[ 王利明 ]——(2000-11-24) / 已閱78886次
也談依法治國(guó)
王利明
依法治國(guó)與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的，因?yàn)榉ㄖ伪旧肀磉_(dá)了一種治國(guó)方略或社會(huì)調(diào)控方式。（注：參見張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第284頁。
）法治是保持社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)，也是維系社會(huì)進(jìn)步、保障人民福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的關(guān)鍵所在。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)于法治應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)所追求的目標(biāo)的觀點(diǎn)，已成為有識(shí)之士的共識(shí)。有關(guān)依法治國(guó)問題學(xué)術(shù)界曾展開過熱烈討論，本文對(duì)此將不作系統(tǒng)探討，下面僅就立法、執(zhí)法和司法中的問題談幾點(diǎn)看法。
一、我們需要什么樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系
依法治國(guó)，首先須有法可依。這就需要加強(qiáng)立法，建立完備的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系。缺乏完備的法律體系，立法將是雜亂無章、相互沖突的，同時(shí)也會(huì)留下許多法律調(diào)整上的漏洞，進(jìn)而嚴(yán)重影響執(zhí)法的質(zhì)量和效果，依法治國(guó)，也就無從談起。
關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所需要的法律體系，王家福教授等曾在《論依法治國(guó)》一文中列舉了應(yīng)完善的法律包括九個(gè)方面，即憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、行政訴訟法、民商法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法和社會(huì)保障法。（注：王家福、李步云等：《論依法治國(guó)》，載《法學(xué)研究》1996年第2期。）這種概括是極為全面和精辟的。對(duì)此，
我個(gè)人深表贊同。但我認(rèn)為，有關(guān)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中，有一個(gè)很重要的問題值得探討，這就是：在眾多的經(jīng)濟(jì)立法中，應(yīng)當(dāng)突出哪個(gè)方面？是應(yīng)強(qiáng)調(diào)民商立法及其原則和精神，還是應(yīng)強(qiáng)調(diào)以政府部門的規(guī)章為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)行政立法以及其采納的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的原則？這其實(shí)是關(guān)系到我國(guó)立法方向的重大原則問題。
筆者的觀點(diǎn)是，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的法律體系，應(yīng)當(dāng)是以民商法為重心的法律體系。這是因?yàn)�，民商法作為調(diào)整各類平等主體間的交易關(guān)系，保護(hù)主體的合法權(quán)益的法律，乃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最基本的規(guī)則，或者說是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟程度是以法律，特別是民商法規(guī)則的健全程度為標(biāo)志的。如果我們的經(jīng)濟(jì)是以平等、等價(jià)有償以及自由競(jìng)爭(zhēng)為內(nèi)容，并由市場(chǎng)引導(dǎo)生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)和組合，則必然要加強(qiáng)民商法的作用。這就要求我們盡快建立和健全物權(quán)法、合同法、侵權(quán)行為法、公司法、合伙法、保險(xiǎn)法、破產(chǎn)法、證券法等法律制度。之所以如此，是因?yàn)闆]有健全的民商法律制度，就不可能形成成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
民商法的重要性不只體現(xiàn)在它對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整作用上，還表現(xiàn)在它對(duì)法治社會(huì)的建立所產(chǎn)生的巨大作用上。我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐以及學(xué)者們的研究都揭示了這樣一個(gè)真理，即民商法以其對(duì)人格平等和自由的確認(rèn)，對(duì)主體財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利的充分保護(hù)，對(duì)權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)的要求，對(duì)交易安全的保障和對(duì)交易便捷的推動(dòng)，為法治社會(huì)的建立提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。中國(guó)步入法治社會(huì)的必由之路乃是民商法的完備和充分實(shí)施。只要我們不再是把法治作為手段，而是將其奉為社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，那么，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代法治價(jià)值的民商法在社會(huì)生活中即應(yīng)發(fā)揮重要的作用。在當(dāng)前，健全法制，很大程度上應(yīng)當(dāng)是指健全民商法。
應(yīng)當(dāng)看到，民商法與經(jīng)濟(jì)行政法都是調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本法律，兩者的協(xié)調(diào)一致和有效的綜合調(diào)整，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律秩序的基礎(chǔ)。然而，民商法的許多規(guī)則及原則，有可能與政府部門的某些規(guī)章所確立的內(nèi)容并不完全一致。具體而言：
