[ 葛 峰 ]——(2012-5-18) / 已閱5066次
從英國(guó)公共調(diào)查制度的立法和實(shí)踐來(lái)看，公共調(diào)查的目的正如曾主持過(guò)多起公共調(diào)查的前英國(guó)上訴法院法官，現(xiàn)任英國(guó)最高法院大法官克拉克所認(rèn)為的，“公共調(diào)查的目的有兩個(gè)，其一是確定事實(shí)，其二是吸取教訓(xùn)，以保證未來(lái)不會(huì)出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤�！�
“竊聽(tīng)門(mén)”引發(fā)的公共調(diào)查
英國(guó)近年最有名的公共調(diào)查案件，就是針對(duì)默多克“傳媒帝國(guó)”旗下的《世界新聞報(bào)》“竊聽(tīng)門(mén)”事件的調(diào)查。“竊聽(tīng)門(mén)”事件發(fā)生之后，除了議會(huì)舉行了該案的聽(tīng)證會(huì)，司法機(jī)關(guān)介入并拘捕大批涉案人之外，英國(guó)的公共調(diào)查制度也逐步啟動(dòng)。
2011年7月6日，英國(guó)首相卡梅倫向議會(huì)宣布將召集一個(gè)由上訴法院資深法官布萊恩·亨利·利文森爵士領(lǐng)銜的，其他專家參與的六人調(diào)查小組對(duì)“竊聽(tīng)門(mén)”事件進(jìn)行調(diào)查，反思英國(guó)報(bào)紙的媒體倫理及媒體文化。7月20日，卡梅倫宣布此次公共調(diào)查的范圍將不局限于對(duì)報(bào)紙行業(yè)的調(diào)查，而是擴(kuò)大至對(duì)廣播電視和新興的社交媒體的調(diào)查。
調(diào)查小組的授權(quán)范圍包括兩個(gè)部分。第一部分包括：了解報(bào)社與政府官員及警察的關(guān)系；反思現(xiàn)有媒體管理政策的利弊；考慮如何制定高效的政策和法律，以支持媒體自由、建立多元化的媒體和獨(dú)立于政府的媒體；鼓勵(lì)提升媒體行業(yè)的專業(yè)水準(zhǔn)和保證媒體自覺(jué)遵守職業(yè)倫理；分析如何規(guī)制政府官員與媒體的關(guān)系。第二部分則包括：調(diào)查報(bào)社的非法和不當(dāng)行為，報(bào)社從業(yè)人員和大都會(huì)警署警察的不當(dāng)行為，警察接受賄賂的情況以及新聞集團(tuán)內(nèi)部管理的失敗等。根據(jù)目前報(bào)道來(lái)看，該案的調(diào)查期限為12個(gè)月，調(diào)查報(bào)告要全文公布并提出對(duì)政府下一步所應(yīng)采取行動(dòng)的建議。
卡梅倫首相所展開(kāi)的此次公共調(diào)查的依據(jù)是2005年《調(diào)查法》（以下簡(jiǎn)稱“2005調(diào)查法”）。在2005調(diào)查法施行以前，英國(guó)國(guó)內(nèi)的公共調(diào)查是依據(jù)1921《調(diào)查法庭（證據(jù)）法》（以下簡(jiǎn)稱“1921調(diào)查法”）及其他一系列的法令的規(guī)定來(lái)進(jìn)行的，因此公共調(diào)查組織的類型和背景十分多樣，其中包括針對(duì)各種違法犯罪的由檢察官主導(dǎo)的具有司法性質(zhì)的個(gè)案調(diào)查，議會(huì)和樞密委員會(huì)的專門(mén)委員會(huì)的調(diào)查，還有各種民間團(tuán)體的調(diào)查。但是人們發(fā)現(xiàn)這種多體系的調(diào)查模式存在一定的弊端：有調(diào)查權(quán)限的司法調(diào)查和議會(huì)調(diào)查的范圍太過(guò)狹窄，往往只關(guān)注專門(mén)的事件。除此之外，組建議會(huì)專門(mén)的調(diào)查委員會(huì)的成本太高，司法調(diào)查對(duì)證明事實(shí)所要求的標(biāo)準(zhǔn)太高，程序又太過(guò)漫長(zhǎng)；民間調(diào)查往往沒(méi)有法律所保障的調(diào)查權(quán)限和資金保證，很難收集到必須的證據(jù)，得出相對(duì)全面和可靠的結(jié)論。議會(huì)和政府考慮反思1921調(diào)查法及現(xiàn)有的調(diào)查制度的得失，并希望在吸取已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定一部更好的調(diào)查法作為日后公共調(diào)查的指引。2005年4月7日，英國(guó)議會(huì)表決通過(guò)了2005調(diào)查法，該法于同年6月7日開(kāi)始實(shí)行，1921調(diào)查法即告廢止。正是這部法律構(gòu)成了目前英國(guó)公共調(diào)查制度的法律基礎(chǔ)。
