[ 鄭治虎 ]——(2003-10-15) / 已閱39442次
論行政訴訟與法治國(guó)家
鄭治虎
行政訴訟通常是法治國(guó)家保護(hù)公民免受強(qiáng)大國(guó)家機(jī)器壓迫而建立的一項(xiàng)重要制度，同時(shí)又是法治國(guó)家得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。本文試圖就行政訴訟與法治國(guó)家的關(guān)系，以及如何加強(qiáng)和完善我國(guó)行政訴訟法展開討論，以期為行政訴訟對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要性提供一個(gè)理論依據(jù)。
一、 行政訴訟的概念及其產(chǎn)生原因
行政訴訟是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)迫切需要由權(quán)威、公正的司法機(jī)關(guān)對(duì)不法行政行為侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益予以司法救濟(jì)，切實(shí)保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的一種司法程序。行政訴訟具有多重性質(zhì)：解決行政爭(zhēng)議的制度；行政救濟(jì)制度；行政責(zé)任制度；行政法制監(jiān)督制度等。
其產(chǎn)生原因是： 行政機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法的主體，它和行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的地位是不平等的。行政機(jī)關(guān)可以依靠自身的力量強(qiáng)制行政相對(duì)人接受和服從行政管理，而不必也無(wú)須借助行政訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家意志，反之行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中處于被管理、被支配和服從的地位，其合法權(quán)益往往易受到行政機(jī)關(guān)行政行為的侵犯。由于行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中處于一種從屬地位，而行政機(jī)關(guān)則不僅處于支配地位，而且還擁有來(lái)自于全社會(huì)的影響力或支配力，這就使行政機(jī)關(guān)有可能憑借它所擁有的支配力或影響力，使相對(duì)人服從于行政機(jī)關(guān)的權(quán)勢(shì)，因此行政相對(duì)人為維護(hù)其合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害，并在受到侵犯時(shí)能及時(shí)予以有效救濟(jì)迫切需要由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的司法機(jī)關(guān) ，通過公正、權(quán)威的適用法律來(lái)審理行政案件并作出相應(yīng)的判決，以保障和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政訴訟正是為了滿足行政相對(duì)人的這一合法的要求，并且經(jīng)過一個(gè)艱難曲折發(fā)展的過程而逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。
二、 法治國(guó)家及其實(shí)現(xiàn)條件
法治國(guó)家是一個(gè)復(fù)雜的概念，是與專制國(guó)家相對(duì)立的，它既是指一種治國(guó)的思想體系，又是指一套治國(guó)的方式、原則和制度，還是指依法治國(guó)所形成的一國(guó)理想的社會(huì)狀態(tài)。通常又分為形式意義上的法治國(guó)家和實(shí)質(zhì)意義上的法治國(guó)家，前者就是依法治國(guó)，要求國(guó)家機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都必須依據(jù)憲法和法律，后者是指良法治國(guó)，不僅要求國(guó)家機(jī)關(guān)依法活動(dòng)，還要求憲法和法律必須是民主、自由、平等、正義、人權(quán)、理性、文明、秩序和效益的完美結(jié)合。
為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的法治國(guó)家創(chuàng)造條件，我們首先必須培養(yǎng)公民的現(xiàn)代法治精神，它至少包括以下幾個(gè)觀念：
第一、 善法惡法觀念：以正義為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以這樣認(rèn)定，即如果一部法律以正義實(shí)現(xiàn)為追求，該法便是善法，舍棄了正義的標(biāo)準(zhǔn)，便是惡法。惡法不為法，人人有權(quán)予以抵抗。當(dāng)一個(gè)社會(huì)中的人們普遍掌握了判別法律正義與否的標(biāo)準(zhǔn)并且具有抵抗惡法的意識(shí)，該社會(huì)的法律制度也就具有了去惡從善的內(nèi)在活力，滿足了實(shí)質(zhì)法治的最低要求。
