[ 林莉紅 ]——(2012-3-1) / 已閱10873次
客觀真實(shí)與法律真實(shí)之間的辯證關(guān)系是訴訟過(guò)程中永恒的問(wèn)題。理論上已經(jīng)形成諸多研究成果。訴訟活動(dòng)是在一定的時(shí)間和空間里進(jìn)行的，案件事實(shí)不清在審判中是不可避免的。這就需要證明責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決。然而，與民事訴訟不同的是，行政訴訟爭(zhēng)議的事項(xiàng)不僅僅需要法院在原告與被告之間的利益關(guān)系做出評(píng)判，而是涉及復(fù)雜的價(jià)值選擇與判斷。行政訴訟大量涉及第三人的案件，以及幾乎可以說(shuō)所有案件都涉及社會(huì)公共利益與當(dāng)事人個(gè)體利益之間的沖突和平衡，更是使得這種價(jià)值選擇與判斷在案件事實(shí)不清的情況下，很難直接做出回答。在確定了行政訴訟被告對(duì)具體行政行為合法性的證明責(zé)任之后，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)確定的困難性、復(fù)雜性也正在于此。當(dāng)然，行政訴訟法規(guī)定在事實(shí)不清的情況下舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，在被告沒(méi)有承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)法院可以判決其敗訴。然而，很多案件由于涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，涉及第三方的權(quán)益，在案件事實(shí)不清的情況下，法院很難一判了之。即使法院依職權(quán)主動(dòng)調(diào)查，也還是難以為判。
如道路交通事故處理結(jié)果是否作為行政案件由法院受理經(jīng)歷了多次反復(fù)，在很大程度上是由于案件事實(shí)與證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。道路交通事故發(fā)生后，對(duì)事故進(jìn)行調(diào)解和處理一直是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。隨著行政訴訟法頒布，對(duì)公安機(jī)關(guān)的處理結(jié)果能否提起行政訴訟，實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，隨著最高人民法院1991年6月11日印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》而塵埃落地。但國(guó)務(wù)院于1991年9月22日發(fā)布《道路交通事故處理辦法》，規(guī)定在交通事故發(fā)生后公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是處理交通事故現(xiàn)場(chǎng)、認(rèn)定交通事故責(zé)任、處罰交通事故責(zé)任者、對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解，即不再對(duì)交通事故作出“處理”。由此就產(chǎn)生了對(duì)公安機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定能否提起行政訴訟的問(wèn)題。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》。實(shí)施后，各地做法差異很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明確了對(duì)責(zé)任認(rèn)定不得提起行政訴訟。
而法院的態(tài)度，也是從積極受理此類案件到認(rèn)可行政機(jī)關(guān)“逃避”司法審查的。其原因就在于這類案件法院受理以后簡(jiǎn)單地做出裁判容易，解決爭(zhēng)議很難。行政訴訟法規(guī)定，被告在訴訟中要對(duì)自己做出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任；被告在訴訟過(guò)程中不得取證，法院也不得以被告在行政行為做出以后收集的證據(jù)作為證明被訴行為合法的依據(jù)。按照行政訴訟法原理，如果被訴的具體行政行為缺乏證據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷，被訴行政行為撤銷后，被告可以根據(jù)新收集的證據(jù)重新作出行政行為。但是，交通事故確實(shí)存在并需要公安機(jī)關(guān)處理，一些事故中的受害者尚等待處理結(jié)果以獲得賠償，公安機(jī)關(guān)需要重新做出行政處理或責(zé)任認(rèn)定。由于交通事故中事故現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法保存，如果當(dāng)初公安機(jī)關(guān)取證不充分，很可能根本無(wú)法再重新做出行政行為。這就需要法院在案件之外做很多協(xié)調(diào)處理的工作。
（三）行政法制不健全，法院審理行政案件遇到的難以作出判決的情況
首先是實(shí)體法問(wèn)題。由于我國(guó)現(xiàn)階段行政立法不完善，某些情況下行政行為沒(méi)有法律依據(jù)而是基于行政目的的實(shí)現(xiàn)，法院在審查這些行政行為時(shí)也缺乏法律依據(jù)，顯然對(duì)這種案件進(jìn)行協(xié)調(diào)是必要的。比如，對(duì)行政機(jī)關(guān)“法定職責(zé)”的理解、對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可證和執(zhí)照時(shí)“符合法定條件”的理解。以行政訴訟法規(guī)定“拖延履行職責(zé)”的理解為例分析。什么是“拖延”需要實(shí)體法加以規(guī)定。我國(guó)近年來(lái)雖然制定了很多法律，但作為全國(guó)人大一級(jí)的立法往往比較原則、抽象，需要行政法規(guī)和規(guī)章加以具體化。而行政法規(guī)和規(guī)章往往由行政機(jī)關(guān)自己制定，難免帶有本位特征，在權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上缺乏對(duì)等性。在法定職責(zé)的規(guī)定上，往往自覺(jué)或不自覺(jué)地忽略，更不用說(shuō)實(shí)體法規(guī)范如果不規(guī)定履行職責(zé)的期限，則法院的司法審查成為空中樓閣，根本無(wú)法認(rèn)定什么是“推延”。
