[ 付士平 ]——(2003-10-11) / 已閱22125次
破產(chǎn)程序中的可訴行政行為與訴權(quán)配置
付士平
一、判例簡介：原告湖北摩擦材料總廠清算組訴
襄樊市土地局收回土地使用權(quán)案
一九九二年九月，湖北摩擦材料總廠經(jīng)批準在襄樊市征用土地66.55畝，用于轎車配套技術(shù)引進改造項目建設(shè)，但因境外資方企業(yè)破產(chǎn)倒閉，致使合作建設(shè)項目失敗、土地閑置。后經(jīng)襄樊市人民政府批準，被告襄樊市土地局于一九九九年四月作出行政處理決定，決定收回湖北摩擦材料總廠閑置的66.55畝土地使用權(quán)。同年六月，襄樊市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)土地管理局與湖北摩擦材料總廠簽定房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同，以488萬元受讓了前述66.55畝土地使用權(quán)。二00一年二月，湖北摩擦材料總廠提出破產(chǎn)申請，經(jīng)其主管部門批準，該廠所在地人民法院于同年五月正式受理該廠破產(chǎn)案，并裁定宣告該廠破產(chǎn)還債。該廠清算組對襄樊市土地局收回土地使用權(quán)的處理決定不服，向襄樊市中級人民法院提起行政訴訟�！ ”景笇徖碇�，雙方當(dāng)事人圍繞原告湖北摩擦材料總廠清算組的行政訴訟法律地位進行了辯論。原告認為，其作為湖摩總廠的破產(chǎn)管理人，具有獨立的民事法律主體地位，并依法享有管理破產(chǎn)財產(chǎn)的權(quán)利，被告收回的土地使用權(quán)屬破產(chǎn)財產(chǎn)，與原告存在利害關(guān)系。因此，湖北摩擦材料總廠清算組取得當(dāng)然的行政訴訟原告主體資格。被告則認為，破產(chǎn)清算組在破產(chǎn)程序中，雖具有獨立的民事法律主體地位，可以為必要的民事行為，包括以自己名義提起民事訴訟、從事破產(chǎn)清算活動等；但湖北摩擦材料總廠清算組，并不是襄樊市土地局收回土地使用權(quán)的行政法律關(guān)系相對人和利害關(guān)系人；且該收回土地使用權(quán)的行政行為也不屬破產(chǎn)法第35條規(guī)定的、破產(chǎn)效力溯及期間破產(chǎn)企業(yè)所為的無效民事行為，破產(chǎn)管理人不能行使撤銷權(quán)。所以，湖北摩擦材料總廠清算組不具有對該收回土地使用權(quán)的行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。法院認為，襄樊市土地局未提供確鑿證據(jù)證實其已向湖北摩擦材料總廠有效送達了處理決定書，因此該行政處理決定尚未依法作出，湖北摩擦材料總廠清算組對該行政行為提起訴訟的時機還不成熟，不符合法定起訴條件，遂裁定駁回原告的起訴。［1］
二、問題的提出
破產(chǎn)（bankrupty）程序的性質(zhì)，理論研究中雖有訴訟事件、非訴訟事件、特殊事件三說之爭［2］，但我國破產(chǎn)法作為依特別法開始的特殊程序，其不同之處不僅在于其啟動程序＿＿破產(chǎn)申請的提出，須經(jīng)破產(chǎn)申請人上級主管部門批準，而且基于我國計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)和對破產(chǎn)法功能的擴充，政府參與破產(chǎn)程序的色彩過于濃厚；在破產(chǎn)申請、破產(chǎn)宣告乃至破產(chǎn)終結(jié)的整個破產(chǎn)程序中，都直接或間接地滲透有相關(guān)行政管理行為，民事破產(chǎn)法律關(guān)系與破產(chǎn)行政法律關(guān)系相交織，是我國破產(chǎn)程序的一大特色。因此，加強破產(chǎn)程序中行政管理行為的研究，合理配置債權(quán)人、債務(wù)人和破產(chǎn)管理人的行政訴權(quán)，是維護破產(chǎn)程序參加人合法權(quán)益，控制和監(jiān)督破產(chǎn)程序中行政權(quán)力的有效途徑，對完善我國破產(chǎn)制度和行政訴訟制度也具有重要意義。
