[ 林瑩瑩 ]——(2012-3-30) / 已閱7288次
中國(guó)憲法規(guī)定“公民有參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利。”因此，如果人們從國(guó)家．社會(huì)角度出發(fā)，凡是涉及公共利益的行為對(duì)每一個(gè)公民而言，都應(yīng)是具有利害關(guān)系的。進(jìn)一步推之，公民通過(guò)訴訟程序，向法院直接起訴侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，并不是對(duì)他人私權(quán)利加以干涉的行為。故而，人們不能把利害關(guān)系局限于直接利害關(guān)系。無(wú)直接利害關(guān)系的人之所以有權(quán)起訴侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，主要因?yàn)�，起訴人作為國(guó)家和社會(huì)的主人，有權(quán)利維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。對(duì)侵犯國(guó)家利益、公共利益的違法行為，如人人都視而不見(jiàn)，那么個(gè)人、組織的利益也必然受到損害。正所謂“覆巢之下，焉有完卵”，正說(shuō)明了這一道理。只不過(guò)，人們這里所言的利害關(guān)系非直接而為間接的利害關(guān)系。美國(guó)所謂的“真正有利害關(guān)系”既包括人們這里的直接利害利害關(guān)系、也包括間接利害關(guān)系，這也正是美國(guó)為什么沒(méi)有獨(dú)立的公益訴訟制度，而是包含在民事訴訟制度里的原因。傳統(tǒng)的民事訴訟制度要求起訴的條件之一是當(dāng)事人與案件必須有直接利害關(guān)系。但是近年來(lái)實(shí)踐中發(fā)生大量侵害公共利益的行為，我國(guó)對(duì)民事公共利益司法保護(hù)制度的缺失也日益顯現(xiàn)。因此，民事訴訟要實(shí)現(xiàn)維護(hù)私益與公益的雙重目標(biāo)，其制度就必須要有所突破。本文從民事公益訴訟建立的必要性出發(fā)，分析了我國(guó)當(dāng)前民事公益訴訟的現(xiàn)狀，并對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的建立與完善提出幾點(diǎn)設(shè)想。
一、建立民事公益訴訟制度的原因
首先，公有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效的司法保護(hù)是司法活動(dòng)的重要任務(wù)�，F(xiàn)實(shí)生活中侵犯國(guó)有資產(chǎn)的情況卻屢見(jiàn)不鮮，層出不窮。許多地區(qū)或企業(yè)，為地方利益、小集體利益甚至個(gè)人利益，趁企業(yè)轉(zhuǎn)制或中外合資等機(jī)會(huì)低價(jià)出售和評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，使國(guó)家利益遭受重大損失。
其次，經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中暴露出的日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和破壞自然資源等問(wèn)題，極大的損害了國(guó)家和社會(huì)公益。包括中央電視臺(tái)在內(nèi)的諸多新聞媒體，經(jīng)常報(bào)道這樣的消息：某某地區(qū)引進(jìn)或建立嚴(yán)重污染環(huán)境的制造加工企業(yè)，致使當(dāng)?shù)氐目諝饣蛩|(zhì)遭受?chē)?yán)重破壞，原先的清泉之鄉(xiāng)變成了方圓數(shù)里之內(nèi)找不到衛(wèi)生飲用水的地方。許多地方亂砍、亂伐、亂開(kāi)采的現(xiàn)象屢禁不止，當(dāng)?shù)氐纳志G化以及礦產(chǎn)資源遭受?chē)?yán)重破壞，甚至造成土地沙化、地表下沉，嚴(yán)重危機(jī)當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境。對(duì)于這些問(wèn)題，由于行政執(zhí)法強(qiáng)制力相對(duì)較弱，或行政執(zhí)法存在著盲點(diǎn)等原因，往往屢禁不止或力不從心。甚至相關(guān)管理部門(mén)出于地方保護(hù)主義、小集體利益、個(gè)人利益或缺乏相關(guān)意識(shí)等種種原因，沒(méi)有采取救濟(jì)手段。入世后，貿(mào)易進(jìn)口的外資進(jìn)入渠道更為暢通，一些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)可能打著外資的旗號(hào)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，工業(yè)垃圾進(jìn)口將為我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)更大的困難。尤其是在西部大開(kāi)發(fā)過(guò)程中，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)達(dá)國(guó)家“先發(fā)展，后治理”的老路子。
第三，經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中暴露出的地方保護(hù)主義、行業(yè)保護(hù)主義以及行政壟斷行為，嚴(yán)重破壞了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的順利實(shí)施，在很大程度上擾亂了國(guó)家的正常經(jīng)濟(jì)秩序。對(duì)此，單純依靠行政部門(mén)的監(jiān)管顯然是不夠的。這其中原因很多，最主要的有兩點(diǎn)：一是工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢等管理部門(mén)的監(jiān)管能力和人力資源有限，不可能面面俱到；二是地方行政執(zhí)法部門(mén)隸屬地方政府，地方保護(hù)主義下的政府干預(yù)往往使執(zhí)法的難度增大。因此，必須從強(qiáng)化司法監(jiān)督著手、建立相應(yīng)的訴訟制度，在行政手段不能的情況下，使民眾、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)等可以通過(guò)司法訴訟的途徑，維護(hù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
