大類：一類是約束性的指標(biāo)，即體現(xiàn)為數(shù)字的內(nèi)容，如“全國(guó)規(guī)劃”的“城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)３６００萬(wàn)套”，“天河區(qū)規(guī)劃”的“建設(shè)48間社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站），新增三間三級(jí)醫(yī)院，三間二級(jí)醫(yī)院”等；另一類是不體現(xiàn)為數(shù)字，但具有確定性內(nèi)容的事項(xiàng)，如“全國(guó)規(guī)劃”中的“實(shí)施艾滋病防治、肺結(jié)核防治、農(nóng)村婦女孕前和孕早期補(bǔ)服葉酸、農(nóng)村婦女住院分娩補(bǔ)助、農(nóng)村婦女宮頸癌乳腺癌檢查、貧困人群白內(nèi)障復(fù)明等重大公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)�！�；“廣州規(guī)劃”的“完成廣州醫(yī)學(xué)院新造校區(qū)建設(shè)”、“ 實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障卡覆蓋所有參保人群”等。
第三，“規(guī)劃”內(nèi)容隨著層級(jí)的降低而愈加細(xì)化和具體。國(guó)家級(jí)的規(guī)劃所針對(duì)對(duì)象是全國(guó)性事務(wù)，廣東省“規(guī)劃”所針對(duì)的是全省性事務(wù)，因此即使是明確的數(shù)字，也依然較為抽象。而到了廣州市、天河區(qū)一級(jí)的“規(guī)劃”中，隨著對(duì)象的縮小，逐漸可具體到個(gè)人身上，從而為相關(guān)行政行為的行政訴訟達(dá)到“具體性”的“成熟”起訴要件提供可能。比如“天河規(guī)劃”中“全區(qū)學(xué)前三年戶籍兒童入園率保持100%”、 “‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”等。雖然級(jí)別較高的“規(guī)劃”達(dá)不到具體而明確標(biāo)準(zhǔn)，但它依然發(fā)揮作用：根據(jù)規(guī)定，制定下級(jí)規(guī)劃要在上級(jí)規(guī)劃框架內(nèi)進(jìn)行，體現(xiàn)上級(jí)規(guī)劃精神，因此法院在行政訴訟中，除依據(jù)本級(jí)規(guī)劃的具體內(nèi)容來(lái)進(jìn)行審查外，在內(nèi)容不明確需要解釋時(shí)，應(yīng)參考上級(jí)“規(guī)劃”的內(nèi)容來(lái)解釋本級(jí)“規(guī)劃”。而各級(jí)人大常委會(huì)在中期調(diào)整本級(jí)“規(guī)劃”內(nèi)容時(shí)，也應(yīng)對(duì)上級(jí)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容予以參考或者用其來(lái)解釋本級(jí)“規(guī)劃”的有關(guān)內(nèi)容。
（二）“規(guī)劃”相關(guān)訴訟的“原告資格”
“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”本身并不可訴，但與“規(guī)劃”有關(guān)的行政行為能具體到影響相對(duì)人權(quán)利時(shí)，則有可能符合法院訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，符合行政訴訟原告資格，關(guān)鍵是要達(dá)到案件的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人提起行政訴訟時(shí)，應(yīng)負(fù)一個(gè)初步舉證責(zé)任：“起訴人對(duì)行政行為與其合法權(quán)益之間是否存在的‘法律上的利害關(guān)系’的舉證，是法院對(duì)原告是否具有獲得本案裁判資格進(jìn)行審查的基礎(chǔ)�！� [16]根據(jù)最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題解釋”第一條規(guī)定：“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。在我國(guó)臺(tái)灣有關(guān)“行政計(jì)劃”訴訟的“所謂成熟性原則是行政計(jì)劃的救濟(jì)可以通過(guò)依據(jù)行政計(jì)劃而作出的另一個(gè)具體的行政行為（可以是抽象行政行為也可以是具體行政行為）來(lái)實(shí)現(xiàn)，而對(duì)于計(jì)劃本身的不服提起的訴訟一般不予接受” [17]。