[ 余世亮 ]——(2003-9-28) / 已閱18082次
構(gòu)建政府調(diào)解平臺 化解重大社會糾紛
——我國政府調(diào)解制度初探
浙江省麗水市人民政府法制辦公室 余世亮
調(diào)解制度是調(diào)解人采用依法充分說理、耐心疏導(dǎo)、消除隔閡，幫助糾紛當(dāng)事人達成協(xié)議，解決公民、法人和其他組織之間發(fā)生的涉及相關(guān)權(quán)益等糾紛的制度。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，主要由法院調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解構(gòu)成一個完整的調(diào)解體系。①法院調(diào)解，就是指在訴訟中，由人民法院主持，依法說服教育使訴訟雙方當(dāng)事人互諒互讓，解決糾紛的一種訴訟活動。人民調(diào)解是在人民調(diào)解委員會的主持下，對民間糾紛的一種調(diào)解活動。②
行政調(diào)解是現(xiàn)代社會行政主體管理社會公共事務(wù)，及時化解矛盾和糾紛所不可缺少的行政手段，是行政主體作出不具有強制力的行政事實行為。③根據(jù)行政主體中行政機關(guān)的分類，筆者將行政調(diào)解相應(yīng)的分為兩類：各級人民政府主持的調(diào)解和政府職能部門等組織主持的調(diào)解。前者稱為政府調(diào)解，后者稱為部門調(diào)解�，F(xiàn)在所謂的行政調(diào)解，絕大多數(shù)屬于部門調(diào)解，政府調(diào)解工作開展極少。然而，社會發(fā)展又迫切需要比政府各職能部門更具綜合性和權(quán)威性的各級人民政府介入社會糾紛的調(diào)處，鑒于目前政府調(diào)解實踐經(jīng)驗較少，學(xué)界也缺乏系統(tǒng)研究，筆者在此作初步的探討，以期拋磚引玉。
一、政府調(diào)解的哲學(xué)基礎(chǔ)與法理分析
唯物辯證法告訴我們，矛盾特殊性是指不同的事物及其各個側(cè)面，在不同發(fā)展階段上，其矛盾各有特點。這就要求我們面對實際，具體地分析具體事物的矛盾，用不同的方法去解決不同性質(zhì)的矛盾，這就是具體問題具體分析。不難發(fā)現(xiàn)，人民內(nèi)部矛盾所引起的社會糾紛，總的來講，都是因為糾紛當(dāng)事人就相關(guān)權(quán)益發(fā)生了爭執(zhí)。但就具體情況而言，由于糾紛主體之間的關(guān)系不同，爭執(zhí)發(fā)生的原因不同，爭執(zhí)所涉及的事實的復(fù)雜程度不同，爭執(zhí)所涉及的性質(zhì)不同等原因，而形成了不同類型的糾紛。而作為解決糾紛的手段，也因糾紛解決主體的不同，解決糾紛的程度不同，糾紛解決的結(jié)果所反映的意志不同，而形成不同類型的解決糾紛的方式。作為反映社會問題的各類糾紛，要在社會生活中得到有效的解決，就需要有針對其特點的，能與解決糾紛核心問題相適應(yīng)的解決方式的存在�；谝陨险J識，筆者認為，對一些綜合性、全局性的重大社會糾紛，有關(guān)部門又難以解決的，應(yīng)由所在地人民政府組織糾紛當(dāng)事人以國家法律、政策為依據(jù)，在自愿的基礎(chǔ)上通過教育、勸解和說服等方法，促使糾紛當(dāng)事人友好協(xié)商，互諒互讓，達成協(xié)議，從而平息糾紛。
二、政府調(diào)解的必要性與合法性
（一）社會需要政府介入調(diào)解工作
現(xiàn)階段的人民內(nèi)部矛盾大量存在，而每一矛盾又受到多種復(fù)雜因素的制約，越來越成為一個有機的矛盾體系。由于因人民內(nèi)部矛盾引起的社會糾紛具有普遍性、復(fù)雜性、多樣性、相關(guān)性，我們在處理這類糾紛時，必須突出方法的整體性和綜合性，統(tǒng)籌兼顧，標本兼治，予以根本解決。鑒于此，通常意義上的以某一行政職能部門或某幾個行政職能部門牽頭解決多樣化和復(fù)雜化的社會糾紛往往是心有余而力不足，而作為具有糾紛處理管轄權(quán)的當(dāng)?shù)厝嗣裾畡t可整合社會力量，調(diào)動一切積極因素，采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。套用一常用語，就是調(diào)處社會糾紛也需要“綜合治理”。
一般而言，解決糾紛的目的在于消除雙方的爭議，使有關(guān)的法律權(quán)利或義務(wù)確定下來。訴訟的高成本和程序的相對復(fù)雜性，對目前廣大人民群眾選擇非訴訟的、高權(quán)威的政府調(diào)解來解決糾紛又具有實質(zhì)性的影響，筆者認為，各級人民政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下特點：（1）解決糾紛的組織者是代表國家的人民政府，具有極大的權(quán)威性，使糾紛各方對主持調(diào)解方表示信服；（2）糾紛的解決過程既有嚴肅性又有自律性，人民政府調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了人民政府代表國家處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對平和的互諒互讓精神；（3）糾紛的解決既有國家的強制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則�？傊�，在社會轉(zhuǎn)型期的多樣化和復(fù)雜化的社會糾紛，迫切需要我們的調(diào)解機制具有綜合性、權(quán)威性，形勢呼喚“綜合治理型”的政府調(diào)解介入社會糾紛的處理。