第一，民商法是以權(quán)利為本位的法律，它確認(rèn)了公民和法人所享有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、債權(quán)、人格權(quán)及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各項(xiàng)民事權(quán)利，并對(duì)這些權(quán)利實(shí)行平等的保護(hù)。因此，民商法被稱為“權(quán)利法”或“保護(hù)權(quán)利的法律”。而政府部門所制定的許多規(guī)章，注重的是對(duì)被管理者的管理以及對(duì)被管理者從事某類民事活動(dòng)的限制。毫無疑問，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)民事主體施加一定的限制是必要的，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)整從來都是必不可少的。但如果限制過多或不合理，則效果可能適得其反，并且對(duì)公民或法人基于民商法所享有的合法權(quán)利造成不適當(dāng)?shù)南拗啤?br>
第二，民商法充分體現(xiàn)了意思自治和合同自由原則。市場(chǎng)是由無數(shù)的交易行為構(gòu)成的，而交易的法律形式便是合同。鼓勵(lì)當(dāng)事人締結(jié)合法的契約并保障其實(shí)現(xiàn)，必然會(huì)促進(jìn)交易的發(fā)展和市場(chǎng)的繁榮。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須以合同自由為其基本原則，必須確保民事主體在法定范圍內(nèi)根據(jù)自己的意思從事各種合法的民事行為。改革開放以來，由于大量民商法律的頒行，已使在計(jì)劃體制下受到嚴(yán)格限制的交易當(dāng)事人享有越來越多的合同自由。然而正如許多學(xué)者所指出的，在實(shí)際生活中，當(dāng)事人的合同自由仍然受到了過多的限制和干預(yù)。（注：劉海年等編：《依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家》，中國(guó)法制出版社1996年8月版，第
25頁。）這些限制和干預(yù)，很多正是通過部門或地方的規(guī)章來實(shí)現(xiàn)的。許多規(guī)章的制定，就是為了確立對(duì)某類交易的許可和審批制度，而這些許可或?qū)徟滞偸桥c收費(fèi)聯(lián)系在一起的。當(dāng)然，我們歷來強(qiáng)調(diào)合同自由是相對(duì)的，應(yīng)當(dāng)受到限制的，但政府對(duì)合同自由的干預(yù)應(yīng)當(dāng)適度、應(yīng)當(dāng)保持在合理的范圍，如果交易的審批、許可過多，則當(dāng)事人依據(jù)民商法所應(yīng)享有的合同自由就會(huì)受到不合理的限制和妨礙。
第三，民商法充分尊重當(dāng)事人所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。依據(jù)民法，所有人可在法定范圍內(nèi)依法占有、使用、收益和處分其財(cái)產(chǎn)；有權(quán)自己使用或消費(fèi)其物，亦可將其財(cái)產(chǎn)出租、出讓或設(shè)置抵押等。所有人有權(quán)獲得在其財(cái)產(chǎn)上所產(chǎn)生的各種收益，凡是合法取得的財(cái)產(chǎn)，均受到我國(guó)民法的平等保護(hù)。不管所有人的經(jīng)濟(jì)形式或?qū)嵙Φ仁欠翊嬖诓顒e，其所有權(quán)在民法上都應(yīng)得到一體保護(hù)。由于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)和前提，因而保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、尊重所有人對(duì)其財(cái)產(chǎn)所享有的自由和利益，是維護(hù)交易秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。但是，目前許多行政規(guī)章在對(duì)公民或法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、特別是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的行使和轉(zhuǎn)讓限制較多，某些限制也不完全合理（例如房屋租賃的強(qiáng)制備案及不備案將導(dǎo)致租賃合同無效等規(guī)定。）
民商法所奉行的上述原則和精神，正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必不可少的規(guī)則，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的新的法制基礎(chǔ)。（注：劉海年，前引書，第22頁。）對(duì)此，我國(guó)廣大民商法學(xué)者已作出了充分的論證和說明。在經(jīng)濟(jì)立法方面，我們必須充分尊重和運(yùn)用上述原則，如果我們的法律、法規(guī)、規(guī)章不能充分保護(hù)主體的權(quán)利，或?qū)灰椎陌l(fā)展未能起到促進(jìn)作用或未能尊重交易當(dāng)事人的必要的合同自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就根本不可能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要并促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。這樣的規(guī)范性文件即使制定再多，也不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的。在這樣的法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎(chǔ)上，是不可能建立我們所需要的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的。
我們所需要的，正是以民商法為重心的、充分保障市場(chǎng)主體的權(quán)利而不是動(dòng)輒限制權(quán)利；充分尊重市場(chǎng)主體依法享有的合同自由而不是處處設(shè)卡；充分尊重市場(chǎng)主體依法取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利而不是對(duì)其財(cái)產(chǎn)自由施加不合理限制的法律。只有以這樣的法律為重心而建立起來的法律體系，才是我們所真正需要的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系。我們強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)用上述原則和精神來衡量法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，進(jìn)而決定其質(zhì)量。誠然，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)行政法的國(guó)家干預(yù)原則，但國(guó)家的干預(yù)一定要適度，干預(yù)的對(duì)象要適當(dāng)，不能過度地不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)經(jīng)濟(jì)，妨害市場(chǎng)主體所必須享有的必要的民事權(quán)利和自由。當(dāng)前我們正在抓緊制定合同法等法律，物權(quán)法的制定也已提上議事日程，筆者認(rèn)為，僅僅制定這些單行的法律是不夠的，必須同時(shí)加快民法典的制定工作，作為成文法系國(guó)家，法律體系建立的客觀標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是各個(gè)重要法律、特別是民法的法典化。民法的法典化和系統(tǒng)化，才能真正實(shí)現(xiàn)馬克斯·韋伯所稱的法的“形式合法性”（formal