具體到區(qū)縣級(jí)“規(guī)劃”，如天河區(qū)“十二五規(guī)劃”中的“‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”的內(nèi)容，已具體到了影響公民個(gè)人權(quán)利義務(wù)，一旦有當(dāng)?shù)亍憔蜆I(yè)家庭’的相對(duì)人因政府怠于保障其“勞動(dòng)權(quán)”而受到損害，依據(jù)規(guī)劃中的規(guī)定要求政府履行義務(wù)被拒絕時(shí)，他就可以提起行政訴訟，要求政府履行法定義務(wù)。而在層級(jí)較高的國(guó)家和省級(jí)“規(guī)劃”中，由于較為宏觀，相對(duì)人不易完成自己與之有“法律上利害關(guān)系”的初步舉證責(zé)任，因而對(duì)該層級(jí)有關(guān)行政行為提起行政訴訟并不現(xiàn)實(shí)。相對(duì)人主要可對(duì)與自己關(guān)系密切的區(qū)縣級(jí)或市級(jí)“規(guī)劃”相關(guān)行政行為提起行政訴訟。根據(jù)國(guó)家十二五規(guī)劃的表述，““本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，是政府對(duì)人民群眾的承諾。主要約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市。要明確工作責(zé)任和進(jìn)度，主要通過(guò)政府運(yùn)用公共資源全力完成�！薄ⅰ氨疽�(guī)劃經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有法律效力”�！”疽�(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，是政府對(duì)人民群眾的承諾。主要約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市�！笨梢�(jiàn)規(guī)劃本身也明確了其政府職責(zé)和法定效力。這種類似表述也存在于其他各級(jí)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”中。能夠?qū)Α靶姓?jì)劃”相關(guān)行政行為提起訴訟的一個(gè)根據(jù)在于：基于“信賴?yán)妗北Ｗo(hù)的原則。公民向法院提起對(duì)“行政計(jì)劃”相關(guān)行政行為訴訟要?jiǎng)僭V，不僅需要“法律上利害關(guān)系”的初步證明責(zé)任，而且還要符合“信賴?yán)妗钡囊螅欢皣?guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)訴訟與之不同，雖然筆者并不否認(rèn)其中也存在有信賴?yán)娴囊蛩�，但是它之所能提起訴訟，更為根本的乃是因?yàn)樗哂衼?lái)源于憲法所賦予的效力，并由各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)所通過(guò)，雖然“規(guī)劃”并不是那種形式意義上的法律或行政法規(guī)，但國(guó)家級(jí)和省級(jí)、較大市人大制定的規(guī)劃中的明確性和拘束性內(nèi)容，具有“實(shí)質(zhì)意義”的法律或地方性法規(guī)的約束力，而一般地市級(jí)和縣級(jí)人大雖然無(wú)權(quán)制定地方性法規(guī)，但依據(jù)憲法規(guī)定，它們作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)決定當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)重大事務(wù)，通過(guò)的“規(guī)劃”實(shí)際上也體現(xiàn)了“地方事務(wù)決定權(quán)”內(nèi)涵。因此“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”不僅可具有“行政計(jì)劃”那種“信賴?yán)妗�，還有憲法賦權(quán)，并且還具備各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“地方事務(wù)決定權(quán)”的運(yùn)用。在不違背上級(jí)法律規(guī)范的前提下，法院在處理相關(guān)訴訟時(shí)應(yīng)尊重各地人大在當(dāng)?shù)亍耙?guī)劃”中所體現(xiàn)的憲法確定的內(nèi)容，承認(rèn)其可訴性，并以此為依據(jù)裁判。
