[ 高軍 ]——(2012-7-30) / 已閱20086次
【摘要】社會(huì)保障是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“推進(jìn)器”，是保護(hù)人民切身利益的“托底機(jī)制”，是維護(hù)社會(huì)安全的“穩(wěn)定器”，完善的社會(huì)保障體系法制化建設(shè)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的作用。時(shí)至今日，我國(guó)社會(huì)保障體系在經(jīng)歷近三十年的創(chuàng)新發(fā)展后，取得了很多成就，但仍與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)，立法缺位、執(zhí)行不力、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約社會(huì)保障體系建設(shè)的障礙，相應(yīng)的法律制度及政策調(diào)整逐漸成為當(dāng)前社會(huì)保障體系改革的重點(diǎn)。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障 社會(huì)和諧 城鄉(xiāng)二元對(duì)立
黨的十七大報(bào)告提出，“要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系”，要求做到人人享有基本生活保障，更加突出社會(huì)保障的公平性和普惠性。以黨的號(hào)召和指向?yàn)槠鯔C(jī)，結(jié)合次債危機(jī)與歐債危機(jī)后的環(huán)境變化，加快完善我國(guó)社會(huì)保障法律制度，對(duì)于提高人民福祉，保護(hù)社會(huì)共同體中每一個(gè)成員有效地規(guī)避養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障全體人民公平的分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。
一、完善的社會(huì)保障體系對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的積極效用
社會(huì)保障是國(guó)家為社會(huì)成員提供一系列基本生活保障，使其在年老、疾病、失業(yè)以及喪失勞動(dòng)能力等情況下，從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助和服務(wù)的制度安排。 從人類發(fā)展歷史來看，社會(huì)保障經(jīng)歷了一個(gè)從恩惠到權(quán)利的發(fā)展過程， 歷史和現(xiàn)實(shí)證明了社會(huì)保障制度是社會(huì)發(fā)展的“減震器”和“穩(wěn)定器”，現(xiàn)已成為衡量人權(quán)能否實(shí)現(xiàn)、社會(huì)發(fā)展是否和諧以及國(guó)家綜合國(guó)力強(qiáng)弱的重要尺度。社會(huì)保障體系是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障公民權(quán)利的重要社會(huì)制度，2004年我國(guó)憲法將社會(huì)保障制度寫進(jìn)憲法，適應(yīng)了我國(guó)深入發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、和諧社會(huì)的需要，開啟了我國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)的進(jìn)程，為建立健全社會(huì)保障法律制度提供了憲法依據(jù)。
社會(huì)保障體系為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行創(chuàng)造了良好環(huán)境，增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序性，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)有機(jī)體得以持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展，其對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
（一）完善的社會(huì)保障體系有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展
黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》指出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制包括“現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、收入分配與社會(huì)保障體系、法律體系等五大體系”。 作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中至關(guān)重要的一大支柱，社會(huì)保障體系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用，它能夠調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“減震器”的作用。 建立了完善的社會(huì)保障法律制度，廣大勞動(dòng)者去除了后顧之憂，長(zhǎng)期以來我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)卻一直存在的“高儲(chǔ)蓄，低消費(fèi)”、“內(nèi)需不振”的狀況將得以改觀。此外，企業(yè)將退休人員養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到社會(huì)后，企業(yè)的負(fù)擔(dān)得以減輕，會(huì)將更多的資金用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。與此同時(shí)，完善的社會(huì)保障體系還能夠多渠道募集社會(huì)保障資金，并完成社保基金保值增值的要求，繼而有條件的允許社保基金進(jìn)入到一些投資領(lǐng)域，這樣一方面可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面通過對(duì)股票、債券、基金、房地產(chǎn)等方式進(jìn)行合理投資，可以促進(jìn)社會(huì)保障基金的保值增值，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到正面影響。
