[ 謝志巋 ]——(2012-4-10) / 已閱16395次
土地領(lǐng)域存在的矛盾和問題已經(jīng)成為影響中國社會和政治穩(wěn)定的主要問題之一。土地問題的根本原因，是土地權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失與失衡。這種缺失和失衡，使得國家、集體和個人的利益都缺乏制度化的實現(xiàn)和調(diào)節(jié)機制，導致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲劇。因此，要制度化地解決中國土地領(lǐng)域存在的問題，必須構(gòu)建權(quán)利與義務(wù)平衡的土地管理制度體系，形成各方合理的利益結(jié)構(gòu)，而這也構(gòu)成了中國土地管理制度改革的一個主要目標。同時，制度化的土地管理模式，也需要進行財稅體制改革，改變中國土地管理的制度環(huán)境。
近年來，土地領(lǐng)域出現(xiàn)的問題和矛盾日益尖銳，也暴露了中國土地管理制度存在的問題。中國目前的土地管理制度是改革開放以來，適應(yīng)人地關(guān)系變化和市場經(jīng)濟體制建立等外生因素變化而建立起來的，反映了當時的需要和歷史條件。但也正是因為是在當時的歷史條件下建立起來的，土地管理制度對土地財產(chǎn)權(quán)利界定及國家、集體和個人之間利益的安排，沒有充分反映改革開放30年來國家、集體和個體之間在土地利益上的深刻變化，也沒有形成合理的制度化的相關(guān)利益調(diào)節(jié)機制，造成了土地領(lǐng)域諸多矛盾和問題。突出表現(xiàn)在：（1）地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟和地方財政收入，大量圈地，導致群體性事件頻發(fā)；（2）農(nóng)村集體和個人為避免土地被征，爭相違法利用土地漁利，而無需承擔相應(yīng)的財產(chǎn)責任，導致國家和社會利益事實受損；（3）各地都沒有動機保護耕地，導致土地濫用、耕地銳減；（4）土地腐�。唬�5）土地財政、房地產(chǎn)泡沫與住房困難，等等。土地管理（含拆遷）領(lǐng)域存在的問題，已經(jīng)成為嚴重的政治和社會問題，必須妥善解決。
土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)的矛盾和問題，其根本原因在于土地權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失和失衡。因此，建立健全權(quán)利和義務(wù)對等的土地管理制度體系，就成為解決上述矛盾和問題的關(guān)鍵，也成為中國土地管理制度改革的核心內(nèi)容和目標。目前有關(guān)征地拆遷的理論探討和操作方案，尚沒有從權(quán)利與義務(wù)、局部利益與整體利益、長期利益與短期利益平衡的角度，對這一問題提出系統(tǒng)的、制度化的解決方案。在長期調(diào)查，運用公共行政學、制度經(jīng)濟學和法學等多學科進行研究和對土地管理制度及其環(huán)境進行深入分析的基礎(chǔ)上，本文試圖針對土地管理領(lǐng)域存在的問題，對建立權(quán)利義務(wù)關(guān)系對等的土地管理制度體系提出構(gòu)想，為制度化地解決這些問題提供參考。
一、中國土地問題的根本原因：權(quán)利與義務(wù)的雙重缺失與失衡
土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多矛盾和問題的根本原因，在于目前我國土地管理制度中，土地權(quán)利和義務(wù)體系的雙重缺失與失衡。
�。ㄒ唬┺r(nóng)村集體土地和城市國有土地權(quán)利的失衡，導致集體土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲劇
1978年以來，城市國有土地的財產(chǎn)權(quán)利逐步完善，但是，農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)權(quán)利則不完整，表現(xiàn)在如下方面。（1）在所有權(quán)上，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬全體村民集體所有，在制度上也沒有實現(xiàn)農(nóng)村集體所有的具體安排，存在著所有權(quán)虛置的問題。（2）在使用、收益和處分權(quán)上，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相比也是殘缺的，集體建設(shè)土地（非農(nóng)建設(shè)用地，含宅基地）不像國有土地那樣可以進行轉(zhuǎn)讓、抵押和獲取收益等。由于產(chǎn)權(quán)的不明晰，不完整，農(nóng)民集體土地難以得到產(chǎn)權(quán)上的保護，各類用地主體都爭相使用農(nóng)村集體土地（政府低價征地、村集體、個人和企業(yè)等違法用地），導致土地利用上的囚徒困境博弈、土地濫用和公地悲劇。