為解決這一問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第39條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這一規(guī)定被理解為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的最長(zhǎng)期限。其依據(jù)的是《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于60日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；但是延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)30日。”由于行政復(fù)議法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定的最長(zhǎng)期限，最高人民法院的司法解釋將之?dāng)U大為所有履行職責(zé)行為的期限。但是，由于司法解釋并無(wú)權(quán)限對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限做出規(guī)定，因此，該司法解釋只能從相對(duì)人是否具有訴權(quán)和法院是否應(yīng)當(dāng)受理的角度加以規(guī)范。那么，是否應(yīng)當(dāng)尊重所有規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)期限的規(guī)定？規(guī)范性文件沒(méi)有規(guī)定履行職責(zé)的期限如何處理？對(duì)此類案件，實(shí)踐中可能只能運(yùn)用協(xié)調(diào)加以處理和解決了。
其次，行政訴訟法關(guān)于判決規(guī)定的問(wèn)題�！缎姓V訟法》第54、55條界定了行政行為合法的標(biāo)準(zhǔn)。就現(xiàn)階段我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法意識(shí)和執(zhí)法水平來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。比如“違反法定程序”中的法定程序，應(yīng)當(dāng)理解為行政法上對(duì)行政機(jī)關(guān)做出某個(gè)特定的行政行為所要求的任何一項(xiàng)程序規(guī)定，不論主要程序還是次要程序，外部程序還是內(nèi)部程序。只要被訴行政行為違反程序規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)判決撤銷。如果完全依照行政訴訟法的規(guī)定，特別是依照行政訴訟法關(guān)于判決的規(guī)定審理和裁判案件，行政審判可以簡(jiǎn)單而高效。但實(shí)際上由于多種原因，行政審判很難如此簡(jiǎn)單。一是對(duì)“法定程序”中之“法”的理解就可能有很大差異；二是審判外因素，使得法院很難做到行政行為違反任何一項(xiàng)程序規(guī)定就判決撤銷。
（四）被告的具體行政行為合法，但原告確實(shí)有困難需要協(xié)調(diào)
一般情況下，法院經(jīng)過(guò)審理，認(rèn)為被訴的具體行政行為具備主體合法、事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用法律法規(guī)正確的，應(yīng)予維持或者駁回原告的訴訟請(qǐng)求。但是，中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治環(huán)境要求法官司法為民、審判要為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。就客觀現(xiàn)實(shí)而言，在中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)矛盾和糾紛異常復(fù)雜，很多情況下法院簡(jiǎn)單地一判了之確實(shí)不利于矛盾的解決。因此，這種情況下可能需要法官做一些協(xié)調(diào)的工作，促使行政機(jī)關(guān)，甚至一些社會(huì)力量幫助原告解決一些生活困難，之后再做出判決或者由原告撤訴結(jié)案。如殘疾、下崗、生活困難的原告違法搭建小房，在其中經(jīng)營(yíng)小副食百貨店，工商機(jī)關(guān)、城管機(jī)關(guān)決定予以取締和拆除。這個(gè)決定顯然是合法并應(yīng)予維持的。但從社會(huì)效果上看，原告的生活困難確實(shí)需要考慮，其自強(qiáng)不息勤奮自救的態(tài)度也應(yīng)予鼓勵(lì)，因此，案件中承辦法官主動(dòng)協(xié)調(diào)，不僅聯(lián)系被告，而且?guī)椭媪硪挿奖阒M(jìn)行營(yíng)業(yè)，并督促辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等手續(xù)，之后原告撤訴。在這個(gè)意義上，協(xié)調(diào)與調(diào)解的含義已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)，但由于在中國(guó)的國(guó)情下具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性而需要予以考慮和尊重。
（五）是否還有其他情形需要協(xié)調(diào)
如在行政機(jī)關(guān)作出居間裁決、行政許可、行政確認(rèn)等涉及第三方民事權(quán)益的案件時(shí)，如果確認(rèn)被訴行政行為違法，為了解決爭(zhēng)議，法院是否需要做出一些協(xié)調(diào)行為，促使民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人就自己的糾紛達(dá)成和解？再比如在案件影響重大、涉及群體性糾紛等案件中，為了維護(hù)某種安定團(tuán)結(jié)的局面而進(jìn)行協(xié)調(diào)？這都尚待司法實(shí)踐的發(fā)展和豐富而加以歸納與總結(jié)。