四、法院對(duì)“規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟的司法技術(shù)
在闡述了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”的法定效力和部分內(nèi)容相關(guān)行政行為的可訴性后，需對(duì)法院“規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟的司法技術(shù)做一個(gè)梳理。只有明確其司法程序和和訴訟處理方法，才能通過(guò)“規(guī)劃”相關(guān)訴訟使社會(huì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。需要注意的是，對(duì)社會(huì)權(quán)的相關(guān)行政訴訟，應(yīng)該首先依據(jù)法律、法規(guī)，只有在無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，再考慮以“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”為訴訟依據(jù)，這是由我國(guó)法律體系完整性和穩(wěn)定性決定的。
（一）受案范圍
根據(jù)《行政訴訟法》第11條第八項(xiàng)規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的�！弊罡呷嗣穹ㄔ骸瓣P(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題解釋”第一條：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍�！倍靶姓V訟法中的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)均是廣義上的，也就是說(shuō)只要某項(xiàng)權(quán)利包含了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，就應(yīng)該屬于司法保護(hù)的范圍，而經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利都或多或少的、直接或間接的包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。所以最高人民法院《若干問(wèn)題解釋》把可訴性行政行為從涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為擴(kuò)展到了除政治權(quán)利以外的所有其他權(quán)益的行政行為�！� [18]故具有法定效力的各級(jí)“規(guī)劃”社會(huì)權(quán)內(nèi)容，如果能夠具體化而達(dá)到成熟性，其相關(guān)行政行為即符合我國(guó)行政訴訟法受案范圍的規(guī)定。
（二）訴訟類型
與日本等國(guó)以訴訟類型的構(gòu)造來(lái)對(duì)行政訴訟進(jìn)行區(qū)分 [19]的理論不同，我國(guó)行政訴訟法傾向采取以判決形式來(lái)對(duì)行政訴訟進(jìn)行歸類 [20]。然而，日本等國(guó)做法依然值得我們借鑒，筆者認(rèn)為，在“規(guī)劃”有關(guān)訴訟中，相對(duì)人提起的訴訟類型主要是行政給付類訴訟，主要有兩種類型，一種是要求行政機(jī)關(guān)履行“規(guī)劃”相關(guān)義務(wù)而為一定行政行為的“課予義務(wù)訴訟”，另外一種則是“一般給付之訴”�！罢n予義務(wù)訴訟是指公民、法人或其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)作出某種行政行為，遭受行政機(jī)關(guān)違法拒絕或在相當(dāng)期間未能作出致使其權(quán)益受到侵害，向法院起訴請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)作出其所申請(qǐng)的行政行為的一種訴訟類型。” [21]而“一般給付之訴”是指“要求國(guó)家行政（hoheitliche Verwaltung）作出除行政行為以外的其他所有行為。在許多情況中，這種訴訟涉及的都是事實(shí)性行政行為（事實(shí)行為[Realakt]）�！� [22]“課予義務(wù)訴訟與一般給付訴訟的根本區(qū)別在于訴訟標(biāo)的不同。凡是請(qǐng)求法院判決命令行政機(jī)關(guān)作出行政行為之外的其他給付，如給付財(cái)產(chǎn)、事實(shí)行為抑或頒布行政規(guī)范的，則應(yīng)當(dāng)提起一般給付訴訟。