第二、 法律至上觀念：該觀念要求消除特權(quán)，立法者和統(tǒng)治者守法，法律是全體民眾的主人，不論其權(quán)力大小和地位高低；反之，如果公眾心目中的認(rèn)同的最高權(quán)威不是法律，而是權(quán)力或宗教信仰等其他東西，那么這個(gè)國(guó)家就肯定不是法治國(guó)家。在凡有權(quán)力高于法律的地方，法律都是隨執(zhí)掌權(quán)力者的意志被隨意塑造的，都是人格化的，沒有理性而且多變，連形式法治都不能實(shí)現(xiàn)。
第三、 權(quán)利文化觀念：天賦人權(quán)是近代啟蒙思想產(chǎn)生以來(lái)人們追求人格獨(dú)立、身份平等和行動(dòng)自由的必然結(jié)果和普遍共識(shí)，而權(quán)利文化觀念則是其中應(yīng)有之義。它首先表明公民有權(quán)主宰國(guó)家，國(guó)家以保證公民主人地位為義務(wù)，其次還表明國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民通過憲法和法律同意讓渡的部分權(quán)利，為公民更好地行使權(quán)利服務(wù)，如果權(quán)力行使背離保障公民的宗旨，公民有權(quán)通過法律改造之。
為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的法治國(guó)家創(chuàng)造條件，我們還必須在制定具體的憲法和法律等國(guó)家基本制度時(shí)堅(jiān)持如下的現(xiàn)代法治原則：
第一、 分權(quán)制衡原則：任何權(quán)力如果不受到控制就會(huì)走向?qū)Ｖ坪透瘮�，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，而控制權(quán)力的最好方法不外乎權(quán)力分立和以權(quán)制權(quán)。只有在法律上確定這樣的制度和原則，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互牽制，而不是權(quán)力破壞法律。
第二、 權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一原則：不論哪種權(quán)力主體，只要其啟動(dòng)了權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)為其預(yù)設(shè)責(zé)任，以防止其濫用權(quán)力或不履行義務(wù)。
第三、 司法獨(dú)立和中立原則：司法權(quán)是一種判斷權(quán)，司法的判斷性要求它排除干擾與利誘，保持公正與純潔，不偏不倚地依既定規(guī)則辦事，即保持獨(dú)立和中立。另外，由于司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力中的終極性權(quán)力，它對(duì)爭(zhēng)執(zhí)的判斷和處理是最后和最權(quán)威的，這必然要求它代表著社會(huì)公正，如果不能保持獨(dú)立和中立，司法公正就會(huì)受到懷疑，社會(huì)公正也就蕩然無(wú)存，而沒有了社會(huì)公正法治國(guó)家也就不復(fù)存在。
三、 行政訴訟對(duì)于建立法治國(guó)家具有重要作用
1、 行政訴訟通過提高全體社會(huì)成員的民主意識(shí)增強(qiáng)了人們對(duì)惡法的抵抗精神。
行政訴訟為全體社會(huì)成員提供一個(gè)學(xué)習(xí)民主、提高民主觀念的有效途徑。行政訴訟是民告官的訴訟，它通過官民同在法庭上爭(zhēng)論是非曲直，平等地接受和服從判決，把在行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)及其工作人員與行政相對(duì)人雙方之間不平等的地位改變?yōu)樵谛姓V訟法律關(guān)系中雙方完全平等的地位，這就有助于打破"官貴民賤"、"官治民"、"民不可告官"的舊觀念，培植全體社會(huì)成員民主意識(shí)。只有全體社會(huì)成員具有了平等的民主意識(shí)，他們才會(huì)敢于和惡法作斗爭(zhēng)。
2、 行政訴訟通過維護(hù)憲法和法律的權(quán)威強(qiáng)化了人們的法律至上觀念。
憲法是國(guó)家根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，法律則是國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的，他們的效力要高于行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，同時(shí)行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)都要以憲法和法律為依據(jù)。行政訴訟的建立正是依據(jù)這一原理，審判機(jī)關(guān)通過進(jìn)行司法審查，對(duì)與憲法和法律相沖突的其他規(guī)范性文件予以撤銷或不加適用，對(duì)于違憲或者違反法律的國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為予以糾正或制裁，向全社會(huì)莊嚴(yán)宣告憲法和法律的崇高地位。