三、破產(chǎn)程序中的可訴行政行為分析
本文所稱破產(chǎn)程序中的可訴行政行為，指破產(chǎn)行政管理行為和發(fā)生在破產(chǎn)程序中的其它行政行為。主要包括以下五類：
（一）政府相關(guān)部門對債務(wù)人破產(chǎn)申請的批準行為
我國破產(chǎn)法第8條第1款規(guī)定“債務(wù)人經(jīng)其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產(chǎn)”。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法＞若干問題的意見》第5條第（5）項規(guī)定，債務(wù)人提出破產(chǎn)申請，應(yīng)當(dāng)向人民法院提供“破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門或政府授權(quán)部門同意其申請破產(chǎn)的意見”�？梢姡瑐鶆�(wù)人的上級主管部門對債務(wù)人破產(chǎn)申請批準與否，直接關(guān)系到債務(wù)人破產(chǎn)申請權(quán)的實現(xiàn)和破產(chǎn)程序的啟動，具有行政行為的一般特征，屬可訴的具體行政行為。
�。ǘ┱嚓P(guān)部門對全民所有制破產(chǎn)企業(yè)的整頓決定
我國破產(chǎn)法規(guī)定，全民所有制企業(yè)由債權(quán)人申請破產(chǎn)的，在人民法院受理案件三個月內(nèi)，被申請破產(chǎn)企業(yè)的上級主管部門可以申請對企業(yè)進行整頓。整頓申請?zhí)岢龊�，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人會議提出和解協(xié)議草案。債權(quán)人會議與債務(wù)人達成和解協(xié)議的，經(jīng)人民法院認可后公告中止破產(chǎn)程序。企業(yè)的整頓由企業(yè)的上級主管部門負責(zé)主持［3］。
和解與整頓雖然緊密聯(lián)系在一起，但二者屬于兩個相對獨立的程序。我國破產(chǎn)法規(guī)定的整頓在運用范圍、條件、程序等方面均不同于公司重整。所謂整頓決定，是指債務(wù)人的上級主管部門決定提出整頓申請和在和解協(xié)議生效后實施的、以執(zhí)行和解協(xié)議為目的、力求臨界破產(chǎn)企業(yè)復(fù)蘇避免企業(yè)破產(chǎn)宣告的一系列行政管理行為。
有學(xué)者認為，整頓是破產(chǎn)程序之外進行的活動［4］，此觀點值得商榷。因為整頓雖以和解生效為前提，但決定提出整頓申請的行為，發(fā)生在已開始的破產(chǎn)程序之中；且我國并未采德、日等國和解生效即終結(jié)破產(chǎn)程序的立法例［5］，整頓并不必然發(fā)生破產(chǎn)程序終結(jié)的效力，只是破產(chǎn)程序的中止。因此，提出整頓申請的行為和企業(yè)主管部門于破產(chǎn)程序中止后的整頓措施，均屬破產(chǎn)程序中的行為。該行為是被申請破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門依破產(chǎn)法賦予的職權(quán)實施的企業(yè)破產(chǎn)行政管理行為。
關(guān)于整頓決定的可訴性，實務(wù)中有不可訴論、部分可訴論和可訴論三種觀點。