（二）完善的社會(huì)保障體系有利于社會(huì)的和諧發(fā)展
在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，建立完善的社會(huì)保障體系是社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十六屆六中全會(huì)提出了2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)，十七大更是具體繪制了社會(huì)保障體系的藍(lán)圖。由此可見，完善社會(huì)保障制度是廣大人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的重要途徑，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求。而且健全的社會(huì)保障體系，是人民生活的“安全網(wǎng)”、社會(huì)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和收人分配的“調(diào)節(jié)器”，是國(guó)家重要的安全保障制度。 完善的社會(huì)保障體制的建立，能夠消除社會(huì)成員對(duì)未來生存保障憂慮，完成社會(huì)財(cái)富再分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，是保持社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重要手段和制度保證。
二、我國(guó)社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀與不足
（一）我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)取得的歷史成就
我國(guó)社會(huì)保障制度始建于20世紀(jì)50年代初期，在沒有任何現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的情況下，博取世界各國(guó)社保制度之長(zhǎng)，尊重國(guó)情與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合， 從20世紀(jì)90年代中期至今，進(jìn)入到體制和制度創(chuàng)新階段。我國(guó)社會(huì)保障體系改革通過多年變革取得的成就是巨大的，黨和政府在維系經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、保障國(guó)家政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧的同時(shí)，促使惠及億萬(wàn)國(guó)民的社會(huì)保障體系改革實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型，這在國(guó)際上是沒有先例的。時(shí)至今日，我國(guó)社會(huì)保障體系已發(fā)展成為涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)（包括醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)）、社會(huì)救助（包括基本生活救助、災(zāi)害救助、專項(xiàng)救助）、社會(huì)福利（包括老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利、教育福利、住房福利）三大系統(tǒng)和補(bǔ)充保障（包括企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)）、軍人保障（包括軍人撫恤、軍人安置、軍人保險(xiǎn)、軍人及軍屬福利）等制度在內(nèi)的全面的社會(huì)保障體系�？偨Y(jié)起來，經(jīng)過20多年的艱難改革，我國(guó)社會(huì)保障體系改革取得了歷史性的成就，實(shí)現(xiàn)了四方面的重要突破：
一是實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障理論上的革新�，F(xiàn)階段我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)生變化，關(guān)于社會(huì)保障的理論也相應(yīng)發(fā)生了很大的改變。明確了社會(huì)保險(xiǎn)屬于必須勞動(dòng)保障的理論，確立了勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)理念（為實(shí)現(xiàn)單純依賴政府與單位向責(zé)任分擔(dān)轉(zhuǎn)換提供了理論基礎(chǔ)），明確了社會(huì)保障體系在社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)地位，確立了社會(huì)公平與正義的意識(shí)。
二是制度轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的國(guó)家責(zé)任、單位包辦、全面保障、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行、缺乏效率的社會(huì)保障制度，逐步轉(zhuǎn)化成政府主導(dǎo)、社會(huì)與個(gè)人共同參與、責(zé)任共擔(dān)、合理保障、多層次的社會(huì)化保障體系。
三是我國(guó)已經(jīng)初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的維護(hù)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的多層次社會(huì)保障制度體系框架，社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障水平不斷提高，基金收入持續(xù)增加。 2010年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（不含新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）基金收入合計(jì)18823億元，比上年增長(zhǎng)2707億元，增長(zhǎng)率為16.8%，基金支出合計(jì)14819億元，比上年增長(zhǎng)2516億元，增長(zhǎng)率為20.5%。 這些數(shù)據(jù)真實(shí)反映了我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大，使老年、失業(yè)、患病、工傷以及低收入等社會(huì)群體的基本生活得到保障，并使其在一定程度上分享了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。