3、 行政訴訟通過保障行政相對(duì)人合法權(quán)益促進(jìn)了公眾權(quán)利文化意識(shí)的覺醒。
行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權(quán)利、自由的充分實(shí)現(xiàn)。它通過審判機(jī)關(guān)受理行政相對(duì)人不服行政行為而提起的訴訟，并適用嚴(yán)格的司法程序?qū)π姓讣鞒鰧徖砼袥Q，公正合理地解決行政爭(zhēng)議，為行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供有力的、權(quán)威的司法保障；在具體的行政訴訟制度中，通過專家輔助證人的設(shè)置，使得公民在行政訴訟中遇到專業(yè)性問題可以請(qǐng)專家到法庭作證或接受質(zhì)詢，以更好地維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。通過對(duì)舉證責(zé)任的分配 ，舉證時(shí)限的最后期限及取證限制作出的有利于原告的規(guī)定 ，充分體現(xiàn)了對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù) 。顯然，這些規(guī)定，對(duì)于喚醒公民的權(quán)利自我保護(hù)精神，都會(huì)起到積極有效的作用。
4、 行政訴訟通過司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約貫徹了分權(quán)制衡原則。
行政訴訟就其實(shí)質(zhì)來(lái)說是司法權(quán)依據(jù)立法權(quán)來(lái)制約行政權(quán)。當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)侵犯其合法權(quán)益的各種違法失職的行政行為向法院起訴時(shí)，法院通過適用立法機(jī)關(guān)制定的法律并依據(jù)嚴(yán)格的司法程序，審理行政案件，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效司法監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，充分體現(xiàn)了立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力的相互分立和牽制。
5、 行政訴訟通過追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為并使其承擔(dān)行政責(zé)任，貫徹了權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一原則。
按照行政訴訟制度的規(guī)定，作為被告的行政機(jī)關(guān)不僅對(duì)其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，而且，一旦敗訴行政機(jī)關(guān)及其主管人員還要承擔(dān)行政責(zé)任，這就能促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，慎重行使手中的權(quán)力，有清醒的責(zé)任意識(shí)，從而提高行政活動(dòng)效率和質(zhì)量，克服或減少行政方面的官僚主義，促進(jìn)為政清廉。
6、 行政訴訟通過獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的審判行為貫徹了司法獨(dú)立和司法中立原則。
行政訴訟制度產(chǎn)生的本身和行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中充當(dāng)被告，證明了司法機(jī)關(guān)已經(jīng)獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)之外。另外，行政訴訟制度通過賦予法院傳訊政府官員出庭作證和對(duì)違法行政予以制裁的權(quán)力，明確表明司法機(jī)關(guān)對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉。在行政訴訟中，還通過回避等制度保證法官的中立地位。
四、 只有法治國(guó)家才會(huì)產(chǎn)生真正意義上的行政訴訟
從世界范圍來(lái)看，行政訴訟制度盡管其表現(xiàn)形態(tài)、發(fā)展程度有差異，但作為一項(xiàng)訴訟法律制度，它的出現(xiàn)并非偶然，而是到了近現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家權(quán)力日益分化的情況下才出現(xiàn)的。并且以解決行政爭(zhēng)議為已任的行政訴訟制度的建立只有在法治國(guó)家觀念逐漸深入人心的歷史條件下才具有現(xiàn)實(shí)可能性。
