[ 周來(lái)斌 ]——(2012-7-6) / 已閱6253次
內(nèi)容提要：
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交易活動(dòng)的活躍，民事、行政行為種類(lèi)非常豐富、繁雜、多樣，相應(yīng)的法律行為變得更為的復(fù)雜并呈現(xiàn)多樣化，矛盾糾紛的發(fā)生越來(lái)越多。如何來(lái)解決這些矛盾糾紛，化解利益沖突，除了通過(guò)法律途徑之外，更多的是通過(guò)矛盾雙方的協(xié)商和第三人的介入調(diào)解來(lái)解決。我國(guó)通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)第三方調(diào)解行為進(jìn)行法律規(guī)范，從調(diào)解委員會(huì)到具體調(diào)解行為都進(jìn)行了明確的規(guī)范，從而有效的從法律上對(duì)調(diào)解行為進(jìn)行指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督，本文就是對(duì)訴前調(diào)解制度及調(diào)解不成的情況下如何保障爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人采取法律途徑即訴訟或者仲裁來(lái)解決矛盾糾紛的法律保護(hù)的相關(guān)法律問(wèn)題探討，以期在復(fù)雜多樣的社會(huì)生活中快速、公平、公正解決爭(zhēng)議糾紛，減少訴訟成本及化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。
主題詞：
訴前調(diào)解、訴訟權(quán)利的保護(hù)
正文：
近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)交往領(lǐng)域的拓展和深入，社會(huì)關(guān)系進(jìn)入復(fù)雜多變錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系族群，社會(huì)矛盾也隨之多樣化，復(fù)雜化、交錯(cuò)化和數(shù)量的急劇增加化。如何快速、有效來(lái)解決社會(huì)矛盾糾紛，息紛止?fàn)幊蔀樯鐣?huì)、國(guó)家迫切需要面對(duì)和解決的問(wèn)題。
通過(guò)法律途徑，即訴訟或者仲裁來(lái)解決糾紛，化解矛盾無(wú)疑是相對(duì)公平、公正的一條途徑，也是合法權(quán)益保障的最后一道權(quán)利救濟(jì)途徑。但是，相對(duì)來(lái)說(shuō)通過(guò)司法訴訟，程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)、訴訟成本比較高，面對(duì)目前相對(duì)較快的經(jīng)濟(jì)交易和生活節(jié)奏，司法訴訟有著一定的滯后性和事后權(quán)利救濟(jì)性，因此，探索一條新的有效快速解決糾紛化解矛盾的途徑已成為社會(huì)生活必然需求，訴前調(diào)解制度便由此而應(yīng)運(yùn)而生。
所謂的訴前調(diào)解，即在爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人通過(guò)司法訴訟或者仲裁之前通過(guò)第三方的參與，向矛盾爭(zhēng)議雙方了解情況并進(jìn)行說(shuō)服、疏導(dǎo)和協(xié)調(diào)，最終達(dá)成協(xié)議，快速解決糾紛，化解矛盾的制度。
我國(guó)目前設(shè)立的訴前調(diào)解制度主要有《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》所規(guī)定的調(diào)解制度和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件進(jìn)行調(diào)解仲裁的法律制度及《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件進(jìn)行調(diào)解仲裁的法律制度。相對(duì)于訴訟，調(diào)解更注重的是對(duì)爭(zhēng)議雙方矛盾的化解，沒(méi)有繁瑣的法律程序，沒(méi)有嚴(yán)格的事實(shí)認(rèn)定，在不違反法律規(guī)定的情況下，盡量遵從道德規(guī)范的要求，切實(shí)從根本上化解矛盾，快速有效解決糾紛，從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益上達(dá)到資源利用的最大化，從而維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
但是訴前調(diào)解制度在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，在普通民眾心里還缺乏一個(gè)調(diào)解的概念，甚至是法律的概念，同時(shí)，在許多法律人的觀(guān)念中往往也忽視了訴前調(diào)解的重要性。作為律師，我本人參與的訴前調(diào)節(jié)可以說(shuō)是少之又少（這里說(shuō)的調(diào)解是指在有調(diào)解組織參與的情況下），通常本著化解矛盾，以息紛止?fàn)帪槌霭l(fā)點(diǎn)，我們?cè)谠V前做了許多的調(diào)解工作，即在律師的參與下和矛盾雙方進(jìn)行協(xié)商，通過(guò)開(kāi)導(dǎo)與利益權(quán)衡往往能達(dá)到很好的調(diào)解效果，使得許多矛盾糾紛在訴訟之前就能夠很好的化解。但是，律師不是合法的調(diào)解機(jī)構(gòu)或者調(diào)解人，律師參與調(diào)解通常都是接受了矛盾雙方一方委托而進(jìn)行的，不能不說(shuō)從形式上缺乏公正立場(chǎng)。那么本應(yīng)當(dāng)由調(diào)解組織參與的調(diào)解行為為什么沒(méi)有得到當(dāng)事人的申請(qǐng)呢，這是目前我們國(guó)家調(diào)解組織機(jī)構(gòu)迫切需要找到的出口，也是司法行政機(jī)關(guān)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。
