[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱22848次
內(nèi)容摘要：信訪制度是我國(guó)一項(xiàng)特殊的權(quán)利救濟(jì)制度，一直發(fā)揮著法治參與、權(quán)利救濟(jì)、糾紛化解的功能。信訪制度有著豐富的法文化內(nèi)涵，作為特殊的救濟(jì)方式曾發(fā)揮過(guò)獨(dú)特的歷史作用，在一定程度上對(duì)于緩和社會(huì)矛盾，保障社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用。隨著我國(guó)社會(huì)改革的不斷推進(jìn)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌時(shí)期引起的各種社會(huì)不公和腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致利益階層持續(xù)分化，各種社會(huì)深層矛盾漸次暴露，弱勢(shì)群體維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)進(jìn)一步提高。然而，由于我國(guó)相關(guān)社會(huì)救濟(jì)制度的不完善，大量群眾轉(zhuǎn)而上訪，導(dǎo)致信訪制度的功能逐漸發(fā)生異化，再加上信訪制度體制內(nèi)弊端的凸現(xiàn)，因而是信訪制度的運(yùn)行出現(xiàn)了重重困難。本文擬從信訪制度的現(xiàn)狀分析入手，從法律角度探討信訪制度面臨的問題，以期能夠?qū)ふ业阶叱鲂旁L制度困境的對(duì)策。
導(dǎo)論
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信訪制度是我國(guó)公民法治參與的重要渠道，是實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式，是公民權(quán)利救濟(jì)的重要方式，對(duì)暢通群眾訴求表達(dá)、收集社情民意，化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有不可替代的積極作用，因而研究信訪制度具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。
在理論價(jià)值方面主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有利于貫徹“程序正義”的法治理念，對(duì)信訪制度的研究能夠進(jìn)一步健全信訪法律體系，實(shí)現(xiàn)信訪的程序化、法制化，有利于建構(gòu)一個(gè)符合程序正義理念的信訪體系；二是有利于使信訪制度更好地?fù)?dān)負(fù)起傾聽民意、保障民權(quán)、集中民智的決策咨詢職能；三是使現(xiàn)行信訪制度的進(jìn)一步體現(xiàn)出與現(xiàn)代法制相協(xié)調(diào)的一面，融入中國(guó)式法治現(xiàn)代化的運(yùn)行機(jī)制中去。
其實(shí)際意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是能夠進(jìn)一步暢通信訪渠道，使公民、法人及其他組織充分行使自己的信訪權(quán)利；二是有助于維護(hù)正常的信訪秩序，使信訪人的信訪活動(dòng)依法有序進(jìn)行，不影響國(guó)家機(jī)關(guān)正常的工作秩序和他人利益；三是有利于進(jìn)一步強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)和信訪責(zé)任單位的責(zé)任，使其更好地站在第一線，協(xié)助政府處理大量的信訪問題；四是能夠使信訪制度更好地發(fā)揮糾紛化解功能、權(quán)利救濟(jì)功能和民主監(jiān)督功能。
然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速與社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，諸多社會(huì)矛盾逐步激化和顯現(xiàn)，信訪量居高不下，集體上訪、越級(jí)上訪、非正常上訪甚至群體性事件和突發(fā)性事件頻繁發(fā)生。2004年以來(lái)，信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪案件數(shù)量越來(lái)越多，信訪任務(wù)越來(lái)越重，信訪要求越來(lái)越高，信訪形勢(shì)異常嚴(yán)峻�，F(xiàn)行信訪制度從最初的收集聽取民情民意演變成準(zhǔn)司法行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，其制度設(shè)計(jì)缺乏精密性和復(fù)雜性，信訪工作機(jī)構(gòu)職能定位與其實(shí)際承擔(dān)的工作任務(wù)缺少統(tǒng)一性。在此種形勢(shì)下，現(xiàn)行信訪制度的存在價(jià)值和意義受到了前所未有的懷疑，信訪制度的研究引起了廣泛關(guān)注。因此進(jìn)一步研究改革我國(guó)現(xiàn)行的信訪制度，妥善處理信訪問題，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)良好的信訪秩序，促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，既是人民群眾所需所盼，也是信訪工作的努力方向。