調(diào)查的中立性是贏得公信的前提
根據(jù)2005調(diào)查法的規(guī)定，當(dāng)已經(jīng)發(fā)生的事件有可能引起或者已經(jīng)引起公眾關(guān)注，或者某件即將發(fā)生的事情已經(jīng)得到公眾關(guān)注的情況下，負(fù)責(zé)管理該事件所涉及事務(wù)的內(nèi)閣大臣有權(quán)啟動(dòng)公共調(diào)查程序，任命調(diào)查小組對(duì)該事件進(jìn)行調(diào)查。
公共調(diào)查開(kāi)展的第一步就是要組建中立、專業(yè)的調(diào)查小組。中立是調(diào)查組能夠進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查并給出公正結(jié)論的前提，因此中立是成為調(diào)查組成員的最首要的標(biāo)準(zhǔn)。與被調(diào)查事件有直接利益關(guān)聯(lián)的人，或者與調(diào)查結(jié)果有利益關(guān)聯(lián)的團(tuán)體有密切關(guān)系（間接利益關(guān)聯(lián)）的人是不能被任命為調(diào)查組成員的，調(diào)查組成員在獲得任命前，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向負(fù)責(zé)組建調(diào)查小組的大臣報(bào)告自己是否與所調(diào)查的事件存在上述直接或間接的利益關(guān)聯(lián)，獲得任命后也要注意自己的行為不會(huì)影響自己的公正性。專業(yè)則是按照需要調(diào)查事項(xiàng)的范圍和特點(diǎn)，將相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士吸收到調(diào)查小組中，保證調(diào)查結(jié)論的專業(yè)性。領(lǐng)銜“竊聽(tīng)門(mén)”小組的利文森法官最近就因被人懷疑其中立性而遭遇了嚴(yán)重的質(zhì)疑危機(jī)，因?yàn)橛泄h議員指出利文森法官曾在前年7月和去年1月參加過(guò)默多克女婿所舉辦的兩次名流云集的大規(guī)模社交聚會(huì)，所以他不該成為調(diào)查小組的主席。這一質(zhì)疑馬上引起了上訴法院和唐寧街的回應(yīng)：上訴法院院長(zhǎng)回應(yīng)說(shuō)，利文森法官出席聚會(huì)是經(jīng)過(guò)院長(zhǎng)同意，利文森法官的發(fā)言人則趕忙聲明，利文森法官與默多克的女婿沒(méi)有關(guān)聯(lián)，聚會(huì)之后也沒(méi)有任何聯(lián)系，而唐寧街10號(hào)則聲明，利文森法官在獲得任命前已經(jīng)如實(shí)向首相聲明了自己曾參加過(guò)這兩次聚會(huì)，但是首相認(rèn)為這不會(huì)影響利文森法官和調(diào)查小組的中立性。
中立還要求調(diào)查小組的獨(dú)立性，雖然調(diào)查小組是由內(nèi)閣大臣所任命的，但是調(diào)查小組成員基本上來(lái)自于政府之外，其成員往往由退休的公務(wù)員、法律界人士和專家學(xué)者主持，具有獨(dú)立品格的法官往往會(huì)成為調(diào)查小組的負(fù)責(zé)人，因此調(diào)查小組相對(duì)獨(dú)立于政府之外，其獨(dú)立性、公信力和專業(yè)水準(zhǔn)，都能得到保障，其所作出的調(diào)查結(jié)果能為公眾所相信。
還原事實(shí)與完善制度
公共調(diào)查擔(dān)負(fù)著還原事實(shí)和完善制度，避免慘劇再次發(fā)生的任務(wù)，因此調(diào)查小組的調(diào)查授權(quán)范圍也是一個(gè)很重要的方面。調(diào)查授權(quán)范圍不是簡(jiǎn)單和隨意制定的，它是內(nèi)閣大臣和調(diào)查組成員以及相關(guān)人士和相關(guān)部門(mén)充分協(xié)商后才劃定的。其調(diào)查的范圍是對(duì)現(xiàn)有制度的全面檢討和反思，是對(duì)相關(guān)人員的全面調(diào)查。越是事前的論證和協(xié)商，越是全面而詳盡的調(diào)查計(jì)劃才能使公共調(diào)查發(fā)揮最大的作用。從上文所述的“竊聽(tīng)門(mén)”事件所劃定的調(diào)查授權(quán)范圍不難看出，事件發(fā)生的原因，事件的各個(gè)方面的審視和相關(guān)制度的優(yōu)劣考察都該是公共調(diào)查的范圍。