作為法律人，我們最終服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)，我們的作用就是促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，解決矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速、健康、有序發(fā)展，為社會(huì)的前行預(yù)防困難，排除障礙，任何能夠快速、公平、公正解決矛盾糾紛的方法和途徑都是我們應(yīng)當(dāng)重視并在日常的法律實(shí)踐中經(jīng)常運(yùn)用的。為此，筆者認(rèn)為訴前調(diào)解制度還需要加強(qiáng)和完善，特別是在具體實(shí)施過(guò)程中積極發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
訴前調(diào)解制度需要更好的法律宣傳，讓每一個(gè)民眾知道訴前調(diào)解的存在和作用，在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)能夠主動(dòng)請(qǐng)求調(diào)解組織參與調(diào)解，從而化解矛盾。
沒(méi)有調(diào)解，沒(méi)有訴訟，但不代表沒(méi)有矛盾，矛盾一旦不能及時(shí)化解而累積有可能產(chǎn)生更大的矛盾糾紛甚至最終演變?yōu)閻毫拥纳鐣?huì)沖突。對(duì)于一般的民眾而言，訴訟或者仲裁需要的訴訟成本比較高，程序比較復(fù)雜，普通民眾在不具備相對(duì)豐富的法律知識(shí)的情況下只能委托具有專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)的人代為進(jìn)行，糾紛當(dāng)事人為此支出的費(fèi)用必然會(huì)增加，有些甚至是得不償失，有些當(dāng)事人考慮到成本問(wèn)題會(huì)放棄訴訟或者仲裁，由此導(dǎo)致的是矛盾無(wú)法化解，從而導(dǎo)致矛盾積壓甚至矛盾升級(jí)。
通過(guò)合法、公平、相對(duì)成本較低的途徑解決矛盾是民眾迫切需要的，筆者認(rèn)為相應(yīng)的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起進(jìn)行法制宣傳，特別是對(duì)合法解決矛盾糾紛途徑的宣傳，暢通途徑，有必要的情況下組織基層調(diào)解組織進(jìn)行法律宣講與解答，使得調(diào)解制度深深扎根基層民眾心里，樹(shù)立有糾紛找調(diào)解的觀(guān)念，讓訴前調(diào)解制度的優(yōu)越性和作用深入民心，民眾一旦發(fā)生矛盾糾紛立刻能夠想到調(diào)解組織，能夠積極主動(dòng)的申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解，從而發(fā)揮訴前調(diào)解制度應(yīng)有的作用。
適當(dāng)?shù)呐鋫湔{(diào)解組織人員及辦公條件，有固定的調(diào)解地點(diǎn)，能夠讓矛盾爭(zhēng)議當(dāng)事人隨時(shí)找得到調(diào)解組織或者聯(lián)系到調(diào)解人員。
訴前調(diào)解沒(méi)有能夠起到應(yīng)有的作用，跟調(diào)解組織不夠固定，民眾不知道有調(diào)解組織的存在，知道有調(diào)解組織但是不知道到哪里去申請(qǐng)調(diào)解，在具體實(shí)施中的問(wèn)題比比皆是，如此下去，訴前調(diào)解制度就只是一紙白文，形成空設(shè)。不能具體實(shí)施的法律就不能稱(chēng)之為法律，一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)作需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和完備的組織紀(jì)律維持。連調(diào)解組織都散亂無(wú)章，如何能夠讓民眾相信調(diào)解組織的作用，又如何能夠保障訴前調(diào)解制度的實(shí)施和發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)功能。
調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮接近基層，了解基層情況及對(duì)爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人比較熟悉的地域優(yōu)勢(shì)和人文優(yōu)勢(shì)，在法律范圍內(nèi)本著公平、公正、化解矛盾的原則，促成爭(zhēng)議雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而擴(kuò)大訴前調(diào)解的作用與影響，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第八條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)�！�，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第十條規(guī)定：“發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以到下列調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解：（一）企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)；（二）依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織；（三）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織。企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)由職工代表和企業(yè)代表組成。職工代表由工會(huì)成員擔(dān)任或者由全體職工推舉產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)負(fù)責(zé)人指定。企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)主任由工會(huì)成員或者雙方推舉的人員擔(dān)任�！薄吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包合同糾紛調(diào)解仲裁法》第三條規(guī)定：“發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的，當(dāng)事人可以自行和解，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解。” 