rationality）。在民法典問世之前，很難說我們的法律體系是完備的。
二、依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法行政
依法治國(guó)必須要切實(shí)貫徹依法行政。法治（Rule of Law
）的本來含義是指“法的統(tǒng)治”，即法居于國(guó)家與社會(huì)的統(tǒng)治地位，而不只是國(guó)家用法來治（Rule by law
），在真正的法治社會(huì)，國(guó)家機(jī)構(gòu)本身也受法的統(tǒng)治，即受法的制約和監(jiān)督，（注：參見郭道暉：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社1997年版，第499頁。
）只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴(yán)格制約的情況下，才意味著法治的真正建立和完善。在實(shí)踐中通常流行的所謂“權(quán)大于法”，很大程度上就是指行政權(quán)力大于法律、行政權(quán)力不受法律的制約，這顯然是與法治的原則背道而馳的。
行政機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)中對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展影響最大、與公民關(guān)系最密切，因而也是權(quán)力最大、機(jī)構(gòu)最多、人數(shù)最眾的一個(gè)部門。（注：應(yīng)松年：《依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政》，載《法學(xué)》1996年第11期。）行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的極端重要性，決定了依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法行政。一方面，由于行政部門是主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，法律賦予公民、法人的權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)，為維護(hù)公共利益和國(guó)家利益而頒行的禁止性規(guī)定能否得到遵守，很大程度上取決于政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。對(duì)公民合法權(quán)益的侵害行為的制止有賴于行政機(jī)關(guān)采取措施。如果行政機(jī)關(guān)勤政廉政、嚴(yán)格執(zhí)法，自然會(huì)為全社會(huì)形成表率，法治的實(shí)現(xiàn)也就順理成章。如果政府機(jī)關(guān)不嚴(yán)格執(zhí)法，甚至循私舞弊、貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓百姓，視法律為廢紙，法的秩序也就蕩然無存。在此情況下，也根本不可能要求公民守法。另一方面，行政機(jī)關(guān)握有強(qiáng)大的行政權(quán)力，尤其是在我們這個(gè)具有官本位思想傳統(tǒng)的社會(huì)，崇尚權(quán)力比限制權(quán)力的觀念在社會(huì)中更為流行。如果行政機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格遵守法律，則其行政權(quán)力將很難受到限制，而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。實(shí)踐中出現(xiàn)的“權(quán)錢交易”、“權(quán)權(quán)交易”、濫用權(quán)力等現(xiàn)象，都是因?yàn)槿狈Ρ匾谋O(jiān)督機(jī)制，難以保障嚴(yán)肅執(zhí)行造成的。（注：參見北京市人民政府法制辦公室：《行政執(zhí)法問題研究》，1995年，第44頁。）尤其應(yīng)該看到，行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮其行政職能時(shí)，與公民、法人之間常常要形成管理者與被管理者之間的關(guān)系，此種關(guān)系是一種命令與服從的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政命令、制訂規(guī)章等規(guī)范性文件、解釋行政法規(guī)等，都被認(rèn)為是行政權(quán)的行使，而作為被管理者的公民、法人必須遵從。至于這些抽象的行政行為是否合理、合法，極少有人提出疑問。多年來，依法辦事被認(rèn)為僅僅只是司法機(jī)關(guān)的事情，行政部門不存在依法與否的問題。（注：應(yīng)松年：《依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政》，載《法學(xué)》1996年第11期。）這說明依法行政需要克服許多觀念上的障礙。
目前，我國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人治社會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步向法治社會(huì)過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實(shí)現(xiàn)程度。應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)本身對(duì)行政效率的追求，行政管理采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政活動(dòng)中自由裁量的必要性都給依法行政帶來了困難，（注：見肖揚(yáng)主編：《依法治國(guó)論》，法律出版社1998年版，第85頁。）然而，這些困難絲毫不能減少依法行政的必要性和重要性。實(shí)踐證明，實(shí)行依法行政，保障決策的科學(xué)性和合理性，才能避免首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下產(chǎn)生的主觀隨意性和盲目性，實(shí)行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，并有助于提高行政效率。不過，要實(shí)行依法行政，首先必須樹立如下觀念：