而就課予義務(wù)訴訟來(lái)說(shuō)，其訴訟對(duì)象只能是特定的行政行為�！� [23]“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，有要求行政主體履行一定行政行為，也有要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為之外的其他事實(shí)行為，如建造公共設(shè)施、生存照顧、福利金等。“在行政給付訴訟體系中，一般給付訴訟的組織架構(gòu)只有用‘減法’計(jì)算出來(lái)，即在給付訴訟的適用范圍內(nèi)減去課予義務(wù)訴訟的范圍，剩下的就是一般給付訴訟的范圍�！� [24]各級(jí)“規(guī)劃”中要求行政主體作出事實(shí)行為的內(nèi)容占大多數(shù)，因此“規(guī)劃”有關(guān)行政訴訟中，“一般給付之訴”占大部分比例，“課予義務(wù)訴訟”則占據(jù)小部分比例。
（三）證明責(zé)任
我國(guó)行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)是“合法性審查標(biāo)準(zhǔn)”，并不審查行政行為的合理性，這一點(diǎn)需要在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中堅(jiān)持，因此仍然實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由行政主體證明相關(guān)行政行為的合法性。原告在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中負(fù)擔(dān)的證明責(zé)任，比一般行政訴訟要重得多，這是該種訴訟的重要特點(diǎn)，這也是為了防止濫訴所做的一個(gè)限定。根據(jù)“最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋”第27條之規(guī)定，原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起訴期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)； （三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)；（四）其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。根據(jù)這條規(guī)定，行政訴訟的原告主要有兩個(gè)證明責(zé)任：一是證明其起訴符合法定條件的“初步證明責(zé)任”；二是在“行政賠償訴訟”中，原告需要證明被訴行為導(dǎo)致相對(duì)人受損的事實(shí)。在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，原告的證明責(zé)任除了起訴時(shí)的“初步證明責(zé)任”外，更為關(guān)鍵的在于他必須能證明行政主體不保護(hù)“規(guī)劃”中確定的權(quán)利，與自己受損的利益存在著直接的因果關(guān)系，從而確定的產(chǎn)生行政主體的給付義務(wù)。需要注意的是，原告此時(shí)的證明責(zé)任，與“若干解釋”27條第一項(xiàng)規(guī)定的證明符合起訴要件的“初步證明責(zé)任”不同，在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中證明符合起訴要件的“初步證明責(zé)任”只是一種能夠形式上證明原告與該行政行為具有“法律上利害關(guān)系”的程度最為簡(jiǎn)單的舉證責(zé)任，法院只需審查該“規(guī)劃”中是否有有此權(quán)利保護(hù)內(nèi)容，以及原告的身份（比如是否是當(dāng)?shù)鼐用瘢┖蜋?quán)利受損的狀態(tài)等與此有關(guān)的形式上法律關(guān)系�！霸谑芾黼A段，法院對(duì)原告的審查只能是形式審查，而不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查�！� [25]如廣州“十二五規(guī)劃”中的“到2015年城市生活污水處理率達(dá)到90%”的內(nèi)容，廣州某可能因?yàn)榄h(huán)境污染患上癌癥的市民以政府怠于履行職責(zé)向法院起訴，符合起訴要件，案件被受理后，該公民必須通過(guò)醫(yī)學(xué)手段證明其患病與其生活環(huán)境中的“城市生活污水處理率未達(dá)到90%直接有關(guān)，其實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)的訴求才有可能獲得支持。筆者稱這種證明責(zé)任為“直接而確切的因果關(guān)系”證明責(zé)任。當(dāng)然其中也有一些“規(guī)劃”相關(guān)訴訟不需要這么重的證明則責(zé)任，這主要存在于一些簡(jiǎn)單的物質(zhì)幫助內(nèi)容中，如天河區(qū)“十二五規(guī)劃”中“‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”“確保重大自然災(zāi)害發(fā)生后24小時(shí)內(nèi)災(zāi)民的基本救助措施到位�！钡�。