�。ǘ┬旁L制度的研究現(xiàn)狀
新中國(guó)成立之后，隨著信訪制度的正式確立和完善，有關(guān)信訪制度的學(xué)術(shù)研究成果就不斷涌現(xiàn)，尤其是改革開放以來(lái)，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和依法治國(guó)理念的不斷深入，新形勢(shì)下的信訪制度面臨著諸多問題，因此相關(guān)的研究也更加普遍展開。在國(guó)內(nèi)，學(xué)界對(duì)信訪制度改革與完善的意見主要有兩種：強(qiáng)化信訪制度；弱化甚至廢除信訪制度。
1.強(qiáng)化信訪制度
主張強(qiáng)化信訪制度的學(xué)者，主要認(rèn)為，我國(guó)是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，在以后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的司法獨(dú)立難以真正的獨(dú)立，需要信訪制度統(tǒng)來(lái)發(fā)映群眾的真實(shí)意愿和更好的了解社會(huì)存在的問題，并且應(yīng)該賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)在的權(quán)力，樹立其權(quán)威性，讓其真正發(fā)揮它應(yīng)該發(fā)揮的功能。其主張重新構(gòu)建信訪制度體系，建立信訪制度的格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)機(jī)制。其核心觀點(diǎn)是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查權(quán)、督辦權(quán)及建議罷免權(quán)。
例如，北大教授姜明安就持強(qiáng)化說(shuō)，其認(rèn)為信訪有其以柔克剛的優(yōu)勢(shì)，它能以適當(dāng)?shù)娜酥涡灾贫染徍头ㄖ卧谝欢ㄇ樾蜗碌倪^(guò)分僵硬和過(guò)分剛性，信訪制度與現(xiàn)行司法制度并行不悖。舊的信訪制度帶有制定時(shí)的時(shí)代色彩和人治烙印，但人治并非是完全壞的東西。法治總不可避免地會(huì)有漏洞和缺陷，適當(dāng)?shù)娜酥尉拖裼?guó)的衡平法一樣，適用得當(dāng)，可以緩和法治過(guò)分僵硬。
2.弱化甚至廢除信訪制度
主張弱化信訪制度的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該重新確定信訪制度的功能目標(biāo)，把公民的權(quán)利救濟(jì)從信訪制度中分離出來(lái)，只是公民表達(dá)意愿的方式，不再是司法和行政救濟(jì)的補(bǔ)充，以維護(hù)司法救濟(jì)的權(quán)威性。撤銷信訪機(jī)構(gòu)，把信訪歸類到各級(jí)的人大，監(jiān)督政府和法院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。社科院研究員于建嶸是持弱化論的學(xué)者。
持廢除信訪制度的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從政治現(xiàn)代化的大局高度來(lái)看待信訪制度的存廢問題。雖然信訪制度是公民權(quán)利救濟(jì)的一種手段，但是忽略了我國(guó)的國(guó)家制度的整體建設(shè)，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，實(shí)際上是直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)代替立法權(quán)和司法權(quán)的現(xiàn)象。在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中和具體的實(shí)踐里都存在這些都有悖于建設(shè)法治國(guó)家的大方向，信訪制度應(yīng)該廢除。學(xué)者張耀杰則進(jìn)一步指出，在如示憲法和法律框架之外所設(shè)計(jì)的疊床架屋且等級(jí)森嚴(yán)的信訪機(jī)構(gòu)，是一種制度陷阱。因此《信訪條例》可以廢除。
3.本文的觀點(diǎn)
本文認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段，法治建設(shè)還很不完善，雖然信訪制度的確存在著許多問題，但是還沒有一種制度能夠取代它的功能，因此，信訪制度有其存在的價(jià)值。第一，從與行政復(fù)議、行政訴訟相比較來(lái)看，2005年《信訪條例》設(shè)定了三級(jí)信訪制，即接訪行政機(jī)關(guān)的處理、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)查、復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)核。條例設(shè)定的三級(jí)信訪的辦理期限均為30日，這與行政復(fù)議60日的復(fù)議期限、行政訴訟的三個(gè)月的審理期限相比，明顯較短。第二，較之行政訴訟和行政復(fù)議而言，信訪的形式便捷。