四是社會(huì)保障法律體系初步形成，社會(huì)保障步入法制化軌道�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確提出國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，并規(guī)定公民有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，為社會(huì)保障的依法建設(shè)提供憲法依據(jù)。此外，國(guó)家相繼制定實(shí)施了《勞動(dòng)法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等多部法律，國(guó)務(wù)院先后頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》等行政法規(guī)，還制定了下崗職工基本生活保障、深化養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)住房福利制度改革政策，初步建立了國(guó)家社會(huì)保障法律法規(guī)體系，為依法推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障體系改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（二）我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系存在的不足
我國(guó)社會(huì)保障體系經(jīng)過近三十年的快速發(fā)展，取得的成就令世人矚目，但從以上我國(guó)社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀中也不難看出，目前我國(guó)的社會(huì)保障體系還存在著一些問題亟需解決：
1、社會(huì)保障體系的立法缺乏統(tǒng)一性。從社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀來看，我國(guó)目前尚無(wú)一部綜合性的社會(huì)保障法律，只是由人大、國(guó)務(wù)院等立法機(jī)構(gòu)零星頒布實(shí)施了一批法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)，并且僅涵蓋醫(yī)療、行業(yè)保障等幾個(gè)方面，尚未形成統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體系。這樣的現(xiàn)狀可以說與我國(guó)特殊轉(zhuǎn)型背景下經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革路徑的過度依賴有關(guān)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型具有“政經(jīng)分離、經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)、漸進(jìn)改革、試點(diǎn)先行、目標(biāo)堅(jiān)定、模糊前進(jìn)”的特點(diǎn)，在這樣的模式下，社會(huì)保障制度改革更多的是摸著石頭過河，社會(huì)保障制度的建制理念和政策選擇等等在實(shí)踐中都帶有明顯的模糊性，改革目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)也在摸索中不斷調(diào)整和修補(bǔ)。 結(jié)果便是我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系內(nèi)法律法規(guī)的出臺(tái)時(shí)間不一、側(cè)重點(diǎn)不同，相互間缺乏應(yīng)有的銜接和協(xié)調(diào)、乃至局部還存在沖突，整體上也沒有必要的價(jià)值引導(dǎo)和長(zhǎng)期規(guī)劃，社會(huì)保障的各方面發(fā)展開始失衡。在頒布的相關(guān)立法中，社會(huì)保險(xiǎn)方面的立法占據(jù)相當(dāng)大的比重，而社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助等方面的立法則相對(duì)較為欠缺。立法的滯后和碎片化，導(dǎo)致我國(guó)目前社會(huì)保障工作在許多方面更多的是在依靠行政手段推行，行政職能大于法律作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)缺乏立法支持。
2、社會(huì)保障立法層次尚偏低、缺乏穩(wěn)定性。目前，社會(huì)保障方面權(quán)威的立法是2010年才頒布的調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但時(shí)至今日仍然沒有一部是專門調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律。社會(huì)保障是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基本制度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中的重要性越來越突出，作用也越來越明顯，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以法律的形式予以規(guī)范，而現(xiàn)狀則是社會(huì)保障的具體規(guī)定絕大部分由國(guó)務(wù)院、人力資源和社會(huì)保障部以決定、條例、通知等形式頒布，屬于法律層面的社會(huì)保障規(guī)范性文件屈指可數(shù)。由于缺乏全國(guó)性的法律規(guī)定，社會(huì)保障立法層次較低，社會(huì)保障法律中責(zé)任追究和制裁辦法力度不夠，社會(huì)保障費(fèi)的強(qiáng)制征繳缺乏可操作性，無(wú)法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。 另外值得一提的是，我國(guó)目前社會(huì)保障法律制度之所以缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，主要也是源于社會(huì)保障的相關(guān)立法動(dòng)因往往是為應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中已發(fā)生的矛盾，或是特殊事件引發(fā)后有迫切需要時(shí)才制定。因此立法沒有統(tǒng)籌全局的考慮，存在設(shè)計(jì)規(guī)劃的缺陷，沒有充分的前瞻性，事后彌補(bǔ)漏洞的應(yīng)急政策更加動(dòng)搖我國(guó)社會(huì)保障政策的穩(wěn)定性，養(yǎng)老保險(xiǎn)中劃入個(gè)人賬戶的比例和養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)辦法的多次變化就是典型的例子。