不可訴論認為，整頓申請的提出雖是被申請破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門實施的行為，但是否批準整頓申請，取決于被申請破產(chǎn)企業(yè)與債權(quán)人會議能否達成和解協(xié)議、以及人民法院對和解協(xié)議認可與否。破產(chǎn)程序中止后的整頓措施，仍受債權(quán)人會議和人民法院監(jiān)督。因為依破產(chǎn)法第20條的規(guī)定，企業(yè)的整頓情況應(yīng)定期向債權(quán)人會議報告，且遇有破產(chǎn)企業(yè)不執(zhí)行和解協(xié)議以及破產(chǎn)法21條、35條規(guī)定情形的，人民法院可以裁定終結(jié)企業(yè)的整頓。因此，被申請破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門提出整頓申請的行為和破產(chǎn)程序中止后的整頓措施，均受制于債權(quán)人會議和人民法院，并不當(dāng)然具有行政拘束力和執(zhí)行力。
部分可訴論認為，被申請破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門提出整頓申請的行為不具有可訴性，但其在破產(chǎn)程序中止后實施的整頓措施具有可訴性。
可訴論認為，我國破產(chǎn)法雖采用和解申請審查主義，被申請破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門提出整頓申請的行為和破產(chǎn)程序中止后實施的整頓措施，雖受制于債權(quán)人會議和人民法院，但是整頓申請作為和解的啟動條件，對于被申請破產(chǎn)企業(yè)仍具有管理意義。換句話說，被申請破產(chǎn)企業(yè)能否進行和解，取決于其上級主管部門是否申請整頓。被申請破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門提出整頓申請的行為，和破產(chǎn)程序中止后以履行和解協(xié)議、避免破產(chǎn)宣告為目的、依其單方意志作出的行政整頓措施，具有當(dāng)然的可訴性。筆者同意可訴論的觀點。
（三）政府相關(guān)主管部門在破產(chǎn)臨界期內(nèi)對臨界破產(chǎn)人實施的行政征收、攤派、處罰及行政強制措施以及對破產(chǎn)人經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的處理行為
我國破產(chǎn)程序雖開始于破產(chǎn)申請的受理，但基于我國破產(chǎn)法第35條采英國破產(chǎn)法破產(chǎn)宣告效力溯及主義，規(guī)定破產(chǎn)宣告的效力溯及受理破產(chǎn)案件前六個月。因此，政府相關(guān)主管部門，于破產(chǎn)案件受理前六個月至破產(chǎn)宣告這一破產(chǎn)臨界期間，對臨界破產(chǎn)人實施的行政征收、行政處罰、行政強制措施以及其它涉及企業(yè)經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政處置行為，均應(yīng)屬破產(chǎn)程序中的可訴具體行政行為。
�。ㄋ模┢飘a(chǎn)宣告后的破產(chǎn)救濟管理行為
破產(chǎn)救濟是破產(chǎn)法規(guī)定的、由我國勞動法等社會保障制度保障的、對破產(chǎn)企業(yè)職工的善后救濟安置措施，是破產(chǎn)程序中的重要制度。它包括勞動債權(quán)的預(yù)先墊付、待業(yè)保險基金的籌集和發(fā)放以及待業(yè)職工的就業(yè)安置、離退休職工養(yǎng)老保險等內(nèi)容。勞動債權(quán)主要指破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資。依國務(wù)院《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》等相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，待業(yè)保險基金來源于企業(yè)繳納的待業(yè)保險費及其利息收入和財政補貼，主要用于支付待業(yè)救濟金和職工待業(yè)期間的醫(yī)療費、喪葬補助，職工供養(yǎng)的直系親屬的撫恤、救濟，待業(yè)職工轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練等費用。待業(yè)及養(yǎng)老保險、職業(yè)介紹、就業(yè)訓(xùn)練由勞動行政主管部門統(tǒng)一行使管理權(quán)。