可以看出，設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)都是在基層組織的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，作為一個(gè)較小的組織范圍內(nèi)設(shè)立起來(lái)的調(diào)解組織，調(diào)解委員會(huì)成員非常接近基層，和基層群眾非常熟悉也非常了解基層的基本情況，對(duì)爭(zhēng)議的矛盾糾紛有一定的了解，對(duì)爭(zhēng)議雙方比較熟悉，便于基層調(diào)解組織成員工作的開(kāi)展，能夠及時(shí)化解矛盾，最大限度的發(fā)揮基層調(diào)解組織的功用，樹(shù)立基層調(diào)解組織的威信，使得民眾相信法律，相信調(diào)解組織，愿意積極主動(dòng)的向調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解，解決雙方矛盾。達(dá)到調(diào)解社會(huì)效果和發(fā)揮調(diào)解作用的良性循環(huán)。
應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)訴前調(diào)解組織經(jīng)過(guò)調(diào)解后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書(shū)的執(zhí)行力，目前法律規(guī)定對(duì)調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力的認(rèn)可程度還不是很高，筆者認(rèn)為對(duì)經(jīng)過(guò)訴前調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書(shū)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可，在執(zhí)行力上應(yīng)當(dāng)給予調(diào)解協(xié)議書(shū)相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行力。
無(wú)論是《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》還是《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包合同糾紛調(diào)解仲裁法》都沒(méi)有賦予調(diào)解協(xié)議書(shū)法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，從而從一定程度上減弱了調(diào)解組織的調(diào)解作用和功效，事實(shí)上并不利于調(diào)解組織的工作開(kāi)展，這也是訴前調(diào)解制度沒(méi)有能夠起到應(yīng)有的社會(huì)作用的一個(gè)原因。
《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第三十三條第二款規(guī)定：“人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行�！�，只有在當(dāng)事人向人民法院確認(rèn)了調(diào)解協(xié)議的效力后才能依法予以強(qiáng)制執(zhí)行，事實(shí)上在程序上給調(diào)解協(xié)議書(shū)設(shè)置了一條效力障礙，調(diào)解書(shū)的最終執(zhí)行力取決于當(dāng)事人是否向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解書(shū)的效力，以及人民法院是否確認(rèn)調(diào)解書(shū)的效力，在程序上增加了當(dāng)事人雙方的程序負(fù)擔(dān)，同時(shí)在一定程度上減弱了人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解效力，從而使得爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解效力產(chǎn)生質(zhì)疑，并不利于訴前調(diào)解工作的開(kāi)展以及發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)作用。
《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》在第十五條規(guī)定的：“達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，一方當(dāng)事人在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行調(diào)解協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)仲裁�！辈](méi)有規(guī)定對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議書(shū)進(jìn)行法律上的認(rèn)可，更不用說(shuō)強(qiáng)制執(zhí)行力了，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序相對(duì)于訴訟程序來(lái)說(shuō)更為復(fù)雜，仲裁時(shí)限更長(zhǎng)，在調(diào)解不成需要通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序，調(diào)解成功后乙方不履行調(diào)解協(xié)議書(shū)仍然需要再通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序，那么勞動(dòng)爭(zhēng)議的訴前調(diào)解的效力必然大大折扣，事實(shí)上申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解會(huì)大大增加勞動(dòng)的維權(quán)成本和維權(quán)時(shí)間，筆者認(rèn)為這一點(diǎn)是很不可取的，作為一名專(zhuān)職律師，無(wú)論從效率和效力的角度出發(fā)，都不建議當(dāng)事人進(jìn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議訴前調(diào)解，可見(jiàn)，訴前調(diào)解的法律效力成為了制約訴前調(diào)解實(shí)施和發(fā)揮作用的一個(gè)關(guān)鍵因素。