�。ǘ┱鞯夭疬w賠償價與物業(yè)市場價值的失衡，導致被征地拆遷人抗爭
在征地過程中，賠償?shù)囊罁?jù)主要是土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出乘以一定的倍數(shù)，而不是農(nóng)地改變用途之后的市場價值。雖然1982年以來國家多次提高征地拆遷補償標準，2004年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和同年11月國土資源部出臺的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》提出，如果原有最高賠償標準（約為耕地平均年產(chǎn)值的30倍）仍然不能保證被征地農(nóng)民原有生活水平，可以從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼，也可按被征地片區(qū)綜合地價進行補償，但征地補償標準的依據(jù)仍然不是物業(yè)的市場價值。地方政府出讓土地的價格仍然遠遠高于征地拆遷的價格。地方政府征地和賣地的巨大價差造成的被征地拆遷人利益損失以及生活困難，是導致近年來城鄉(xiāng)群體性事件的主要原因。
�。ㄈ┎煌貐^(qū)土地開發(fā)權(quán)的失衡，導致各地爭相使用土地而疏于保護耕地
目前，不同地區(qū)土地的開發(fā)權(quán)是不平等的，并且沒有相應(yīng)的制度安排調(diào)節(jié)這種不平等�，F(xiàn)有的土地利用、功能分區(qū)和耕地保護，都是通過行政性的土地利用規(guī)劃分區(qū)來實現(xiàn)的，即通過行政權(quán)來規(guī)定某個區(qū)域用于非農(nóng)開發(fā)，某個區(qū)域的耕地要進行保護，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于不同功能的土地收益是不同的，規(guī)劃為非農(nóng)用地（工商用地）的價值高，而規(guī)劃為農(nóng)業(yè)用地的價值低，被規(guī)劃為耕地保護的區(qū)域?qū)嶋H上被剝奪了將土地用于其它用途以獲取更高收益的權(quán)利。土地的功能分區(qū)是必要的，但是，行政地規(guī)定一個區(qū)域的開發(fā)權(quán)和限制另一個地區(qū)的開發(fā)權(quán)，并且沒有利益補償?shù)臋C制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被規(guī)劃為耕地保護區(qū)的區(qū)域沒有內(nèi)在的動機保護耕地。致使無論發(fā)達地區(qū)還是不發(fā)達地區(qū)都沒有強烈的動機保護耕地，而是想方設(shè)法突破土地利用限制。這一方面造成地利分配不公，一方面導致土地的濫用。
�。ㄋ模┩恋刎敭a(chǎn)權(quán)利和義務(wù)的失衡，導致不當?shù)美皣液凸怖嬖馐軗p失
與土地權(quán)利不完整相對應(yīng)，土地義務(wù)制度不完整導致違法得利、守法吃虧及國家和社會利益受損的事實，也是目前土地管理中的一個突出問題。對于農(nóng)村集體土地，一方面，有關(guān)土地管理的法律規(guī)定不可轉(zhuǎn)讓，但另一方面，對事實上發(fā)生轉(zhuǎn)讓、出租并獲得巨額收益的行為也沒有規(guī)定相應(yīng)的稅費，進行相應(yīng)的法律處罰，導致違法用地有收益而無成本。這是巨量農(nóng)村集體土地違法入市，導致以租代征、小產(chǎn)權(quán)房和違法建筑盛行的重要原因。一些集體和個人在城市化過程中因此坐地暴富，成為城市“房東階層”[1]。其結(jié)果是既沒有能夠控制土地的使用，也造成不當?shù)美�、國家稅收流失和利益受損。也就是說，土地義務(wù)制度的缺失，導致國家和社會的利益也缺乏制度化的實現(xiàn)機制。
沒有完善的房地產(chǎn)義務(wù)制度也導致當事人對征地拆遷賠償過高的心理預期。本來，權(quán)益人合理的物業(yè)收益是物業(yè)市場價值減去相應(yīng)的稅費義務(wù)，并且違法物業(yè)不予賠償。但在按市場價值對征地進行補償?shù)挠懻撝校芯空呋旧蠜]有討論與物業(yè)權(quán)利相應(yīng)的義務(wù)，也不論其物業(yè)是否合法，使得包括被征地人在內(nèi)的社會輿論都認為，被征地者應(yīng)該得到的是物業(yè)市場價值的全部，而非扣除所有相應(yīng)稅費之后的剩余[2]，結(jié)果導致對征地拆遷賠償?shù)倪^高預期，無謂地提高了征地拆遷的交易成本（如僅僅拖延時間即可導致成本大幅提高），更有甚者，可能造成漫天要價的所謂“釘子戶”，致使建設(shè)項目難以進行下去，既不利于城市的發(fā)展，也給相關(guān)居民生活帶來不便。事實上，如果有完善的財產(chǎn)義務(wù)制度安排，相關(guān)人員并不能取得如此巨款，坐地暴富。