（四）判決方式
由于“規(guī)劃”內(nèi)容豐富，社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也有多種方式，因此法院判決的形式不應(yīng)拘于定數(shù)，“我國(guó)的行政訴訟帶有的客觀訴訟性質(zhì)可能對(duì)原告的利益提供超乎其上的司法保護(hù)，即原告僅要求法院判決行政機(jī)關(guān)做出行政行為，法院作出的卻可能是要求行政機(jī)關(guān)作成具有實(shí)際內(nèi)容的判決” [26]。筆者認(rèn)為，“規(guī)劃”有關(guān)社會(huì)權(quán)給付訴訟中，法院可主要作出以下幾種形式的判決：
1．課以具體義務(wù)判決
根據(jù)行政訴訟法第54條之規(guī)定，人民法院在被告不履行或拖延履行法定職責(zé)之時(shí)，可判決其在一定期限內(nèi)履行。所謂“課以具體義務(wù)判決”是指法院針對(duì)訴訟標(biāo)的為特定行政行為的履行訴訟中，判決行政機(jī)關(guān)履行具體義務(wù)的一種判決方式。法院作出此種判決時(shí)，必須要達(dá)到裁判時(shí)機(jī)已臻成熟的程度，只有在“裁量為零的情況下，意即行政機(jī)關(guān)只可能有唯一選擇的情況下，法院的裁判時(shí)機(jī)可以確定已臻成熟�！� [27]如天河區(qū)天河區(qū)十二五規(guī)劃中的“‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”等內(nèi)容即屬此類。由于在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，權(quán)利義務(wù)往往比較抽象，行政主體往往具有自由裁量權(quán)，而法院須謹(jǐn)守司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限，因此課以具體義務(wù)判決的使用應(yīng)較為慎重。
2．概括的給付判決
所謂概括的給付判決，是指法院在行政訴訟中，對(duì)那些還有行政自由裁量權(quán)余地的案件，判決行政主體要做出行政行為的判決，法院并不指明具體給付內(nèi)容。行政訴訟法第5條中的履行法定職責(zé)判決實(shí)際上是課以具體義務(wù)判決和概括的給付判決的綜合，而“與課以具體義務(wù)訴訟不同，在給付訴訟中，法院的權(quán)力只是根據(jù)原告的訴求判決行政機(jī)關(guān)停止、中止或者作出行政行為，而非停止、中止或者作出具有實(shí)際法律效果的具體的、確定的行政行為。此外，課以具體義務(wù)訴訟針對(duì)的對(duì)象是特定的行政行為，而給付訴訟針對(duì)的對(duì)象不具有特定性和確定性。” [28]在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，由于規(guī)劃本身內(nèi)容的復(fù)雜性質(zhì)，使得被訴行政行為存在一定的裁量空間，概括的給付判決應(yīng)該在“規(guī)劃”有關(guān)訴訟中占多數(shù)。
3.“答復(fù)判決”
在廣義上，大陸法系國(guó)家的“答復(fù)判決”可歸屬于前面的“概括的給付判決”一種，“答復(fù)判決”也可歸入行政訴訟法54條第（三）項(xiàng)的履行判決中。而筆者在這里所說(shuō)的與“規(guī)劃”相關(guān)訴訟有關(guān)的“答復(fù)判決”則包含了基于中國(guó)實(shí)際的一些新涵義�！耙�(guī)劃”的實(shí)現(xiàn)往往需要?jiǎng)佑酶鞣矫娴馁Y源，尤其是需要政府作出財(cái)政上的安排，客觀實(shí)際也可能出現(xiàn)變動(dòng)，從而造成實(shí)質(zhì)上不可能實(shí)現(xiàn)。然而各級(jí)“規(guī)劃”具有憲法賦予的法定效力，政府不能隨意的不予遵守，這不僅是一種違法的行為，也對(duì)整個(gè)法治國(guó)家的建設(shè)帶來(lái)不利影響�？