第四，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，假冒偽劣商品以及欺詐等侵害消費(fèi)者權(quán)益的案件屢有發(fā)生，消費(fèi)者除通過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)或向工商局等部門(mén)投訴外，如果以受害者個(gè)人身份對(duì)廠商或銷(xiāo)售者提起訴訟，按照民事訴訟法的“不告不理”原則，法院判決只能針對(duì)不法生產(chǎn)者或銷(xiāo)售者對(duì)消費(fèi)者個(gè)人造成的損害做出賠償判決，往往不能對(duì)其非法的生產(chǎn)或銷(xiāo)售活動(dòng)做出有效的懲罰性判決或頒布禁止令。王海打假，本是出于打擊制假劣商品活動(dòng)、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的良好目的，但卻受法律限制——我國(guó)的民事訴訟法規(guī)定原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，不得不先購(gòu)買(mǎi)偽劣假冒商品，而后才可以消費(fèi)者身份進(jìn)行訴訟，但實(shí)踐中，這種做法風(fēng)險(xiǎn)太大，同一法院往往做出截然相反的判決，而且一旦敗訴，原告往往背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)，不僅購(gòu)買(mǎi)偽劣商品的錢(qián)款不能得到補(bǔ)償，而且要承擔(dān)相應(yīng)訴訟費(fèi)用。
因此，如何更切實(shí)地通過(guò)法律途徑維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在民事訴訟法中確立公益訴訟制度已成為迫切需要。
二、我國(guó)民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)狀況
�。ㄒ唬┪覈�(guó)對(duì)公共利益民事司法保護(hù)制度的缺失
近年來(lái)，隨著人們法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公益訴訟案例不斷增多，縱觀這些帶有公益性質(zhì)的訴訟，發(fā)現(xiàn)其結(jié)果大多不盡如人意，主要有以下幾種結(jié)局：
1.受害者無(wú)法或不愿意提起訴訟。以國(guó)有資產(chǎn)流失案件為例，國(guó)有資產(chǎn)屬于全體公民，國(guó)家機(jī)關(guān)依照全體公民的授權(quán)管理國(guó)有資產(chǎn)。但對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的流失，公民卻無(wú)法直接提起訴訟，而國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟。例如，在湖南省岳陽(yáng)縣的一個(gè)案件中，受害者縣日用雜品公司和其主管機(jī)構(gòu)縣供銷(xiāo)社明確表示不愿意提起訴訟，而岳陽(yáng)縣國(guó)資辦表示不具備法人資格，有管理權(quán)而無(wú)訴權(quán)。最后，不得不由縣檢察院提起民事公訴，追回國(guó)有資產(chǎn)。
2.法院以“非適格當(dāng)事人”為由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴。如浙江臺(tái)州畫(huà)家嚴(yán)正學(xué)對(duì)設(shè)在小學(xué)隔壁色情娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行多次舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為，椒江區(qū)法院以嚴(yán)正學(xué)不是受害者為理由判決嚴(yán)正學(xué)敗訴。
3.受害者雖然勝訴，但未達(dá)到預(yù)期的維護(hù)公益的效果。河南人葛銳以鄭州市火車(chē)站廁所收費(fèi)違法為由起訴鄭州鐵路分局，案件經(jīng)過(guò)近三年的審理，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費(fèi)，并承擔(dān)一審、二審訴訟費(fèi)用各50元。然而根據(jù)媒體的報(bào)道，鄭州火車(chē)站在官司敗訴后，還在繼續(xù)收取入廁費(fèi)用。
造成上述困境的原因是多方面的，其中之一即在于我國(guó)現(xiàn)階段在制度和理念等方面的欠缺，導(dǎo)致民事公益訴訟制度的建立面臨著諸多障礙。主要表現(xiàn)在：
對(duì)于非直接受害人而言，法律上的障礙直接就來(lái)自民事訴訟法對(duì)起訴主體資格的限制。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法第108條的規(guī)定，原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。顯然，這種規(guī)定限制了個(gè)人和大多數(shù)的組織單位提起公益訴訟的權(quán)利，甚至從根本上排除了社會(huì)個(gè)人和有關(guān)組織單位作為原告提起民事公益訴訟的可能。