長期以來，中國的經(jīng)濟建設(shè)和城市建設(shè)都是由國家投資的，并且由于國家的政策傾斜、投資傾斜和城鄉(xiāng)差異，中國城市的發(fā)展既是農(nóng)村貢獻的結(jié)果，也實際上與其它地區(qū)的支持有關(guān)，因此，城市及城市郊區(qū)物業(yè)的迅速增值不是這些權(quán)益人投入的結(jié)果，其增值自然不能完全歸這些土地的所有者，而是需要繳納相應(yīng)的稅費，以通過國家的轉(zhuǎn)移支付彌補未得到開發(fā)地區(qū)的損失，這在國家投資經(jīng)濟的背景下尤其如此。完善的土地義務(wù)制度是市場經(jīng)濟國家的慣例，在這些國家，既有完善的財產(chǎn)權(quán)利，也有完善的財產(chǎn)義務(wù)，其土地義務(wù)包括土地保有稅、土地有償轉(zhuǎn)移和增值稅、土地取得和無償轉(zhuǎn)移稅等等[3]。這些規(guī)定，既是對財產(chǎn)權(quán)利的尊重，也是對社會公平的尊重。只講權(quán)利、不講義務(wù)，只能導致社會不公平，也不利于耕地的保護。
二、制度化解決中國土地問題的根本途徑：建立權(quán)利與義務(wù)平衡的土地管理制度體系
按照新制度主義的觀點，合理的制度安排是一種能夠使各方合理利益得到帕累托改進的制度安排，唯其如此，才能實現(xiàn)制度均衡[4]。因此，要制度化地解決中國土地問題，或者說土地管理制度改革的目標模式，必須滿足如下要求：即建立國家、集體、個人合理利益均得到平衡和實現(xiàn)的機制，從制度上消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益誘因，從而從根本上解決中國土地管理中存在的主要矛盾和問題。
目前，對于農(nóng)村集體土地制度改革，有各種主張。概括起來，主要有如下幾種。（1）取消集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村土地私有化，賦予農(nóng)村土地完整的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村土地權(quán)利變更（包括征地），需按私有財產(chǎn)和市場經(jīng)濟規(guī)則進行[5]；（2）取消集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村土地國有化，賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)[6]；（3）保留和完善集體土地所有制，賦予集體土地更充分的物權(quán)，包括管理權(quán)、處分權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)等[7]；（4）實行國家、集體和農(nóng)民私人三種所有制并存[8]；（5）擱置土地所有權(quán)的爭議，將重點放在土地的用益物權(quán)方面，更好地保障農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)權(quán)利[9]；（6）提高征地拆遷補償標準，按市場價格進行賠償，征地必須基于公共利益目的，等等。這些主張，都有一個共同的特點，即不否認土地的收益權(quán)利，雖然實現(xiàn)權(quán)利的路徑各有不同。這些主張可以概括為純粹“權(quán)利視角”。而在實際工作中，一些地方政府無視權(quán)益人的權(quán)利，低價強制征地拆遷，這類做法可以稱為“行政義務(wù)視角”。
行政義務(wù)視角無視權(quán)益人的權(quán)利，已經(jīng)受到廣泛批評。但是，“權(quán)利視角”，在主張權(quán)利的同時，也忽視了相應(yīng)的義務(wù)，也是不全面或者是有問題的。對征地拆遷的賠償，權(quán)利視角往往認為，征地拆遷應(yīng)按市場價賠償，并且權(quán)利人應(yīng)該得到市場價的全部。但是，正確的做法應(yīng)該是，權(quán)利人得到的是按市場價賠償并扣除相應(yīng)增值稅費后的剩余。只有這樣，才能平衡國家、集體和個人之間的利益，既保障權(quán)利人的合法權(quán)益，也防止不當?shù)美�，避免國家和社會遭受損失。在現(xiàn)實操作中，國家總體上越來越尊重土地權(quán)利，提高補償標準，主張合理補償，但究竟提高到什么程度是合理的，仍然沒有一個公認的、科學的邊界，故仍難以避免實際工作中的爭議。至于所有權(quán)，本文主張明晰農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)利，但并不主張實行農(nóng)村集體土地的私有化。因為土地私有化可能存在兩大風險。一個是可能造成土地兼并。在中國，土地具有社會保障功能，土地兼并可能導致一些農(nóng)民失去基本生活資料，淪為赤貧。在城市社會保障體系尚不完備（短期內(nèi)很難完備），就業(yè)不充分的情況下，土地私有化客觀上存在較大風險。第二個風險是高昂的城市化成本。土地私有化會造成小土地所有制，可能造成城市規(guī)劃和城市用地交易成本過高，不適應(yīng)中國快速城市化現(xiàn)代化發(fā)展的要求。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的目標不應(yīng)是土地的私有化，而是要找到既能明確集體土地財產(chǎn)權(quán)利，又能降低城市化成本的制度安排。