�。ㄎ澹┱O(jiān)察部門和審計機關(guān)的破產(chǎn)監(jiān)察審計管理行為
依我國破產(chǎn)法和審計法的規(guī)定，政府監(jiān)察部門和審計機關(guān)應(yīng)于企業(yè)宣告破產(chǎn)后，對破產(chǎn)企業(yè)實施監(jiān)察、審計，查明破產(chǎn)責(zé)任。企業(yè)法定代表人和企業(yè)上級主管部門負責(zé)人對破產(chǎn)負有主要責(zé)任的，應(yīng)依法予追究。如審計法規(guī)定，對拒絕提供有關(guān)文件、帳簿、憑證、報表等材料，弄虛作假、打擊報復(fù)審計人員、拒不執(zhí)行審計結(jié)論和決定，審計機關(guān)可給予警告處罰并可處以罰款。破產(chǎn)程序中的這些行政行為都是可訴的，但由誰來行使訴權(quán)，則取決于各破產(chǎn)參加人的法律地位和相互關(guān)系以及其與某一具體行政法律關(guān)系的聯(lián)系。
四、破產(chǎn)程序參加人在破產(chǎn)行政法律關(guān)系中的地位及訴權(quán)配置
破產(chǎn)參加人有廣義和狹義兩種不同的理解。廣義的破產(chǎn)參加人指依法定事由參加到破產(chǎn)程序中來的債務(wù)人、債權(quán)人、破產(chǎn)管理人以及人民法院和相關(guān)行政主管部門。狹義的破產(chǎn)參加人指破產(chǎn)當(dāng)事人即破產(chǎn)人、破產(chǎn)管理人、債權(quán)人。本文對破產(chǎn)參加人的討論僅限于狹義的范疇。法律關(guān)系是一般法理概念，指以特定法律為根據(jù)、產(chǎn)生于具體事件的、兩個或者多個法律主體之間的法律上的關(guān)系［6］。破產(chǎn)行政法律關(guān)系是破產(chǎn)行政主體與破產(chǎn)行政相對人之間形成的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在本文中也包括發(fā)生在破產(chǎn)程序中、與破產(chǎn)參加人存在利害關(guān)系的其它一般行政法律關(guān)系。前面已談到的五類可訴行政行為均屬破產(chǎn)行政法律關(guān)系。
�。ㄒ唬┢飘a(chǎn)人的行政法律關(guān)系地位
破產(chǎn)人在破產(chǎn)程序中的不同階段，其稱謂和民事法律關(guān)系主體地位是不同的。破產(chǎn)申請?zhí)岢鲆郧捌涫莻鶆?wù)人；提出破產(chǎn)申請后則是破產(chǎn)申請人或是被申請破產(chǎn)人；法院受理破產(chǎn)案件后至破產(chǎn)宣告前，其屬臨界破產(chǎn)人，又稱準破產(chǎn)人，直至破產(chǎn)宣告，其才是名符其實的破產(chǎn)人。但破產(chǎn)人在破產(chǎn)行政法律關(guān)系中的主體地位則是完全一致的，即無論法律關(guān)系的內(nèi)容如何變化，破產(chǎn)人都只能是行政法律關(guān)系的相對人。破產(chǎn)人的行政相對人地位取決于其民事主體資格是否有效獨立存在。人民法院受理破產(chǎn)案件前，破產(chǎn)人無論是作為債務(wù)人、還是破產(chǎn)申請人，其民事主體資格是獨立的、完整的，是當(dāng)然的行政管理相對人。破產(chǎn)宣告以后，破產(chǎn)人的民事權(quán)利能力和行為能力雖受到一定限制，如對個別債權(quán)人的清償無效、破產(chǎn)申請的撤回禁止等，但其作為獨立的民事主體地位依然存在，其行政法律關(guān)系相對人地位也不應(yīng)被排斥。就是說，相關(guān)行政主管部門并不因破產(chǎn)案件的受理而停止對破產(chǎn)人的行政管理。
