[ 陳小君 ]——(2012-6-21) / 已閱24412次
為克服耕地征收補(bǔ)償?shù)膬蓚�弊端，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)和集體土地所有權(quán)都是獨立征收客體的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮征收補(bǔ)償機(jī)制的改革。具體有兩種方式可供選擇:一是按照沒有土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)的耕地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價格確定土地補(bǔ)償費，然后修改《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定，按全國統(tǒng)一的固定比例(如80%或75%)，[26]拿出絕大部分比例分配給土地承包經(jīng)營權(quán)被征農(nóng)戶，其余則留給集體組織或者平均分配給本集體成員。二是針對土地承包經(jīng)營權(quán)和耕地所有權(quán)分別確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如有人主張:“需要補(bǔ)償?shù)氖鞘Ｓ嗤恋爻邪趦?nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地承包期屆滿后的集體的土地所有權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償數(shù)額可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價格與剩余的土地承包期相乘得出。土地所有權(quán)的征地補(bǔ)償可以通過土地承包費與承包年數(shù)相乘得出。參照《土地管理法》第47條的規(guī)定，國家應(yīng)補(bǔ)償農(nóng)村集體組織被征農(nóng)地的10年承包費。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)人在獲得征收補(bǔ)償費之后，應(yīng)將整個承包期內(nèi)尚未繳納的土地承包金交付給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織。”[27]
比較兩種補(bǔ)償方式而言，第一種方式既符合多數(shù)學(xué)者所主張的“按市場價值補(bǔ)償”的改革思路，也有政府規(guī)章“至少70－80%分配給被征地農(nóng)戶”的實踐經(jīng)驗，簡便易行。而第二種方式則難以操作。比如，在我國普遍施行集體土地?zé)o償發(fā)包的現(xiàn)行模式下，所謂的土地承包費如何確定?從理論上看，土地承包費應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕恋爻邪?jīng)營權(quán)的市場價格，在土地承包經(jīng)營權(quán)期滿后，按較低的土地承包費補(bǔ)償已經(jīng)不考慮附著土地承包經(jīng)營權(quán)負(fù)擔(dān)的土地所有權(quán)，顯然不合理。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)征收補(bǔ)償更宜選擇第一種方式，不過第二種方式中的“土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償數(shù)額可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價格與剩余的土地承包期相乘得出”的觀點，可以作為第一種補(bǔ)償方式中根據(jù)一定比例得出的土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償款是否合理的參考判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而作為第一種補(bǔ)償方式中劃定分配比例的一個考量因素。
(三)宅基地的征收補(bǔ)償機(jī)制
根據(jù)補(bǔ)償內(nèi)容和頒布時間的差異，宅基地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行規(guī)定可以分為兩類或者兩個階段:一是《土地管理法》第47條規(guī)定的“征收其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”和《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定的“土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。根據(jù)這些規(guī)定，《物權(quán)法》實施前宅基地被征收的，宅基地使用權(quán)人可以獲得安置補(bǔ)助費以及基于集體成員資格可能分得的部分土地補(bǔ)償款。二是《物權(quán)法》第42條第2款“足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費”、第3款“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”的規(guī)定，以及廣東省、山西省等省市2007年后修改的《實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的地方性法規(guī)中關(guān)于“宅基地不予安置補(bǔ)助費”的規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，《物權(quán)法》頒布實施后，宅基地被征收的，宅基地使用權(quán)人有權(quán)獲得居住條件的保障以及基于集體成員資格可能分得的部分土地補(bǔ)償款，不再獲得安置補(bǔ)助費。