紤]到“規(guī)劃”可能由于各種原因而出現(xiàn)更改或者難以實(shí)現(xiàn)的情況，為了維護(hù)“規(guī)劃”的法定效力和尊嚴(yán)，憲法等相關(guān)法律對(duì)“規(guī)劃”的調(diào)整規(guī)定了法定程序:《憲法》第67條第（五）項(xiàng)規(guī)定：在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案；《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第21條規(guī)定：國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。法院不易過(guò)多的干預(yù)政策性的事務(wù)而強(qiáng)令行政主體行為，因此，經(jīng)過(guò)審查和聽(tīng)取政府答辯后，除了情況緊急需及時(shí)判決行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)外，當(dāng)法院認(rèn)為確實(shí)因?yàn)榭陀^原因難以履行規(guī)劃中的內(nèi)容時(shí)（必須是法院而非行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為難以實(shí)現(xiàn)，否則可能會(huì)成為行政機(jī)關(guān)逃脫責(zé)任的借口），可作出“答復(fù)判決”：不是要求行政主體完成具體的給付義務(wù)，而是要求其對(duì)原告基于“規(guī)劃”的請(qǐng)求作出答復(fù)，法院應(yīng)指明這種“特殊的答復(fù)”是政府依法向同級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)對(duì)規(guī)劃的重新審議，待人大常委會(huì)對(duì)“規(guī)劃”維持或者改變的決定作出后，行政主體再向原告作出是否履行以及如何履行和人大常委會(huì)修改規(guī)劃內(nèi)容的答復(fù)。法官在這里的“答復(fù)判決”中實(shí)際上有一種“間接強(qiáng)制”的效力：“行政法院不能命令行政機(jī)關(guān)為一定的行為或不行為，有些判決實(shí)際上對(duì)行政機(jī)關(guān)是一種間接的強(qiáng)制�！袝r(shí)行政法院的判決，在主文中遣回申訴人和行政機(jī)關(guān)商談解決辦法，實(shí)際上是間接命令行政機(jī)關(guān)重新作出決定�！� [29]此外根據(jù)“最高人民法院《行政訴訟法》若干解釋”第60條之規(guī)定，人民法院判決被告履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)指定履行的期限，因情況特殊難以確定期限的除外�？紤]到人大常委會(huì)審議調(diào)整“規(guī)劃”的會(huì)期和議程的不確定性，因此最好不要指定履行期限。法院要求政府向同級(jí)人大常委會(huì)作出調(diào)整規(guī)劃的請(qǐng)求并做答復(fù)的判決，是依據(jù)《憲法》67條和《人大常委會(huì)監(jiān)督法》21條所作出的判決（既然政府都認(rèn)為難以實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)依法規(guī)定要求調(diào)整，否則就是違法），具有嚴(yán)格的法律規(guī)定依據(jù)，政府應(yīng)不能拒絕。這種“答復(fù)判決”可避免不考慮政府財(cái)政壓力而導(dǎo)致的司法權(quán)過(guò)度干預(yù)，作為預(yù)算的批準(zhǔn)者，人大對(duì)政府財(cái)政有最終的決定權(quán)。
另外，這種特殊意義的“答復(fù)判決”不僅具有保障當(dāng)事人合法權(quán)利，維護(hù)“規(guī)劃”法定效力和遵守法定程序的效果。而且對(duì)啟動(dòng)和加強(qiáng)以人大為中心的政治審議過(guò)程具有重要意義。正如有學(xué)者指出的那樣，社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)根本上并不在于將其規(guī)定在憲法中，也并不一定在于違憲審查和司法過(guò)程。 “在中國(guó)所處的特殊情勢(shì)之下，通過(guò)強(qiáng)化以人大為中心的政治審議過(guò)程，既可以有效減少侵權(quán)事件的發(fā)生，又能制度性地促進(jìn)政府關(guān)注社會(huì)權(quán)訴求，避免把改善民生僅僅作為防止社會(huì)失序的功利主義回應(yīng)�！駲�(quán)利的保障主要應(yīng)該依賴政治過(guò)程：選舉壓力、表達(dá)自由以及由此形成的政府責(zé)任。在許多國(guó)家，保障公民社會(huì)性權(quán)利的主要方式還是政治渠道�！