（二）政府調(diào)解具有法律依據(jù)
政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能歸納起來主要有：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，調(diào)節(jié)社會分配，維護市場秩序�？傊穆毮軐傩詻Q定了它只能是對社會公共事務(wù)履行行政職能。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第35條規(guī)定了縣級以上的地方各級人民政府的職權(quán),其中有領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)有的自主權(quán)等。雖然該法條沒有明確指明各級人民政府具有社會糾紛調(diào)解權(quán)，但我們卻能從各級人民政府法定的管理權(quán)、保障權(quán)等權(quán)力中自然推出，各級人民政府在行政管理中行使調(diào)解權(quán)符合立法本意。根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，政府職能也在發(fā)生著變化，隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，行使職能的方式必將發(fā)生變化。比如，目前在維護社會秩序方面，政府為更好地履行自己的職責(zé)，工作重點已從嚴打整治轉(zhuǎn)變到抓綜合治理，除采取剛性的行政處罰的同時，也大量采用柔性的行政指導(dǎo)和行政調(diào)解，最大化地發(fā)揮行政效能。
七屆人大常委會第十八次會議通過的《全國人大常委會關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》第7條規(guī)定“社會治安綜合治理工作由各級人民政府統(tǒng)一組織實施，各部門、各方面齊抓共管，積極參與。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取組織措施，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)有關(guān)部門、方面做好社會治安綜合治理工作�！�2003年1月1日起施行的《浙江省社會治安綜合治理條例》第4條第1款規(guī)定，“社會治安綜合治理由各級人民政府統(tǒng)一組織實施�！币簿褪钦f，涉及社會治安綜合治理的案件可以采取調(diào)解方式處理的，各級人民政府有權(quán)調(diào)解。
另外，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》都規(guī)定，土地、草原和森林所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理�，F(xiàn)實中，人民政府收到該類爭議案件后，一般是對當(dāng)事人先進行調(diào)解，調(diào)解不成的進行行政裁決。④
三、我國政府調(diào)解制度的構(gòu)建
（一）調(diào)解工作機構(gòu)及運行機制
筆者認為，確立政府調(diào)解制度不必增設(shè)新的工作機構(gòu)。政府調(diào)解工作由各級人民政府法制辦公室（下簡稱法制辦）承擔(dān)。這是因為法制辦是各級人民政府的法制工作機構(gòu)，具體承辦各級人民政府相關(guān)的行政法律事務(wù)，參與政府的調(diào)解工作是份內(nèi)之事。調(diào)解工作人員主要由法制辦工作人員內(nèi)部調(diào)劑，或按照精干效能原則予以另行配備，必要時可臨時聘請公職律師參與。
有人可能會提出，法制辦是否能勝任政府調(diào)解工作？筆者認為，法制辦作為政府的法制工作機構(gòu)，具體承擔(dān)政府調(diào)解工作是其職責(zé)，因此，法制辦對政府調(diào)解工作不能推卸只能做好。就目前法制辦現(xiàn)狀，要做好政府調(diào)解工作，關(guān)鍵是要提高行政協(xié)調(diào)能力。行政協(xié)調(diào)是指在行政管理過程中的協(xié)調(diào)，是行政主體之間為了達到一定的行政目標，而引導(dǎo)行政組織、行政部門、行政人員之間建立良好的互相協(xié)作、互相配合的關(guān)系，以實現(xiàn)共同目的的管理行為。⑤要做好行政協(xié)調(diào)工作，法制辦的工作人員除提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)外，要樹立大局意識和服務(wù)意識，不計較個人得失，只有這樣才有向心力，才能在各級政府的授權(quán)下整合各部門解決糾紛的力量，做好政府調(diào)解工作。