因此，一個合理的土地管理制度安排，應(yīng)該形成一個合理的利益誘因結(jié)構(gòu)，能夠滿足和實現(xiàn)各方面的合理利益，并限制不合理的利益。具體而言，土地管理的制度安排，應(yīng)該在完善土地所有權(quán)及其實現(xiàn)形式的同時，保障權(quán)益人的物權(quán)；土地征用和轉(zhuǎn)移應(yīng)參照土地市場價格，但權(quán)益人應(yīng)該承擔相應(yīng)的義務(wù)，繳納相應(yīng)的保有和增值稅費等（按照可比價格計算）。這樣，才能確立各方面的利益及其邊界，既保障權(quán)益人合法權(quán)益，又防止不勞而獲和不當?shù)美S護國家和全社會的利益。通過建立權(quán)利和義務(wù)平衡的土地管理制度體系，形成國家、集體和個人之間合理利益均得到實現(xiàn)和調(diào)節(jié)的制度化機制，也為解決目前土地問題奠定制度基礎(chǔ)。只強調(diào)權(quán)利或只強調(diào)義務(wù)，都不可能從制度上根本解決中國目前土地領(lǐng)域存在的問題。本文認為，制度化解決中國土地問題的土地管理制度改革目標模式，就是最終要建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的權(quán)利與義務(wù)完善、對等的土地管理制度體系。
三、權(quán)利義務(wù)平衡的土地管理體系的具體制度安排
�。ㄒ唬┙∪恋貦�(quán)利體系，通過產(chǎn)權(quán)限制地方政府征地沖動
明晰的產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)得以保護的重要前提。財產(chǎn)權(quán)利是一個包括占有、使用、收益和處分等各項權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束。按照Armen A. Alchian的定義，財產(chǎn)權(quán)包括三個要素：（1）排他性地決定財產(chǎn)用途的權(quán)利；（2）排他性地享有財產(chǎn)收益的權(quán)利；（3）以相互同意的方式讓渡財產(chǎn)的權(quán)利[10]。我們看到，在產(chǎn)權(quán)缺乏明確而充分的法律保護下，農(nóng)村集體土地成為地方政府、企業(yè)、集體和個人覬覦的目標，導致了各方在土地利用上的“囚徒困境”博弈和土地保護上的“搭便車”行為，其結(jié)果是土地濫用和土地管理上的混亂局面。在權(quán)益沒有得到明確劃分和保障（可能被征收），不用白不用的心理指導下，農(nóng)村集體所有土地的保護無疑是十分困難的。因此，應(yīng)該通過進一步明確農(nóng)村集體土地權(quán)利來保護土地。
1．進一步明晰和完善農(nóng)村集體土地所有制�？梢越⑥r(nóng)村集體土地的按份共有制度或者合有制度[11]，農(nóng)村集體的每個成員均平等地擁有對集體土地的處置權(quán)，集體土地權(quán)利的變更，均由農(nóng)民集體共同決定，避免農(nóng)村基層組織擅自處置集體土地。
2．農(nóng)村集體建設(shè)用地（即具有開發(fā)建設(shè)權(quán)的土地，含合法的宅基地）與城市建設(shè)用地擁有同樣的財產(chǎn)權(quán)利，實行同地同權(quán)同義務(wù)，消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的二元分割，農(nóng)民集體可以依據(jù)法律規(guī)定按市場價格轉(zhuǎn)讓自己的建設(shè)用地，農(nóng)民集體享有排他性的土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。
3．完善農(nóng)村集體土地的民主管理制度，健全集體所有權(quán)的實現(xiàn)機制。一是建立農(nóng)村集體土地權(quán)益處置的民主決策體制，由全體土地所有人集體決定土地的使用和權(quán)益改變，沒有全體村民三分之二的多數(shù)通過，土地權(quán)益不得發(fā)生轉(zhuǎn)移或變更。二是由全體土地權(quán)益人決定土地收益的使用和分配。三是土地交易、收益分配的過程全部公開，議程由全體村民討論決定。農(nóng)村集體土地的民主管理，可以避免土地產(chǎn)權(quán)虛位的問題，應(yīng)該成為未來完善中國農(nóng)村村民自治制度最核心的內(nèi)容之一。
�。ǘ┙∪恋亓x務(wù)體系，防止坐地暴富，維護政府和全社會的利益
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