公共調(diào)查的期限沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)殡S著事態(tài)的發(fā)展和被調(diào)查事件的復(fù)雜程度，在法律規(guī)定的前提下，負(fù)責(zé)組建調(diào)查小組的大臣有權(quán)調(diào)整授權(quán)范圍，這會(huì)延長(zhǎng)調(diào)查的期限。耗資巨大的“血腥星期天”的調(diào)查時(shí)間是12年，“竊聽(tīng)門(mén)”的調(diào)查時(shí)間初步定了12個(gè)月。英國(guó)很少有短期內(nèi)就有結(jié)果的調(diào)查。因?yàn)閲?yán)肅、認(rèn)真的調(diào)查絕不是在短期限內(nèi)就可以完成的，這是由公共調(diào)查的深度和全面性所決定的。
由于公共調(diào)查對(duì)公眾生活和社會(huì)的重要意義，其調(diào)查權(quán)力必須得到強(qiáng)有力的保證。2005調(diào)查法賦予了調(diào)查小組強(qiáng)制傳喚證人及時(shí)接受調(diào)查和收集證據(jù)的權(quán)力，不配合調(diào)查的證人或者偽造、篡改、毀損證據(jù)的人，將會(huì)被高等法院審理并定罪，承擔(dān)罰款和一定期限監(jiān)禁的法律責(zé)任。
需要指出的是，2005調(diào)查法并沒(méi)有將公共事件的調(diào)查權(quán)壟斷在內(nèi)閣大臣手中，民間調(diào)查依然可以自由進(jìn)行。由于民間調(diào)查往往會(huì)受到調(diào)查權(quán)限和調(diào)查費(fèi)用的限制，使原有的調(diào)查無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行或者調(diào)查結(jié)論不夠完善。而公共調(diào)查有公共財(cái)政支持，且享有廣泛的調(diào)查權(quán)力，所以2005調(diào)查法專章規(guī)定了其他模式的調(diào)查可以轉(zhuǎn)化為該法下的公共調(diào)查的情況。只要民間調(diào)查所調(diào)查的事項(xiàng)符合2005調(diào)查法第一部分的規(guī)定，內(nèi)閣大臣可以在民間調(diào)查組織同意的情況下將其轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)的公共調(diào)查。除此之外，專業(yè)、獨(dú)立的民間調(diào)查也是受到政府的尊重的，其結(jié)論可以與政府主導(dǎo)的獨(dú)立公共調(diào)查結(jié)論一道成為公眾對(duì)該事件認(rèn)識(shí)的參照。
所謂公共調(diào)查當(dāng)然要有公眾的參與和監(jiān)督，根據(jù)該法的規(guī)定，公眾參與的主要方式是在公共調(diào)查期間，參與旁聽(tīng)調(diào)查聽(tīng)證，翻閱及獲取調(diào)查小組所掌握的相關(guān)的證據(jù)，但非因法定原因和調(diào)查小組主席同意不得對(duì)調(diào)查程序進(jìn)行錄音錄像。公眾參與和監(jiān)督還體現(xiàn)在調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查小組需要向社會(huì)公布調(diào)查報(bào)告全文，公布調(diào)查的所有記錄和細(xì)節(jié)，并在合理期限內(nèi)將調(diào)查報(bào)告報(bào)送給議會(huì)。調(diào)查費(fèi)用的明細(xì)也要向社會(huì)公開(kāi)。調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容不僅僅要包括調(diào)查小組所確定的事實(shí)，還要在授權(quán)范圍內(nèi)給出調(diào)查小組對(duì)相關(guān)制度完善的建議，如果調(diào)查小組內(nèi)有不同意見(jiàn)也要如實(shí)在調(diào)查報(bào)告內(nèi)載明，調(diào)查報(bào)告的全文在網(wǎng)絡(luò)上都能自由獲得。調(diào)查結(jié)果也要受到代表民意的議會(huì)的監(jiān)督�！把刃瞧谔臁卑傅牡谝淮握{(diào)查結(jié)果就是因?yàn)椴糠謨?nèi)容受到質(zhì)疑，議會(huì)才在1998年組織了第二次公共調(diào)查。
（作者單位：陜西省西安市中級(jí)人民法院）