對破產(chǎn)人行政相對人地位的真正挑戰(zhàn)，不是破產(chǎn)受理而是破產(chǎn)宣告。破產(chǎn)宣告對破產(chǎn)人民事主體地位的效力，主要有法人性質(zhì)變更說、法人消滅說、擬制存續(xù)說等觀點［6］。筆者以為，事實上，法人并不因破產(chǎn)宣告立即消亡，就象法官對刑事被告人的死刑宣判，不等于死刑執(zhí)行一樣。法人消亡應(yīng)以破產(chǎn)終結(jié)，法人依法注銷登記為標志。破產(chǎn)宣告的效力僅在于使原法人變成了以清算為目的的破產(chǎn)人，其雖已不能參加一般行政法律關(guān)系，但至少，其仍是破產(chǎn)審計行政法律關(guān)系的相對人。
�。ǘ⿲ζ飘a(chǎn)管理人行政相對人地位的確認
關(guān)于破產(chǎn)管理人民事法律關(guān)系地位，理論研究中主要有代理說和職務(wù)說兩大學(xué)派［8］。
代理學(xué)派又有破產(chǎn)人代理說、債權(quán)人代理說、破產(chǎn)財團代理說、以及破產(chǎn)人和債權(quán)人共同代理說等觀點。破產(chǎn)人代理說認為，破產(chǎn)程序的實質(zhì)為清算程序，破產(chǎn)管理人類似于公司清算人，破產(chǎn)宣告并不剝奪破產(chǎn)人對其財產(chǎn)的所有權(quán)，破產(chǎn)人只是暫時喪失對破產(chǎn)財團的管理處分權(quán)。破產(chǎn)管理人依據(jù)法律規(guī)定管理處分破產(chǎn)財團，只能以破產(chǎn)人而非自己的名義為法律行為，在有關(guān)破產(chǎn)財團的訴訟程序中，破產(chǎn)管理人也只能以破產(chǎn)人的法定代理人身份參加訴訟。債權(quán)人代理說則認為，破產(chǎn)宣告后，債權(quán)人取得對破產(chǎn)財團的排他性受償質(zhì)權(quán)。破產(chǎn)管理人代表債權(quán)人行使質(zhì)權(quán)，并依據(jù)法律規(guī)定無需債權(quán)人特別授權(quán)行使破產(chǎn)撤銷權(quán)。共同代理說認為破產(chǎn)管理人在管理和處分破產(chǎn)財團時，既是破產(chǎn)人的法定代理人，同時又是債權(quán)人的法定代理人。破產(chǎn)財團代理說以破產(chǎn)財團人格化為基礎(chǔ)，認為破產(chǎn)財團在破產(chǎn)程序中，僅為債權(quán)人的利益而存在，表現(xiàn)為集合體，取得破產(chǎn)程序主體地位，破產(chǎn)管理人實為破產(chǎn)財團的代理人。
職務(wù)學(xué)派認為，破產(chǎn)程序為概括的強制執(zhí)行程序，破產(chǎn)管理人是法院選任的負責(zé)破產(chǎn)財團管理和處分的具有公吏性質(zhì)的執(zhí)行機關(guān)，日本學(xué)者多持此觀點［9］。我國多數(shù)學(xué)者認為，破產(chǎn)管理人為破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人［10］。
筆者以為，行政相對人是處于被管理地位的當(dāng)事人［11］。首先，破產(chǎn)管理人不具有公權(quán)機關(guān)的性質(zhì)，職務(wù)學(xué)派的觀點不可取。其次，在我國民事法律理論與實務(wù)上，破產(chǎn)財產(chǎn)不具有法人或非法人團體主體地位，為破產(chǎn)清算的客體。破產(chǎn)管理人也不是破產(chǎn)人或債權(quán)人的代理人或代表人。我國破產(chǎn)法規(guī)定，破產(chǎn)管理人以自己名義從事必要的民事活動和破產(chǎn)清算并參加訴訟，表明破產(chǎn)管理人具有獨立的民事法律主體地位。因此，破產(chǎn)管理人可以成為海關(guān)、工商、技術(shù)監(jiān)督等行政法律關(guān)系的相對人。