3、實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制凸顯薄弱性。完整的法律規(guī)范應(yīng)由行為模式與法律后果構(gòu)成，如果法律規(guī)范沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任和制裁措施，就不可能發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范和強(qiáng)制功能。社會(huì)保障是全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的偉大事業(yè)，其重點(diǎn)在于法律的實(shí)施和政策的落實(shí)，才能讓老百姓真切的感受到社會(huì)進(jìn)步帶來的福祉。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的社會(huì)保障法制建設(shè)工作滯后，雖然實(shí)踐中也陸續(xù)出臺(tái)了一些保障條例，但由于缺乏有效監(jiān)督，難以得到貫徹實(shí)施，同時(shí)制度自身的控制機(jī)制較差，社會(huì)保障的受保對(duì)象、待遇提供者基本沒有納入監(jiān)督的范圍，因而監(jiān)督控制無(wú)從談起。 我國(guó)己有的社會(huì)保障規(guī)范性文件，大多為政策性文件，缺少對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定，無(wú)法確保社會(huì)保障的有效實(shí)施。法諺云，天下不患無(wú)法，而患法之不行。那些業(yè)已出臺(tái)的法律法規(guī)，原則性過強(qiáng)、規(guī)范性不足，可操作性較差，實(shí)施機(jī)制較弱，籌資機(jī)制、給付機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制等還沒有法律意義上的規(guī)范措施，職能部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任更是缺少法律直接和明確規(guī)定，造成社會(huì)保障無(wú)法真正得到落實(shí)。如此缺乏了貫徹實(shí)施和有效監(jiān)督的社會(huì)保障管理體制，在運(yùn)行過程中監(jiān)督機(jī)構(gòu)未與管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分，職責(zé)不清且無(wú)法產(chǎn)生自動(dòng)控制機(jī)制，又容易導(dǎo)致社會(huì)保障基金的濫用和挪用。
4、社會(huì)保障法律法規(guī)的適用范圍窄。我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系目前還是存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，享受社會(huì)保障的人員主要集中在城市，且僅覆蓋到城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)職工以及城市集體、私營(yíng)和外資企業(yè)的職工，大批自由職業(yè)者和個(gè)體勞動(dòng)者的社會(huì)保障未能引起政府關(guān)切，特別是除五保戶等特殊群體外的全國(guó)大部分農(nóng)民更是沒有什么社會(huì)保障，基本處于社會(huì)保障體系之外，更是缺乏相關(guān)的社會(huì)保障法律制度。這種現(xiàn)狀顯然不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段多種所有制長(zhǎng)期并存的格局，不能對(duì)全體勞動(dòng)者提供基本生活保障，并限制了勞動(dòng)力在各種經(jīng)濟(jì)成分之間的合理流動(dòng)，妨礙了企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，也影響了社會(huì)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)功能的發(fā)揮。 總體而言，現(xiàn)行社會(huì)保障立法無(wú)論是數(shù)量還是層次上大多集中于社會(huì)保險(xiǎn)和軍人優(yōu)撫安置領(lǐng)域，而對(duì)于弱勢(shì)群體的社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療保障等有關(guān)項(xiàng)目的立法未得到足夠重視。這些現(xiàn)實(shí)問題的延續(xù)，將妨礙社會(huì)保障體系的健全，嚴(yán)重影響到廣大社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必然會(huì)加大社會(huì)收入分配差距，造成隱患和不安定因素， 進(jìn)而影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。
5、社會(huì)保障水平不均衡。我國(guó)區(qū)域遼闊，由于自然地理、歷史、文化、國(guó)家政策等的影響，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題十分突出。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，這種狀況造成了地區(qū)之間社會(huì)保障利益分配的不均衡。西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的社會(huì)保障程度遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這就使身處不同地區(qū)的居民享受到的社會(huì)保障利益差距很大。區(qū)域（地帶）、省際、城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡以及收入分配與財(cái)富占有不平衡，使我國(guó)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一受到了嚴(yán)重制約。 城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的巨大差距是當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中急需解決的問題。在城市，廣大居民可以享受到的社會(huì)保障包括各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)、最低生活保障、殘疾人就業(yè)、住房保障等一系列措施，直到2009年農(nóng)村的上述制度才開始進(jìn)入試點(diǎn)階段，農(nóng)村最低生活保障制度在部分地區(qū)剛剛起步，真正受益者僅占全國(guó)八億農(nóng)民的少數(shù)。由此可見，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口在享受社會(huì)保障利益方面存在著巨大的差距，占人口大多數(shù)的農(nóng)民群眾卻享受著非常微薄的社會(huì)保障�？偠灾覈�(guó)的社會(huì)保障法律制度缺乏平等性，沒有充分反映出社會(huì)保障體系“全民保障”的普遍性特征。