� [30]法院通過(guò)要求政府通過(guò)人大調(diào)整“規(guī)劃”內(nèi)容的“答復(fù)判決”恰恰可以激發(fā)此種政治過(guò)程，因?yàn)檎诜ㄔ号袥Q下向人大常委會(huì)要求修改和調(diào)整其中的關(guān)于社會(huì)權(quán)的內(nèi)容，需要人大常委會(huì)的審議，政府需要報(bào)告既有的對(duì)“規(guī)劃”的執(zhí)行情況，也要給出理由說(shuō)服人大常委會(huì)的各位代表，開(kāi)啟了人大對(duì)政府的監(jiān)督。而當(dāng)“規(guī)劃”真正能發(fā)揮應(yīng)有的法定效力，相關(guān)行政行為具有可訴性時(shí)，自然會(huì)引起公民的關(guān)注，而人大代表也受制于選民更多的壓力。如果人大常委會(huì)在審議過(guò)程中再增加一些程序性規(guī)定，如依據(jù)正當(dāng)程序原則，通知行政訴訟原告作為利害關(guān)系人參與政府要求修改規(guī)劃的聽(tīng)證會(huì)，在作出對(duì)其不利的修改前，給與其發(fā)表言論的機(jī)會(huì)等，就更加能凸顯這種政治過(guò)程的意義，這也有利于使政府通過(guò)保障社會(huì)權(quán)來(lái)贏得人民的支持，重塑政府的形象，因?yàn)椤罢男姓䴔?quán)力不僅僅是外部的強(qiáng)制力，還必須具有能為社會(huì)和民眾所接受的道德感召力” [31]。如果人大常委會(huì)審議后認(rèn)為不同意修改，則行政機(jī)關(guān)必須履行其義務(wù)，公民的社會(huì)權(quán)則告實(shí)現(xiàn)；如若同意修改，則亦已引發(fā)政治過(guò)程，從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，這種政治過(guò)程對(duì)社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)也有意義。此外，還需注意政治過(guò)程對(duì)規(guī)劃制定的影響，這可能會(huì)導(dǎo)致政府在起草本級(jí)規(guī)劃時(shí)為逃避責(zé)任的模糊化處理方式，如使用“力爭(zhēng)”、“基本實(shí)現(xiàn)”、“推動(dòng)“等詞匯來(lái)代替明確性內(nèi)容。人大在審議和調(diào)整低層級(jí)的規(guī)劃時(shí)，應(yīng)注意糾正政府的這種傾向，對(duì)可明確的事項(xiàng)，應(yīng)采用清晰的表述形式，發(fā)揮政治過(guò)程的監(jiān)督作用，從源頭上確保低層級(jí)規(guī)劃的權(quán)利保護(hù)功能。
因此“規(guī)劃”相關(guān)訴訟的答復(fù)判決，不僅具有實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)的意義，也有通過(guò)以人大為核心的政治過(guò)程推動(dòng)中國(guó)憲政建設(shè)的意義。
4.其他類型的判決
由于一般給付之訴“早已成為一種普遍的，適用于一切非行政行為的權(quán)力行為的兜底性訴訟（Auffangklage）�！� [32]因此對(duì)于內(nèi)容豐富的“規(guī)劃”相關(guān)訴訟，法院的判決應(yīng)注意情況的復(fù)雜性，除了以上的課以具體義務(wù)判決、概括的給付判決、答復(fù)判決外，還可能存在情況判決、部分判決、確認(rèn)判決等其他類型的判決 [33]，這些靈活的判決類型，需要法院根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)裁判，從而充分保護(hù)公民的權(quán)利。當(dāng)然，法院在審理此類案件時(shí)，依然需要謹(jǐn)守權(quán)力分工的原則，不宜隨意過(guò)度的干預(yù)行政過(guò)程。
五、代結(jié)語(yǔ)：憲法學(xué)與行政法學(xué)應(yīng)該“走得更近”
世界成文憲法代表性國(guó)家德、美、日的憲法中，關(guān)于立法機(jī)關(guān)的職權(quán)，都沒(méi)有中國(guó)這樣的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”類似規(guī)定 [34]，可見(jiàn)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”是一個(gè)具有中國(guó)特色的法律資源，它為我們解決在西方同樣存在的社會(huì)權(quán)不易實(shí)現(xiàn)問(wèn)題提供了一個(gè)具有潛力的框架。而且由于各級(jí)“規(guī)劃”是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)制定的，因此可根據(jù)各地的實(shí)際情況通過(guò)“規(guī)劃”來(lái)確定社會(huì)權(quán)的不同保障水平。而且與民事案件相比，我國(guó)行政案件數(shù)量相對(duì)較少，通過(guò)“規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟可以適當(dāng)增加法院行政案件的受案數(shù)量，更可以實(shí)現(xiàn)較為迫切社會(huì)權(quán)救濟(jì)。