但是，《物權(quán)法》對《土地管理法》規(guī)定的宅基地征收補(bǔ)償規(guī)則作出修改后，仍然存在一些問題需要進(jìn)一步明確和完善。首先，《物權(quán)法》并未明確區(qū)分宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償與宅基地上建筑物的征收補(bǔ)償，而是在“保障居住條件”的規(guī)定下予以統(tǒng)籌考慮。在實踐和地方性法規(guī)中不僅有住房安置補(bǔ)償，還有貨幣補(bǔ)償和另批宅基地等多種補(bǔ)償方式的情況下，理當(dāng)明析宅基地使用權(quán)的獨立征收客體地位并構(gòu)建宅基地使用權(quán)與其建筑物各自獨立的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，安置補(bǔ)助費不應(yīng)取消，可以改為類似于搬遷等費用的補(bǔ)償。第三，應(yīng)當(dāng)劃清宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)征收利益的分配比例。鑒于宅基地使用權(quán)與自留地、自留山使用權(quán)都具有無期限的共性，亦可根據(jù)宅基地的公平市場價格先確定完全所有權(quán)的土地補(bǔ)償款，然后將其中的絕大部分再分配給宅基地使用權(quán)人，農(nóng)民集體只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有權(quán)的土地補(bǔ)償款應(yīng)按照征地時集體建設(shè)用地的公平市場價格確定，而不能參照鄰近耕地(或旱地[28])前三年的平均產(chǎn)值確定，也沒有理由低于鄰近耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[29]
(四)集體建設(shè)用地的征收補(bǔ)償機(jī)制
現(xiàn)行法中的集體建設(shè)用地主要涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織投資或集資，興辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)三類用地。與宅基地征收補(bǔ)償一樣，集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行規(guī)定亦可分為兩類或者兩個階段。但是，與《土地管理法》將宅基地內(nèi)置于集體建設(shè)用地的規(guī)定不同，《物權(quán)法》在第十二章第135條至第150條詳細(xì)規(guī)定了國有建設(shè)用地使用權(quán)后，僅于第151條將集體建設(shè)用地的規(guī)定轉(zhuǎn)致給土地管理法等法律;而其第十三章又單獨規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”。顯然，《物權(quán)法》已經(jīng)將宅基地和集體建設(shè)用地分開予以規(guī)定�；谕瑯拥牧⒎ㄋ悸罚锻恋毓芾矸ā穼w建設(shè)用地和宅基地的征收補(bǔ)償亦未加以區(qū)分，而從《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定看，征收集體土地上的房屋及其他不動產(chǎn)和住宅的補(bǔ)償機(jī)制是有差異的，據(jù)此推知集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制也應(yīng)當(dāng)不同。因此，就征收補(bǔ)償?shù)牟町愋远�，將集體建設(shè)用地和宅基地分開進(jìn)行規(guī)定，更具合理性。
通過梳理相關(guān)規(guī)定，集體建設(shè)用地的征收補(bǔ)償還有三點需要明確和完善:第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)與土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)一樣成為獨立的征收客體，其使用權(quán)人應(yīng)與“四荒”承包經(jīng)營權(quán)人一樣不能也不應(yīng)分享土地補(bǔ)償款，集體建設(shè)用地的全部土地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)民集體所有。理由是:土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的取得是以具有集體成員資格為提前的，是平等分享集體土地所有權(quán)提供的集體福利和社會保障的具體體現(xiàn);土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)可以成為獨立的征收客體并給予單獨補(bǔ)償，并非基于其用益物權(quán)屬性，而是基于土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)所承載的均等的集體福利和社會保障利益。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)人則是具有獨立主體資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、本集體經(jīng)濟(jì)組織等。如果是本集體經(jīng)濟(jì)組織，那么集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體與使用權(quán)主體可視為廣義的混同，沒有必要使集體建設(shè)用地使用權(quán)成為獨立征收客體;如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等其他主體，基于其取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的非市場性，亦不應(yīng)允許其獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單獨補(bǔ)償。