�。ㄈ﹤鶛�(quán)人會議的行政法律關(guān)系主體地位
破產(chǎn)程序中的債權(quán)人是指經(jīng)債權(quán)申報登記參加到債權(quán)人會議中來的當(dāng)事人。關(guān)于債權(quán)人會議的性質(zhì)，有學(xué)者認為，其并非權(quán)利主體或非法人團體，不具有訴訟能力［12］。也有學(xué)者認為［13］，債權(quán)人會議是債權(quán)人團體的機關(guān)組織，是債權(quán)人全體參加破產(chǎn)程序的意思表示機關(guān)。筆者同意后一種觀點，因為在有多個債權(quán)人的情況下，破產(chǎn)程序不調(diào)整個別債權(quán)人的清償請求，債權(quán)人會議就成為債權(quán)人參加破產(chǎn)程序表達意思、行使權(quán)利的基本形式。債權(quán)人會議在破產(chǎn)程序中有獨立的意思表示能力，其雖不是民法上的權(quán)利主體，不能從事民事活動，也不具有民事訴訟能力，但其是破產(chǎn)程序中成立和解的一方當(dāng)事人，是對破產(chǎn)管理人實施監(jiān)督的專門機構(gòu)。因此，其雖不是當(dāng)然的破產(chǎn)行政法律關(guān)系的相對人，但其顯然是破產(chǎn)行政法律關(guān)系的利害關(guān)系人，理論上應(yīng)取得破產(chǎn)行政訴訟法律關(guān)系原告或第三人主體地位。
（四）破產(chǎn)程序參加人的訴權(quán)配置
破產(chǎn)程序是概括的執(zhí)行程序，本無訴訟可言，應(yīng)不發(fā)生訴權(quán)及其配置問題。但前面已經(jīng)論及，我國破產(chǎn)程序的一個顯著特點，就是政府行政管理行為的太多介入。而且介入的這些行政行為并非沒有爭議，并非不具有可訴性，也并非是人民法院全部都能在破產(chǎn)程序框架內(nèi)予以處理的。因此，破產(chǎn)程序中的行政訴訟已在所難免，司法實踐中亦有較多案例出現(xiàn)，如前所舉判例既是。這就出現(xiàn)了訴權(quán)及其配置問題�！ 」P者認為，破產(chǎn)行政訴訟的訴權(quán)配置，既應(yīng)遵循行政訴訟一般原理和行政訴訟法律具體規(guī)定，同時還要兼顧破產(chǎn)行政法律關(guān)系和破產(chǎn)程序特點。舍此不能構(gòu)筑科學(xué)的破產(chǎn)行政訴訟法律關(guān)系。受理破產(chǎn)案件前六個月至破產(chǎn)宣告以前有關(guān)臨界破產(chǎn)人的可訴行政行為，臨界破產(chǎn)人享有當(dāng)然訴權(quán)；其中，涉及財產(chǎn)權(quán)的可訴行政行為，破產(chǎn)宣告后成立的破產(chǎn)管理人、債權(quán)人會議，其分別作為法定破產(chǎn)撤銷權(quán)人和破產(chǎn)財團受償質(zhì)權(quán)人，于法定期限內(nèi)亦應(yīng)享有訴權(quán)。除破產(chǎn)救濟管理行為的訴權(quán)應(yīng)由相關(guān)權(quán)利人主張外，破產(chǎn)宣告至破產(chǎn)終結(jié)的所有行政行為，債權(quán)人會議、破產(chǎn)管理人均應(yīng)享有訴權(quán)。
五、歸論
在原告湖北摩擦材料總廠清算組訴被告襄樊市土地局收回土地使用權(quán)一案中，法院的處理顯然是正確的。同時筆者也認為，如果被告襄樊市土地局向湖北摩擦材料總廠有效送達了收回土地使用權(quán)的處理決定書，原告湖北摩擦材料總廠清算組于法定期限內(nèi)對該行政行為應(yīng)享有訴權(quán)。
注釋
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