四、協(xié)調(diào)的規(guī)范化與未來(lái)的展望
（一）對(duì)協(xié)調(diào)的正確認(rèn)識(shí)
首先，對(duì)協(xié)調(diào)含義的正確理解。協(xié)調(diào)是指法院在審理行政案件的過(guò)程中主動(dòng)運(yùn)用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調(diào)停、溝通，探索案件處理辦法的活動(dòng)。協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于，協(xié)調(diào)注重過(guò)程，而調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院聯(lián)絡(luò)多方主體的活動(dòng)，而調(diào)解注重的是對(duì)當(dāng)事人意愿的落實(shí)。民事訴訟中調(diào)解協(xié)議不得違反法律的禁止性規(guī)定，行政訴訟中協(xié)調(diào)后達(dá)成的協(xié)議以及對(duì)案件所做的其他結(jié)論都必須合法。由依法行政原則所規(guī)制，這一點(diǎn)尤其重要。行政訴訟中調(diào)解處理糾紛與行政訴訟中法院可以進(jìn)行協(xié)調(diào)、做協(xié)調(diào)工作，意義并不相同，重點(diǎn)更是差異。
其次，對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的正確認(rèn)識(shí)。上述含義的協(xié)調(diào)，實(shí)際上突破了司法權(quán)行使的范圍和界限，對(duì)其加以考察和關(guān)注，是正視現(xiàn)實(shí)的需要。對(duì)現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)和尊重，是一種社會(huì)學(xué)角度的思考，需要我們正視法律生活的實(shí)態(tài)，并解讀其背后的原因。但這絕非意味著放棄司法權(quán)對(duì)公正、公平的追求，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，必須是基于司法能動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)的需要，并堅(jiān)守正義和維護(hù)公民權(quán)利的立場(chǎng)。
最后，對(duì)協(xié)調(diào)要加以必要的限制。對(duì)協(xié)調(diào)的情形加以規(guī)范雖然困難，但仍然是有必要的。前述討論的幾種情況可以成為研究的基礎(chǔ)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)禁止在被訴行政行為明顯違法并侵犯相對(duì)人權(quán)益的情況下進(jìn)行協(xié)調(diào)。
盡管如此，對(duì)協(xié)調(diào)加以規(guī)范還是困難的。一些基本的原則難以把握，比如協(xié)調(diào)的范圍是否要加以明確？如果明確規(guī)定，對(duì)于協(xié)調(diào)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，法院是可以還是應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)？如果只是可以，有無(wú)必要加以規(guī)范？如果應(yīng)當(dāng)，不協(xié)調(diào)是否違法？這都需要進(jìn)一步研究。至于協(xié)調(diào)的方式、協(xié)調(diào)的參加人、協(xié)調(diào)之后的結(jié)案方式等程序問(wèn)題，可以根據(jù)司法實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和歸納，作出相應(yīng)規(guī)范。
（二）評(píng)價(jià)和展望
協(xié)調(diào)突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機(jī)關(guān)和矛盾的調(diào)和機(jī)關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、改善民生等作用的過(guò)程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了審判權(quán)限，很容易偏離中立的立場(chǎng)，違背司法權(quán)的本質(zhì)。這對(duì)法院和社會(huì)來(lái)說(shuō)，又可能是危險(xiǎn)的。雖然協(xié)調(diào)是對(duì)目前行政執(zhí)法狀況與司法環(huán)境實(shí)態(tài)的反映和應(yīng)對(duì)，但從實(shí)現(xiàn)法治角度而言，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情。因此，隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家法制建設(shè)的完善和行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提高，隨著司法權(quán)功能的回歸，人民法院對(duì)案件進(jìn)行的所謂協(xié)調(diào)工作，也將逐漸淡出人們的視野。不過(guò)，在今天，如何把監(jiān)督行政、權(quán)利救濟(jì)與社會(huì)和諧有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)與發(fā)揮行政訴訟在構(gòu)建和諧社會(huì)中的地位與作用，還是一個(gè)需要加以討論的問(wèn)題。
注釋:
[1]顧培東.社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制[M].北京：法律出版社，2004：239.
[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：356.
[3]于安.行政訴訟法通論[M].重慶：重慶出版社，1998：146-147.
[4]徐友軍.比較刑事程序結(jié)構(gòu)[M].北京：現(xiàn)代出版社，1992：82.
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