集體經(jīng)濟(jì)組織可借鑒《土地管理法》第65條和《物權(quán)法》第148條的規(guī)定，收回集體建設(shè)用地使用權(quán)并退還相應(yīng)使用費。第二，安置補(bǔ)助費與宅基地安置補(bǔ)助費一樣不應(yīng)取消，可以改為類似于搬遷等費用的補(bǔ)償。第三，《物權(quán)法》規(guī)定集體建設(shè)用地的土地補(bǔ)償費均參照耕地的年產(chǎn)值確定土地補(bǔ)償費明顯不符合足額、公正補(bǔ)償原則。在確定集體建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)按照征收時集體建設(shè)用地的公平市場價格確定，同時在集體建設(shè)用地已經(jīng)或者即將允許有條件入市的情況下，還應(yīng)當(dāng)考慮集體建設(shè)用地可預(yù)期的增值收益。
(五)自留山、自留地的征收補(bǔ)償機(jī)制
自留地、自留山產(chǎn)生于高級合作社的發(fā)展過程中，分別在1956年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中首次規(guī)定;實行家庭承包經(jīng)營后，仍然存在于《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》之中。特別是，《物權(quán)法》第184條將自留地、自留山與耕地、宅基地相并列，這也可以說明，在《農(nóng)村土地承包法》頒布以后，基于耕地產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)與基于自留地、自留山產(chǎn)生的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是有差異的。事實上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)法》和《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等相關(guān)規(guī)定，耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)與自留地、自留山的土地使用權(quán)在法律屬性上的最主要區(qū)別應(yīng)當(dāng)是:土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的他物權(quán)，而自留地、自留山使用權(quán)則是無期限的他物權(quán)，且更接近于自物權(quán)�；谧粤舻亍⒆粤羯绞褂脵�(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)在法律屬性上的差異，自留地、自留山使用權(quán)的征收補(bǔ)償理當(dāng)有別于土地承包經(jīng)營權(quán)的征收補(bǔ)償。因此，自留地、自留山使用權(quán)的征收補(bǔ)償機(jī)制在立法缺位的情況下，不能簡單套用土地承包經(jīng)營權(quán)的征收補(bǔ)償規(guī)則。不過，鑒于自留地、自留山使用權(quán)不僅與土地承包經(jīng)營權(quán)一樣具有社會保障功能，而且還具有發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、改善生活水平的重大作用，鑒于自留地、自留山使用權(quán)既是他物權(quán)又具有接近于自物權(quán)的法律屬性，應(yīng)當(dāng)針對自留地、自留山的特殊性構(gòu)建專門的征收補(bǔ)償規(guī)則:可以在參照土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償規(guī)則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)高自留地、自留山使用權(quán)人分享土地補(bǔ)償費的數(shù)額，即按高于土地承包經(jīng)營權(quán)征收時分配給被征地戶的分配比例將土地補(bǔ)償款的絕大部分分配給自留地、自留山使用權(quán)人，農(nóng)民集體則可象征性地分取一小部分。
三、集體土地征收補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)
在理清用益物權(quán)人和農(nóng)民集體對土地補(bǔ)償款的分配歸屬后，尚需健全農(nóng)民集體所有的土地補(bǔ)償款在集體成員間分配的具體規(guī)則及其糾紛的司法救濟(jì)。2006年至2011年11月13日，北大法意網(wǎng)“法院案例”庫中以“承包地征收補(bǔ)償款分配糾紛”為案由的審判案例，不僅數(shù)量逐年增加———依次分別為12個、55個、118個、216個、268個和311個，而且通過整理2011年(截止至11月13日)的311個審判案例可以發(fā)現(xiàn):絕大部分承包地征收補(bǔ)償款分配糾紛案件都與集體成員民主議定的分配方案侵害了個別成員的分配收益權(quán)有關(guān)。但是，對法律、行政法規(guī)和司法解釋沒有規(guī)定的集體成員資格的認(rèn)定依據(jù)，各地法院卻達(dá)成了共識。而對于同類案件的司法管轄權(quán)和集體成員資格的司法審查權(quán)則存在較大分歧，突顯了對土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)進(jìn)行法理反思與制度重構(gòu)的必要性。
(一)土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)困境:基于對2011年審判案例的整理
1.土地補(bǔ)償款分配糾紛司法管轄權(quán)的爭議