作為政府各職能部門在政府調(diào)解工作中要克盡厥職，防止各自為政，堅決反對“事不關(guān)己，高高掛起”的官僚作風(fēng)。在此有必要強調(diào)，政府調(diào)解的糾紛事項若涉及某部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作，該部門應(yīng)積極配合法制辦并做好以下工作：提供必要的人力配合調(diào)解工作；提供案件相關(guān)材料和依據(jù)；政府調(diào)解需要相關(guān)部門作出某方面的行政處理或補救措施，有關(guān)部門應(yīng)積極配合；相關(guān)部門要遵守政府確認的調(diào)解協(xié)議。俗語說得好，“眾人拾柴火焰高”，我們相信，在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門的配合下，法制辦一定能做好政府調(diào)解工作。
（二）調(diào)解程序
公正是調(diào)解工作的靈魂，沒有公正就沒有政府調(diào)解的權(quán)威性；效率是調(diào)解工作的命脈，沒有效率就沒有設(shè)置政府調(diào)解的必要性。筆者認為,政府調(diào)解應(yīng)遵循公正與效率相結(jié)合的原則。為此，調(diào)解程序應(yīng)著重解決以下三個問題：
1、關(guān)于調(diào)解糾紛范圍。首先，政府調(diào)解屬于行政調(diào)解的范疇，不屬于行政管理范疇內(nèi)的糾紛，不是政府調(diào)解的范圍；其次，法律明確規(guī)定由政府各職能部門與授權(quán)組織處理的，一般不屬于政府調(diào)解范圍；第三，法律明確規(guī)定由各級人民政府處理的行政事項，由此產(chǎn)生的糾紛屬于政府調(diào)解范圍；第四，糾紛涉及若干部門或跨區(qū)域，需要由人民政府協(xié)調(diào)解決的，可以由政府調(diào)解；第五，屬于當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懟蛏婕叭中怨ぷ鞯募m紛，可以由政府調(diào)解。
2、引入聽證程序。既然政府調(diào)解的糾紛屬于重大復(fù)雜的案件，那么在調(diào)解中就應(yīng)講究一定的程序，沒有科學(xué)規(guī)范的程序，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果。筆者認為，引入簡便易行的聽證程序很有必要。另外，當(dāng)事人有權(quán)利聘請代理人參與調(diào)解。
3、確立調(diào)解與裁決分離制度。政府調(diào)解的糾紛事項，一般都屬于行政裁決的范疇，如果經(jīng)調(diào)解未能達成協(xié)議，那么對糾紛事項進行行政裁決就是順理成章的事。為了使糾紛的裁決客觀公正，原調(diào)解人員應(yīng)予回避，這是因為，第一，調(diào)解與裁決分離，能避免調(diào)解人員明示或暗示當(dāng)事人，如果拒絕調(diào)解，裁判結(jié)果也只能如此；第二，避免行政裁決人員先入為主。
（三）調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行與救濟制度
糾紛當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)人民政府確認后即發(fā)生法律效力，相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議。糾紛當(dāng)事人不能就同一事實與理由再次提出行政處理。調(diào)解協(xié)議對行政部門有約束力，人民法院也應(yīng)予尊重。如果糾紛當(dāng)事人認為調(diào)解協(xié)議違反自愿合法原則，當(dāng)事人在一定期限內(nèi)可以向組織調(diào)解的人民政府、上一級人民政府提出申訴。
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① 司法部基層工作司編，《人民調(diào)解委員會組織條例講話》，法律出版社1989年10月版，第35頁
② 據(jù)《司法部副部長魯堅一九八九年五月五日在國務(wù)院第四十次常務(wù)會議上關(guān)于〈人民調(diào)解委員會組織條例（草案）〉說明》，人民調(diào)解委員會調(diào)解的糾紛只能是民間糾紛，即公民之間有關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的民間糾紛。轉(zhuǎn)引自司法部基層工作司編的《人民調(diào)解委員會組織條例講話》，法律出版社1989年10月版，第159頁
③ 楊解君、肖澤晟著，《行政法學(xué)》，法律出版社2000年8月版，第362頁
④ 參見卞耀武主編，《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社1998年12月版，第82頁
⑤ 何明、萬浩波著，《權(quán)力的運作》，江西人民出版社1999年5月版，第162頁