三、完善我國(guó)社會(huì)保障體系的對(duì)策
誠(chéng)如前述，我國(guó)的社會(huì)保障體系還存在著諸多問題，己不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，難以滿足構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政治要求，針對(duì)性的完善我國(guó)社會(huì)保障體系已經(jīng)刻不容緩。筆者認(rèn)為，加快社會(huì)保障體系的法制化建設(shè)是我國(guó)當(dāng)前最主要的任務(wù)，通過將社會(huì)保障體系以法律的形式進(jìn)行固定，使社會(huì)保障事業(yè)能夠“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，推進(jìn)社會(huì)保障體系的良性發(fā)展，保障全體社會(huì)成員的基本生活，維護(hù)國(guó)家社會(huì)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。
（一）明確社會(huì)保障立法模式
立法、執(zhí)法和司法是法律制度建設(shè)和完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善我國(guó)的社會(huì)保障體系，因此應(yīng)當(dāng)首先注重立法，為社會(huì)保障工作的開展和監(jiān)督提供法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和各項(xiàng)法律制度的建設(shè)歷程，我國(guó)社會(huì)保障的立法模式應(yīng)當(dāng)采行母子法的模式：即以《憲法》和《立法法》為基礎(chǔ)建立社會(huì)保障基本法，配套以包括社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、社會(huì)福利法、優(yōu)撫安置法等在內(nèi)的社會(huì)保障單行法，擴(kuò)充社會(huì)保障的行政管理、司法救濟(jì)、法律責(zé)任等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，“以及與上述法律、法規(guī)相配套的若干條例、規(guī)章等，同時(shí)還要求社會(huì)保障法律體系中起主干作用的法律與起配套作用的法規(guī)、規(guī)章等之間要保持有機(jī)的聯(lián)系，在內(nèi)容上和諧一致、互不矛盾，符合法制統(tǒng)一原則和統(tǒng)籌兼顧、互相協(xié)調(diào)的原則�！� 依照這樣的立法模式，提高了社會(huì)保障立法的層次，使其適應(yīng)范圍和影響范圍更加廣泛，社會(huì)保障法律制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性得到顯著增強(qiáng)。因此更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)中央的集中立法，減少和分散地方立法，并且要實(shí)現(xiàn)行政立法向人大立法的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)社會(huì)保障實(shí)施的權(quán)威性和強(qiáng)制力�？傊�，只有以法律的形式從社會(huì)保障的各個(gè)方面予以明確規(guī)定，才能保證社會(huì)保障體系的有效、方便、快捷，才能使社會(huì)保障權(quán)益真正惠及所有社會(huì)共同體成員。
（二）提高實(shí)施機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制的執(zhí)行力度
立法的目的在于為執(zhí)法和司法提供法律依據(jù)，也是為了保障執(zhí)法和司法的順利運(yùn)行，同時(shí)執(zhí)法與司法又是立法的現(xiàn)實(shí)手段，一套完善的法律制度倘若沒有執(zhí)行力或?yàn)E用職權(quán)缺乏監(jiān)管，立法只能是徒勞無(wú)功。社會(huì)保障作用的有效發(fā)揮必須依靠強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制，只有建立健全社會(huì)保障體系的實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，才能確保社會(huì)保障體系的基本功能和效應(yīng)得到充分發(fā)揮。
要盡快建立相關(guān)的社會(huì)保障體系的法律責(zé)任制度。突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障體系內(nèi)制度和政策本身的強(qiáng)制性，明確規(guī)定社會(huì)保障法律責(zé)任和制裁措施，設(shè)立專門的監(jiān)督檢查部門，全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)社會(huì)保障制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。重點(diǎn)加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障基金在安全和保值增值方面的監(jiān)督管理，加大對(duì)違法行為的懲罰力度，堅(jiān)決追究責(zé)任人的法律責(zé)任。在保證基金資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性的前提下，實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)的增值。 同時(shí)筆者認(rèn)為，可以適當(dāng)考慮對(duì)于貫徹執(zhí)行社會(huì)保障法律法規(guī)良好的政府部門、企事業(yè)單位等給予榮譽(yù)、商譽(yù)或資金上的獎(jiǎng)勵(lì)，從另一角度提高社會(huì)保障體系的執(zhí)行力。因?yàn)樘幜P本身并非目的，處罰的目的是為了督促單位和個(gè)人認(rèn)真執(zhí)行社會(huì)保障法律制度，由于處罰的前提是違法行為和不良的社會(huì)后果已經(jīng)發(fā)生，此時(shí)的懲罰只能成為事后的前車之鑒，卻無(wú)法做到事前預(yù)防。相反，激勵(lì)機(jī)制不僅能夠起到防微杜漸的作用，還能將監(jiān)督方式變被動(dòng)為主動(dòng)，能夠更好的為社會(huì)保障體系的良性發(fā)展保駕護(hù)航。