如果農(nóng)民集體尚未作出土地補(bǔ)償款的分配決議，那么無論是村民小組還是集體成員請求給付土地補(bǔ)償款，法院幾乎都傾向于適用最高人民法院2005年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(簡稱《土地承包糾紛的解釋》)第1條第3款“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定駁回起訴。例如，株洲市中級人民法院在(2011)株中法訴終字第4號民事裁定書中認(rèn)為:村民小組請求村民委員會撥付征地補(bǔ)償款，是承包地征收補(bǔ)償費用分配糾紛，屬于農(nóng)村村民自治范圍，不屬于人民法院民事案件受理范圍。但是，如果在農(nóng)民集體已經(jīng)作出征收補(bǔ)償款的分配決議后，外嫁女及其落戶子女等以分配決議侵害其全部或者部分收益權(quán)為由提起的訴訟，法院是否受理卻出現(xiàn)了較大爭議。
一部分法院認(rèn)為對此類案件無管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)不予受理。例如，河南省三門峽市中級人民法院(2011)三民終字第125號民事裁定書維持了一審法院以“劉王林要求16組按同等村民待遇發(fā)放土地補(bǔ)償款的訴訟請求，實質(zhì)上涉及到溫塘村人口補(bǔ)償款分配方案的變更問題，根據(jù)《土地承包糾紛的解釋》第24條以及第1條第3款的規(guī)定，人民法院不予受理”為由，駁回劉王林起訴的裁定。
再如，河南省駐馬店市中級人民法院在(2011)駐立一民終字第00049號———第00055號7個民事裁定書中均認(rèn)為，關(guān)于征地補(bǔ)償款分配糾紛的訴訟請求，其實質(zhì)就是由分配方案引起的糾紛，根據(jù)法律規(guī)定，征地補(bǔ)償款分配方案由村民會議討論決定，系村民自治范疇，不屬于人民法院受理民事訴訟案件的范圍，且分配方案的內(nèi)容，本身就是對用于分配的土地補(bǔ)償款數(shù)額的進(jìn)一步分配，原審法院依據(jù)《土地承包糾紛的解釋》第1條第3款之規(guī)定，裁定駁回上訴人的起訴并無不當(dāng)。
然而，更多的法院則認(rèn)為對此類案件有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以受理。例如，株洲市中級人民法院在(2011)株中法民一再終字第19號民事裁定書中，對劉小芳以村民大會通過的《關(guān)于責(zé)任田調(diào)整方案》確定的“劉小芳屬已婚出嫁人員，不得參與征地款的分配”為由，訴請給付征地補(bǔ)償款一案，否定了茶陵縣人民法院再審認(rèn)為“不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，起訴不符合受理條件”的判決，進(jìn)而認(rèn)為本案系因農(nóng)村土地征收后的補(bǔ)償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產(chǎn)權(quán)益之爭，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。此外，常德市中級人民法院(2011)常民三終字第74號民事判決書、湖南省寧鄉(xiāng)縣人民法院(2011)寧民初字第1649號民事判決書、湖南省慈利縣人民法院(2011)慈民一初字第758號民事判決書、重慶市豐都縣人民法院(2011)豐法民初字第650號民事裁判書、河南省新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)人民法院(2011)紅民一初字第610號民事判決書、青海省西寧市湟源縣人民法院(2011)源民二初字第5號民事判決書等，均認(rèn)為農(nóng)民集體的分配決議侵害了外嫁女及其落戶子女、長期外出務(wù)工等人員的合法財產(chǎn)權(quán)，并判令給付相應(yīng)數(shù)額的土地補(bǔ)償款的判決書，都對此類案件實施了管轄，并沒有因為該類案件的訴訟請求涉及對分配方案的變更或者補(bǔ)償款數(shù)額的進(jìn)一步分配而不予受理。
2.集體成員資格司法審查權(quán)的分歧
法院是否有權(quán)審查集體成員資格，不同地區(qū)的民事裁判文書亦存在分歧。例如，徐州市睢寧縣人民法院(2011)睢商初字第0014號商事裁判書認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不宜在民事訴訟程序中作出認(rèn)定。而湖南省津市市人民法院(2011)津民一初字第85號民事裁判書則直接判決“確認(rèn)原告王林軍從2010年10月28日起具有津市市新洲鎮(zhèn)杉堰村第六村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”。另外，前述所有認(rèn)為農(nóng)民集體的分配決議侵害了外嫁女及其落戶子女、長期外出務(wù)工等人員的合法財產(chǎn)權(quán)，并判令給付相應(yīng)數(shù)額的土地補(bǔ)償款的判決文書，都是以審查并確認(rèn)集體成員資格為前提的。
(二)農(nóng)民集體對土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的嚴(yán)重受限
根據(jù)《村民委員會組織法》第24條、《物權(quán)法》第59條以及《土地承包糾紛的解釋》第24條的規(guī)定，土地補(bǔ)償款的分配應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體成員民主議定，這也是農(nóng)民集體享有土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的直接法律依據(jù)。農(nóng)民集體對土地補(bǔ)償款享有的分配自治權(quán)，主要體現(xiàn)在四個方面:一是是否分配的決定權(quán);二是拿出多大比例用于分配的決定權(quán);三是哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán);四是是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配的決定權(quán)�；趯�2011年的311個案例的整理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集體的分配自治權(quán)正是影響法院是否受理土地補(bǔ)償款分配糾紛案件的關(guān)鍵，也是探討集體成員資格的司法審查權(quán)和認(rèn)定依據(jù)的前提。因此，亟需從立法和司法兩個視角，重新審視農(nóng)民集體分配自治權(quán)的實際運行狀態(tài)，以便為突破土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)困境提供出路。