筆者認(rèn)為，推動(dòng)中國(guó)憲政建設(shè)，要立足于中國(guó)實(shí)際，用足現(xiàn)有的法治資源，不要輕言推倒重來(lái)，言必稱西方的態(tài)度，或者熱衷于研究“高深”外國(guó)理論的作風(fēng)，都無(wú)益于我國(guó)法治建設(shè)。法律最終是一門(mén)關(guān)乎實(shí)踐的學(xué)科，進(jìn)行法學(xué)研究，最好要對(duì)現(xiàn)有法律條文深耕細(xì)作。我國(guó)學(xué)術(shù)界一直有憲法學(xué)與行政法學(xué)分離的傾向，雖在學(xué)科設(shè)置上，“憲法學(xué)與行政法學(xué)”為一家，但是實(shí)際卻有“憲法學(xué)”與“行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)”“分家”的隱憂。除了憲法監(jiān)督外，憲法學(xué)如果無(wú)法通過(guò)行政法、行政訴訟法實(shí)踐，則有被架空的可能；雖然奧托.梅耶曾發(fā)出“憲法滅亡、行政法長(zhǎng)存”的感慨，但如果沒(méi)有憲法學(xué)的引導(dǎo)，“行政法的深入發(fā)展越來(lái)越受到極大的阻礙甚至被窒息。” [35]憲法學(xué)對(duì)行政法學(xué)的幫助尤其體現(xiàn)在憲法解釋學(xué)上，而現(xiàn)時(shí)中國(guó)行政法學(xué)的研究，很多都超出了行政法學(xué)本應(yīng)該研究的范疇，去關(guān)注一些本與公法學(xué)“關(guān)系不大”的“問(wèn)題”，如研究到行政管理學(xué)的“效率性”、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面，造成了行政法學(xué)的自我迷失和扭曲，這很大程度上是忽視憲法學(xué)對(duì)行政法學(xué)方向的指引導(dǎo)致的。德國(guó)公法學(xué)界的許多學(xué)者都同為憲法學(xué)與行政法、行政訴訟法領(lǐng)域的大家，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，也有多位學(xué)貫憲法學(xué)與行政法的學(xué)者及法官，這對(duì)德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣的違憲審查、憲法訴訟、行政訴訟的實(shí)踐，能有一條從憲法到行政法的貫通之路有一定有益影響。因此在中國(guó)公法學(xué)研究中，應(yīng)該注意二者的融合，仿造胡適先生所倡導(dǎo)的話語(yǔ)：憲法學(xué)應(yīng)該多“研究些問(wèn)題，少談點(diǎn)主義”，多將憲法理論灌注于可實(shí)踐的問(wèn)題；行政法、行政訴訟法學(xué)則應(yīng)“多談點(diǎn)主義，少研究些‘問(wèn)題’”，注重憲法學(xué)理論對(duì)行政法學(xué)實(shí)踐的指導(dǎo)，實(shí)踐憲法學(xué)控制公權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的精神，不沉迷于研究本不屬于公法學(xué)的“問(wèn)題”。本文正是以“憲法學(xué)”、“行政法學(xué)”、“行政訴訟法學(xué)”的充分交融為研究方法，試圖探索一條中國(guó)特色實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)的新路徑，并借此激發(fā)以人大審議為核心的政治過(guò)程。
最后，本文雖然從技術(shù)上論證了該種訴訟的正當(dāng)性和可行性（這也是法學(xué)研究所能完成的主要任務(wù)）。但筆者亦深刻清醒，實(shí)現(xiàn)“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟，依然有待于有關(guān)決策和法官的智慧。
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