1、 以憲政為核心的法治國(guó)家的政治體制是行政訴訟制度建立建立和發(fā)展的首要因素。因此，如果說在"朕即國(guó)家"的奴隸、封建專制的政體下，或許還有行政（實(shí)體）法律規(guī)范的話，那么在那時(shí)，就絕不可能有以行政訴訟法律規(guī)范為基礎(chǔ)的行政訴訟制度的存在。十七、八世紀(jì)，資產(chǎn)階級(jí)在反封建的民主革命勝利后實(shí)行分權(quán)制衡，司法獨(dú)立、代議民主、法律面前人人平等，以法治國(guó)，并頒行憲法，建立了完全不同于中世紀(jì)王權(quán)政治的法治政府和有限政府，這就使國(guó)家行政權(quán)力同其他國(guó)家權(quán)力的制衡關(guān)系和政府同人民的平等關(guān)系固定化、法制化，使行政權(quán)力受到司法機(jī)關(guān)的制約；政府受到人民的監(jiān)督，從而為國(guó)家承受行政訴訟提供了政治基礎(chǔ)。
2、 法治國(guó)家中健全的國(guó)民人格為行政訴訟制度建立奠定了人身基礎(chǔ)。同政治體制相比較，人身因素是行政訴訟制度建立和發(fā)展更為基礎(chǔ)、更為深刻的因素。在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，不僅奴隸生產(chǎn)和生活而且奴隸的人身都直接完全地依附于奴隸主，奴隸無(wú)任何自由、權(quán)利可言，不具備獨(dú)立的人格，因而不可能成為獨(dú)立的訴訟主體；在封建時(shí)代，農(nóng)民雖有一定程度的人身自由和權(quán)利，但由于仍被束縛在地主的土地上，同地主之間還有牢固的人身依附關(guān)系，而地主又依附于國(guó)王，在這種"普天之下，莫非王土，率士之濱，莫非王臣"的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，除了皇帝之外，不存在第二個(gè)獨(dú)立的人格主體。因而在奉行自然經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)，商品經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)的奴隸社會(huì)、封建社會(huì)客觀上不存在產(chǎn)生行政訴訟的人格主體。而在資本主義時(shí)代，不僅個(gè)人擺脫了傳統(tǒng)的人身束縛成為獨(dú)立的訴訟主體，而且隨著商品經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)達(dá)，一些企業(yè)也成為獨(dú)立的法人主體，從而不可避免的與國(guó)家這個(gè)傳統(tǒng)主體發(fā)生矛盾、沖突和爭(zhēng)議，并迫切需要確立相應(yīng)的法律機(jī)制予以協(xié)調(diào)和平衡，這就為行政訴訟制度的建立和發(fā)展提供了客觀的土壤和內(nèi)在的動(dòng)力。
3、 法治國(guó)家中的法治與分權(quán)理論是行政訴訟制度建立的思想文化基礎(chǔ)。法治和分權(quán)理論的傳播，是行政訴訟制度賴以建立和發(fā)展的思想文化條件。法治的基本含義就是一切掌握國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)和官員，既統(tǒng)治者或管理者都須守法，受制于法，也就是以法制權(quán)。由于國(guó)家立于社會(huì)之上，它與公民的地位是不平等的，實(shí)行法治意味著國(guó)家和公民同受法律的約束，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者、管理者和被管理者皆受法律的制約，而不允許任何一方有超越法律的特權(quán)，法律面前任何人、任何機(jī)關(guān)其地位是平等的，因此，講法治，首要的是以法制權(quán)，這是法治的重點(diǎn)和要旨。以法制權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是政府行為受法律約束，政府違法行為受司法追究。這種以法治國(guó)的思想為行政訴訟制度的確立提供了理論基礎(chǔ)。 司法權(quán)與行政權(quán)相分離，以司法權(quán)制約行政權(quán)，這是權(quán)力分立和權(quán)力制約的一項(xiàng)重要內(nèi)容。行政訴訟制度的建立，正是以司法權(quán)制約行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立和權(quán)力制衡的一種具體手段和途徑。
五、 如何改進(jìn)我國(guó)目前的行政訴訟以適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求
我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度還很不完善，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，按照前文所述的法治精神和法治原則，在筆者看來(lái)至少應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面加以完善。
第一， 關(guān)于抽象行政行為的審查。