第一，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、守法觀念。法律賦予行政機(jī)關(guān)必要的行政權(quán)力，使其治理國(guó)家和社會(huì)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須在法定的范圍內(nèi)并依循法定的程序行使權(quán)力，不管是實(shí)施抽象行政行為還是實(shí)施具體的行政行為，都必須依法進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)只有嚴(yán)格執(zhí)法、守法，其權(quán)力本身才具有合法性，其行使權(quán)力的行為才是正當(dāng)?shù)摹７ㄖ蔚暮x在于人人在法律面前是平等的，在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要，因?yàn)椤艾F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言�！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第286頁。
）誠如美國(guó)學(xué)者富勒所指出的：“法治的實(shí)質(zhì)必然是在對(duì)公民發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用曾公布的應(yīng)由公民遵守并決定是其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則，如果不是指這個(gè)意思，那就什么意思都沒有。”（注：引自沈宗靈：《現(xiàn)代西方法律哲學(xué)》，法律出版社1983年版，第209頁。）
第二，權(quán)力必須受到制約。在我國(guó)，一切權(quán)力都屬于人民，人民為了治理好自己的國(guó)家，需要通過經(jīng)過科學(xué)分工的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)來行使權(quán)力。每個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置，其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的，權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使。而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗、絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗，這是千古不變的真理。每一個(gè)機(jī)關(guān)都必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，自覺接受來自于其他國(guó)家機(jī)構(gòu)及人民的監(jiān)督。對(duì)行政權(quán)力實(shí)行有效的制衡，是保障依法行政的重要內(nèi)容。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)行使職權(quán)，放棄或不行使職權(quán)，也未履行其對(duì)國(guó)家和社會(huì)所應(yīng)盡的責(zé)任。
第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事權(quán)利。公民所享有的民事權(quán)利是人權(quán)的法律化，必須受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出，與專制主義、自然經(jīng)濟(jì)的集權(quán)型行政經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公法優(yōu)位主義，認(rèn)為“國(guó)家利益應(yīng)絕對(duì)優(yōu)于一切個(gè)人利益，國(guó)家權(quán)力可不受任何限制，國(guó)家行為具有天然合理性；一切社會(huì)領(lǐng)域、一切社會(huì)關(guān)系均應(yīng)受國(guó)家行政權(quán)力的支配”，（注：梁慧星：“須轉(zhuǎn)變公法優(yōu)位主義觀念”，載1993年1月31日《法制日?qǐng)?bào)》。
）而建設(shè)民主政治和法治國(guó)家則要求充分保障公民的權(quán)利。按照法治的要求，握有公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理，可以對(duì)社會(huì)公眾施加義務(wù)約束，但各種義務(wù)的設(shè)定都必須以保護(hù)人民的法定權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，公共權(quán)力應(yīng)以保障公民、法人的權(quán)利作為一切活動(dòng)的宗旨。（注：參見鄭成良等：“論依法治國(guó)之法理要義”，載劉海年主編，前引書，第127頁。
）當(dāng)公民的權(quán)利受到來自于政府的侵害以后，應(yīng)有權(quán)獲得政府的賠償，只有在此基礎(chǔ)上才能形成法治秩序。
應(yīng)當(dāng)看到，為實(shí)行依法行政，我國(guó)已先后制訂了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議條例》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、《國(guó)家賠償法》等法律、法規(guī)，并已在實(shí)施中產(chǎn)生了明顯的效果。尤其是在《行政訴訟法》頒行以后，法院已可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為實(shí)行司法審查，這對(duì)保障行政機(jī)關(guān)依法行政是十分必要的。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)離依法行政的要求還有很大的差距。行政“執(zhí)法活動(dòng)中亂立章法、以言代法、以權(quán)壓法、干擾執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫施處罰、以罰代法、以罰代刑、徇私枉法、貪贓枉法、不履行法定職責(zé)等執(zhí)法違法的現(xiàn)象仍然存在，有些現(xiàn)象表現(xiàn)得還相當(dāng)突出。”（注：張民鋒、傅斯來：《當(dāng)前行政執(zhí)法中亟待解決的幾個(gè)問題》，載北京市人民政府法制辦公室：《行政執(zhí)法問題研究》，第51頁。）對(duì)此，筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)急需解決如下問題：
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