信訪除可以走訪的方式進(jìn)行外，完全可以書信、電子郵件、傳真、電話等形式為之，亦即信訪人可以在足不出戶且不影響生產(chǎn)和工作的情況下表達(dá)訴求，回復(fù)受損的利益，較之行政復(fù)議和行政訴訟的程序大為簡(jiǎn)便。第三，信訪過(guò)程同樣可以讓信訪人明法明理，理解相關(guān)行政行為的法律和政策依據(jù)，使當(dāng)事人在息訪的同時(shí)轉(zhuǎn)而支持相關(guān)行政行為的實(shí)施。同時(shí)，在信訪過(guò)程中也可以發(fā)現(xiàn)和取得行政機(jī)關(guān)非法行政的證據(jù)或線索，為進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟奠定證據(jù)基礎(chǔ)。第四，信訪制度沒有時(shí)效的限定，對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟囿于時(shí)效限制而不能解決的長(zhǎng)期積壓的行政糾紛是一個(gè)十分有益的補(bǔ)充。但是，我們應(yīng)該看到，信訪制度是作為一種過(guò)渡性制度和補(bǔ)充性制度而存在的。我們既不能過(guò)分強(qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段，也不能完全否定信訪制度在現(xiàn)階段的作用。要本著既要有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，又要建立良好信訪秩序、確保社會(huì)穩(wěn)定的原則，繼續(xù)將信訪置于適當(dāng)位置，從完善國(guó)家整個(gè)解決糾紛機(jī)制的高度來(lái)改革、改進(jìn)信訪，通過(guò)漸進(jìn)的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權(quán)威，并建立一種新的社會(huì)秩序，使信訪逐步納入國(guó)家的正常法治軌道。本文認(rèn)為克服信訪制度目前所面臨的困難，應(yīng)堅(jiān)持信訪制度改革，使其不斷完善，融入到整個(gè)國(guó)家制度體系中去，逐步實(shí)現(xiàn)以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化信訪制度。
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本文的研究思路如下：從研究信訪制度的目的與意義出發(fā)，繼而闡述信訪制度的概念界定與研究現(xiàn)狀，然后從現(xiàn)狀分析入手，引入典型案例分析探討信訪制度面臨的問題，以期能夠?qū)ふ业阶叱鲂旁L制度困境的對(duì)策。文章旨在運(yùn)用實(shí)證分析法，通過(guò)引入案例分析我國(guó)信訪制度實(shí)踐中出現(xiàn)的困境并得出相關(guān)完善的具體措施。
一、信訪制度的概念界定及其實(shí)踐現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┬旁L制度的概念界定
“信訪”為來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱，它是在建國(guó)前后，中央到地方的各級(jí)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等辦理群眾來(lái)信、接待群眾來(lái)訪的過(guò)程中逐漸漸形成的。目前，學(xué)者們就信訪的涵義有多種不同的論述，其中比較具有代表性的論述主要有以下幾類：
從最為廣泛的意義上來(lái)講，信訪概念是指：“來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱。它是指社會(huì)成員通過(guò)書信、電話、電報(bào)、訪問等形式，向社會(huì)組織、管理者反映個(gè)人或集體意愿的一種社會(huì)政治交流活動(dòng)�！� 在這個(gè)意義上，信訪的對(duì)象是多種的，各類國(guó)家機(jī)關(guān)只不過(guò)是其中的一個(gè)部分。
廣義信訪說(shuō)認(rèn)為，“信訪即人民來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱。是指人民群眾通過(guò)寫信或要求見面接談，向各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)或企業(yè)事業(yè)單位提出建議、意見、要求和批評(píng)的活動(dòng)�！� 相似的觀點(diǎn)如：“廣義的信訪是指群眾通過(guò)寫信或上訪，向各級(jí)黨政部門、人大、司法機(jī)關(guān)等單位提出要求、意見、批評(píng)、建議、愿望和申訴，以此來(lái)參政議政或維護(hù)自己的合法權(quán)利�！� 此觀點(diǎn)將信訪的對(duì)象局限于國(guó)家機(jī)關(guān)。
狹義信訪說(shuō)認(rèn)為，“信訪是指公民采用書信、電話、走訪等形式，就該部門及其工作人員侵犯自己合法權(quán)利以及其他違法違紀(jì)行為，向各級(jí)行政機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)�！� 這種觀點(diǎn)將信訪的對(duì)象進(jìn)一步限制，界定為行政機(jī)關(guān)。
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