《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包合同糾紛調(diào)解仲裁法》甚至根本沒(méi)有提及調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力問(wèn)題，只是在第四條規(guī)定了當(dāng)事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴。相對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛來(lái)說(shuō)，調(diào)解協(xié)議一旦一方不履行是沒(méi)有任何的執(zhí)行力的，只能再通過(guò)仲裁或者訴訟來(lái)解決，那么所謂的訴前調(diào)解實(shí)際上就變得很空洞和蒼白無(wú)力，可以說(shuō)立法者的出發(fā)點(diǎn)是好的，希望能夠盡量多一條途徑來(lái)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，但是由于效力和執(zhí)行力的問(wèn)題導(dǎo)致土地承包合同糾紛無(wú)法真正同過(guò)訴前調(diào)解達(dá)到目的。
從法學(xué)理論上和法律實(shí)務(wù)實(shí)踐中加強(qiáng)訴前調(diào)解的效力，是訴前調(diào)解制度迫切需要得到重視個(gè)改進(jìn)的方面，也是訴前調(diào)解起到應(yīng)有社會(huì)作用的關(guān)鍵因素。訴前調(diào)解的種種優(yōu)勢(shì)和作用，不能因?yàn)槠湫ЯΦ膯?wèn)題而導(dǎo)致整個(gè)訴前調(diào)解工作成果付諸東流。希望在未來(lái)的不久該能夠得到立法者的重視并做出適當(dāng)?shù)男薷摹?br>
提出一點(diǎn)建議，訴前調(diào)解大多數(shù)都是沒(méi)有律師等具有專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)從事專(zhuān)業(yè)法律服務(wù)的人員參與的，事實(shí)上訴前調(diào)解離不開(kāi)法律，違反法律必然導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議的無(wú)效，在法律上給訴前調(diào)解一個(gè)法律支撐和幫助很有必要和意義重大。
職業(yè)律師每年都承擔(dān)一定數(shù)量的法律援助案件，是否可以將法律援助項(xiàng)目擴(kuò)大到訴前調(diào)解制度，將參與訴前調(diào)解作為法律援助的一項(xiàng)基本援助范圍呢？我想，這應(yīng)當(dāng)是切實(shí)可行的一個(gè)方法、方案。有了律師的參與，能夠很好的向爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人解釋法律的規(guī)定，能夠很好的保障訴前調(diào)解的合法有效，更能夠向普通民眾宣傳法律知識(shí)，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，起到很好的社會(huì)效果。
訴前調(diào)解調(diào)解成功了，矛盾糾紛獲得化解；如果未成功也可以對(duì)糾紛當(dāng)事人起一個(gè)指引作用，那就是在調(diào)解不成的情況下，爭(zhēng)議雙方進(jìn)行訴訟或者仲裁時(shí)可以保障爭(zhēng)議雙方立案權(quán)利，能夠使得雙方在通過(guò)訴前調(diào)解途徑解決不了矛盾的情況下向法院起訴，在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上做出公平公正的判決。
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》對(duì)訴訟時(shí)效有著很明確的規(guī)定，爭(zhēng)議雙方一旦超出了訴訟時(shí)效的范圍向人民法院提起訴訟，那么就會(huì)喪失在本案中的勝訴權(quán)，一旦對(duì)方提出訴訟時(shí)效抗辯，就很有可能被駁回起訴，從而使得本應(yīng)得到保護(hù)的合法權(quán)益無(wú)法受到保護(hù)。雖然民事訴訟法規(guī)定了訴訟時(shí)效中止和中斷的情形，但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)事人往往很難提出證據(jù)證明訴訟時(shí)效中止或者中斷的情形。如果爭(zhēng)議雙方在訴前就已經(jīng)申請(qǐng)過(guò)訴前調(diào)解，并經(jīng)過(guò)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解組織在調(diào)解過(guò)程中制作的調(diào)解記錄以及調(diào)解人員證明的調(diào)解過(guò)程及事實(shí)是可以作為證據(jù)證明訴訟時(shí)效中止的，從而保障了爭(zhēng)議當(dāng)事人訴訟權(quán)利，能夠進(jìn)而通過(guò)人民法院的訴訟程序維護(hù)自己的合法權(quán)益。
雖然訴前調(diào)解制度有著許多優(yōu)勢(shì)便于爭(zhēng)議雙方快速有效解決矛盾糾紛，但是訴前調(diào)解制度在具體的實(shí)施和發(fā)揮作用的過(guò)程中有著種種的困難和障礙，需要廣大的人民群眾、法律人、司法行政機(jī)關(guān)，從立法、司法和實(shí)施過(guò)程中予以保護(hù)、幫助和保障，只有這樣訴前調(diào)解制度才能發(fā)揮更好的社會(huì)作用和承擔(dān)其應(yīng)有的維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職責(zé)，在解決矛盾糾紛，化解社會(huì)矛盾和緩解法院訴訟壓力方面起到多方面的作用。社會(huì)的發(fā)展需要法制的進(jìn)步，社會(huì)的穩(wěn)定需要及時(shí)化解和解決矛盾糾紛，我們應(yīng)當(dāng)積極的參與到各種能夠解決社會(huì)矛盾的途徑和事物中去，重視訴前調(diào)解，重視調(diào)解的法律效力，以最小的成本和資源為維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定做出我們法律人應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
（作者：周來(lái)斌 江西問(wèn)章律師事務(wù)所律師）