對(duì)于直接受害人而言，其障礙主要體現(xiàn)在：（1）受害者比較分散，重復(fù)訴訟，耗時(shí)費(fèi)力并可能引起法院裁判的矛盾。由于缺乏最起碼的判例制度，即使原告“僥幸”贏得官司，這種公益官司的“溢出效應(yīng)”也是相當(dāng)有限的。如某位公民就酒店就餐不開(kāi)發(fā)票的行為提起訴訟，法院也判決該公民勝訴，但這一結(jié)果的效力只限于本次消費(fèi)行為。下一次，該公民到酒店用餐，酒店仍然可以不開(kāi)發(fā)票，其他人也得不到發(fā)票。你要維護(hù)自己的權(quán)利，就只能再次為自己打一場(chǎng)官司。（2）起訴的成本一般要高于可期待利益。正如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思所言：“如果私人成本超過(guò)私人利益，個(gè)人通常不會(huì)愿意從事活動(dòng)，雖然對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)可能有利�！痹谄鹪V者一般居于弱勢(shì)地位的情形下，個(gè)人通過(guò)傳統(tǒng)民事訴訟獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于為獲得救濟(jì)的耗費(fèi)，在訴諸法律主張權(quán)利對(duì)其而言極不經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，權(quán)利人起訴的原動(dòng)力便會(huì)大為削弱。（3）法律責(zé)任制度不完備，法律制裁措施不力。民事公益訴訟建立在民事訴訟基礎(chǔ)上，法院裁判案件當(dāng)然要適用民事責(zé)任之規(guī)定。但我國(guó)現(xiàn)有的民事責(zé)任方式顯然難以勝任維護(hù)社會(huì)公共利益的重任的。一方面，損害賠償是常用的民事責(zé)任方式，但在壟斷案件、環(huán)境污染案件等大規(guī)模損害案件中，社會(huì)公共利益的損害難于精確計(jì)算；另一方面，當(dāng)違法行為已經(jīng)發(fā)生，而損害賠償、賠禮道歉、恢復(fù)原狀等措施又難于達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目的的情況下，對(duì)違法行為人予以罰款、限制或抑制其行為能力如吊銷(xiāo)許可證、執(zhí)照等，更能夠充分發(fā)揮法律的制裁功能，并能避免其再度違法，但這些措施屬于行政責(zé)任方式，法院無(wú)權(quán)采用。因此，讓法院僅僅在現(xiàn)有的民事責(zé)任的框架內(nèi)對(duì)民事公益訴訟案件進(jìn)行裁決，民事公益訴訟將難于發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
�。ǘ┪覈�(guó)存在構(gòu)建民事公益訴訟制度的必要條件
首先，國(guó)外民事公益訴訟理論和規(guī)定相當(dāng)成熟，可以借鑒、吸收和移植。公益訴訟在古羅馬時(shí)期就已產(chǎn)生，它是與私益訴訟區(qū)分而言的，按照“有權(quán)利必然有救濟(jì)”的原則，私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。近代國(guó)外的公益訴訟制度的理論與實(shí)踐有兩種主要的模式：一是美國(guó)的公益訴訟模式。這種模式主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。二為大陸法系公益訴訟模式。
法國(guó)、德國(guó)、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。
其次，我國(guó)存在充分的民事公益訴訟憲法、實(shí)體法依據(jù)。我國(guó)雖然沒(méi)有明文規(guī)定公益訴訟，但公益訴訟在憲法上存在充分的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)憲法第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和方式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。第12條規(guī)定國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)。
此外，關(guān)于對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益中的民事權(quán)利的保護(hù)，我國(guó)實(shí)體法也有明確具體的規(guī)定，如民法通則第七條規(guī)定：民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。合同法第七條規(guī)定：當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益。第五十二條規(guī)定：有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。
再次，近年來(lái)，我國(guó)民事訴訟的大膽實(shí)踐已現(xiàn)實(shí)地突破了民事訴訟法有關(guān)公益訴訟規(guī)定的空白，針對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受侵害問(wèn)題，全國(guó)各地已經(jīng)進(jìn)行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。
三、關(guān)于公益訴訟制度建立與完善的幾點(diǎn)設(shè)想
（一）完善當(dāng)事人適格制度
我國(guó)當(dāng)事人適格制度奉行的“直接利害關(guān)系人”原則在維護(hù)公共利益領(lǐng)域已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，要構(gòu)建一個(gè)完整的公益訴訟體系，前提是修正“直接利害關(guān)系人”原則。筆者認(rèn)為，公益訴訟既然是為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而設(shè)置的程序制度，就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟，不應(yīng)有所限制。且賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人均有訴權(quán)，分別能發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)不足之處，形成強(qiáng)大的訴訟合力，充分保障違反公益的行為受到法律追究。
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