1.立法權(quán)對農(nóng)民集體分配自治權(quán)的限制
前已闡述，在《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定“土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的情況下，根據(jù)2004年國務(wù)院《嚴(yán)格土地管理的決定》的要求，很多省市制定了土地補(bǔ)償款的分配辦法。而以《嚴(yán)格土地管理決定》授權(quán)為據(jù)制定的政府規(guī)章，對農(nóng)民集體享有的土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的四個方面，都已經(jīng)有很大程度的限制。首先，“是否分配決定權(quán)”的嚴(yán)重受限。不管是集體土地被全部征收還是被部分征收、不管是否撤銷建制、也不管是否確權(quán)確地到戶，[30]集體經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)分配土地補(bǔ)償款，不存在分還是不分的選擇。其次，“拿出多大比例用于分配的決定權(quán)”的嚴(yán)重缺失。無論是集體土地被全部征收并撤銷建制后土地補(bǔ)償款的100%分配，還是政府規(guī)章規(guī)定的固定比例的分配，農(nóng)民集體都已經(jīng)沒有“拿出多大比例用于分配的決定權(quán)”;而在“村民委員會在村內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)尤其是農(nóng)地所有權(quán)問題上的強(qiáng)力主導(dǎo)與村民幾乎無條件服從”[31]的狀況下，所謂的浮動比例在實踐中很可能更傾向于按照80%、75%或者70%的固定比例進(jìn)行分配，致使農(nóng)民集體“拿出多大比例用于分配的決定權(quán)”亦少有發(fā)揮空間。第三，“哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán)”在地方性規(guī)范文件詳細(xì)規(guī)定集體成員資格認(rèn)定依據(jù)的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織只能遵照執(zhí)行。例如，《吉林分配意見》、福建省高級人民院2008年《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件疑難問題的解答》(簡稱《福建高院解答》)等規(guī)范性文件均規(guī)定了較為詳細(xì)的集體成員資格認(rèn)定的概括性依據(jù)和特殊人群的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第四，“是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配的決定權(quán)”也被相關(guān)立法單一化。如《山西分配辦法》和《河南分配意見》均規(guī)定，“平均支付給征地補(bǔ)償安置方案確定時本集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員”，這等于排除了“按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配”的決定權(quán)。
上述國務(wù)院授權(quán)制定的政府規(guī)章對農(nóng)民集體分配自治權(quán)的限制主要是為了修改或變通《土地管理法實施條例》第26條的相關(guān)規(guī)定。但是，在集體土地部分征收或者雖全部征收但未撤銷建制時，農(nóng)民集體對于留給集體經(jīng)濟(jì)組織的小部分土地補(bǔ)償款，仍有分與不分、分多少的自治權(quán)。因此，本文前述提出修改《土地管理法實施條例》第26條，區(qū)分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物權(quán)和所有權(quán)分別補(bǔ)償?shù)牧⒎ńㄗh，將農(nóng)民集體享有的分配自治權(quán)縮限于土地補(bǔ)償款中歸屬于農(nóng)民集體自己所有的那部分，不僅可以避免農(nóng)民集體干預(yù)本屬于用益物權(quán)人的土地補(bǔ)償款份額，[32]而且還可以理順《物權(quán)法》、《村民委員會組織法》規(guī)定的土地補(bǔ)償款分配自治權(quán)的適用對象，適度緩解法律既授權(quán)又限制農(nóng)民集體分配自治權(quán)的自相矛盾。之所以“適度緩解”，因為在“哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán)”以及“是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻(xiàn)分配的決定權(quán)”兩個方面，基于集體成員權(quán)的平等性，農(nóng)民集體的分配自治權(quán)仍應(yīng)當(dāng)受制于立法權(quán)的統(tǒng)一規(guī)定;如果不受制于立法權(quán)，那么法院的司法干預(yù)亦將于法無據(jù)。
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