抽象行政行為是指行政權(quán)所指向的對(duì)象不是特定的當(dāng)事人，而是一定范圍或區(qū)域內(nèi)的不特定的多數(shù)人。本來(lái)行政權(quán)只是一種執(zhí)行法律的權(quán)力，在現(xiàn)代行政法的制度下，行政權(quán)得到了擴(kuò)張，還擁有制定法律法規(guī)的權(quán)力。原先的依法行政，所謂法指的是議會(huì)制定的法律，立法權(quán)屬于議會(huì)，現(xiàn)在卻向行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移， 在我國(guó)國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門有權(quán)制定部門規(guī)章，省級(jí)政府和較大的市的政府有權(quán)制定政府規(guī)章。這些即屬于行政立法，都屬于抽象行政行為的范疇。
在我國(guó)目前的行政訴訟法框架下，法院對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督僅限于對(duì)具體行政行為，并且只能根據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的抽象行政行為來(lái)審查其具體行政行為，這樣起不到審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。所以，必須擴(kuò)展我國(guó)目前的行政訴訟的受案范圍，法院應(yīng)當(dāng)可以審查法律范疇之外的所有規(guī)范性文件，包括國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章以及規(guī)章以下的其他抽象行政行為。行政權(quán)之行使，無(wú)論表現(xiàn)為具體行政行為，還是抽象行政行為，審判機(jī)關(guān)都可以行政訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督以決定是否加以適用。只有如此才能真正體現(xiàn)體現(xiàn)權(quán)力制衡原則，滿足法治的要求。
第二， 關(guān)于與行政復(fù)議的沖突的解決
1990年我國(guó)在政府內(nèi)部建立了行政復(fù)議制度，即在行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)立行政復(fù)議機(jī)關(guān)，受理公民對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服的復(fù)議申請(qǐng)，這里所謂的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，在大多數(shù)的情況下指的是政府所屬工作部門，少數(shù)情況下指的是各級(jí)政府。通過該制度，一些具體行政行為被從行政訴訟的受案范圍中排除，還有一些具體行政行為在提起行政訴訟前必須經(jīng)過行政復(fù)議。該制度的建立依據(jù)或是因?yàn)橐恍┱块T的行政業(yè)務(wù)具有極高的技術(shù)性和專業(yè)性，法院沒有能力審查；或者因?yàn)檎块T行政級(jí)別過高如國(guó)務(wù)院，法院沒有資格監(jiān)督 。
這種行政復(fù)議制度在一定程度上剝奪了公民接受審判的權(quán)利，侵犯了司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的法律賦予的審判權(quán)，破壞了分權(quán)原則，與法治國(guó)家的目標(biāo)是背道而弛的。另外，由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)隸屬行政部門，不具有獨(dú)立性，是行政機(jī)關(guān)自己充當(dāng)自己的法官，其公正性難以保證。因此為符合法治的要求，筆者建議，取消行政復(fù)議制度，將其與行政訴訟制度合并，統(tǒng)一由司法機(jī)關(guān)行使。
第三， 關(guān)于具體行政行為合理性的審查
1989年行政訴訟法只是建立起審判機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)執(zhí)法活動(dòng)中的具體行政行為的合法性的審查，由于現(xiàn)代行政權(quán)擁有極大的自由裁量空間，行政權(quán)的行使除了其合法性以外，還有一個(gè)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，具體行政行為是否合理的問題，而對(duì)于廣泛存在的具體行政行為是否合理的問題法院卻無(wú)權(quán)審查，這顯然是我國(guó)行政訴訟制度的一大缺陷。
如前文所述，現(xiàn)代法治是指實(shí)質(zhì)意義上的法治，即良法之治，它以追求社會(huì)正義和公正為目標(biāo)，它要求司法機(jī)關(guān)在作出裁決時(shí)，不僅考慮行為的合法性，還要求考慮合理性，并且賦予法官很大的自由裁量權(quán)以保證最終判決的合理，因此只有在行政訴訟中增加對(duì)行政行為合理性的審查是才能符合善法之治的法律精神。
參考文獻(xiàn)：
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