（三）完善我國(guó)社會(huì)保障的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制
權(quán)利的救濟(jì)是社會(huì)保障受益者自下而上反映問題、尋求解決辦法的路徑，這樣才能夠確保社會(huì)保障信息在操作層面的良性互動(dòng)。針對(duì)我國(guó)目前社會(huì)保障體系監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)保證社會(huì)成員權(quán)利救濟(jì)渠道的暢通，以此增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力量。就我國(guó)目前而言，權(quán)利救濟(jì)方法有兩個(gè)，一個(gè)是行政復(fù)議，另一個(gè)是司法訴訟。因此一方面要解決社會(huì)保障政出多門的問題，明確規(guī)定政府部門在回應(yīng)權(quán)利人訴求時(shí)應(yīng)當(dāng)出具書面答復(fù)或告知不服行政處理后的申訴途徑。另一方面就是要在我國(guó)現(xiàn)有的司法體制中設(shè)立專門審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議類案件的機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化審判程序。對(duì)于爭(zhēng)議較小、標(biāo)的不大的案件實(shí)行一裁終局制，在節(jié)省司法資源的同時(shí)，為社會(huì)保障權(quán)益受到不法侵害的當(dāng)事人提供及時(shí)、便捷、有效的司法保護(hù)。此外，人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法犯罪案件，對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制的司法措施以追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拒不支付保險(xiǎn)金、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污挪用及侵占保險(xiǎn)基金的行為進(jìn)行制裁，充分保證在社會(huì)保障方面法律所具備的強(qiáng)制力和威懾力。
（四）取消戶籍分化，統(tǒng)一社會(huì)保障體系
戶籍制度直接造成了我國(guó)城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差別待遇。這種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、封閉社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的戶籍制度，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、開放社會(huì)的要求，構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民的制度性歧視。筆者認(rèn)為，針對(duì)目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障利益分布不均的問題，應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，可以考慮暫時(shí)通過行政立法的方式提升農(nóng)村社會(huì)保障水平，長(zhǎng)期規(guī)劃中還是應(yīng)當(dāng)消除戶籍制度的城鄉(xiāng)分化效果，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。在進(jìn)行二元化社會(huì)保障體系改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平和綜合國(guó)力，使國(guó)家、單位及個(gè)人的負(fù)擔(dān)能夠維持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃健?當(dāng)前，應(yīng)特別重視農(nóng)民工的社會(huì)保障工作，根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會(huì)保障需求，秉承社會(huì)公平正義的理念，優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保障以及農(nóng)民工子女教育保障問題，逐步解決住房保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。規(guī)定只要滿足在本轄區(qū)內(nèi)工作滿一定年限或連續(xù)居住一定期限，或擁有本地所屬的固定資產(chǎn)，或連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿一定年限等條件，均可以享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平。可以說，不取消城鄉(xiāng)二元背景下的戶籍制度，廣覆蓋、可移轉(zhuǎn)、統(tǒng)一的社會(huì)保障體系改革就難以取得突破性的進(jìn)展。統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，取消戶籍限制是落實(shí)憲法平等權(quán)條款，尊重社會(huì)勞動(dòng)者，使勞動(dòng)者平等的享受基本人權(quán)的體現(xiàn)，是社會(huì)保障法律制度應(yīng)有的題中之意。
（五）大力推行社會(huì)保障稅
我國(guó)的社會(huì)保障資金主要來源于社會(huì)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)投資和社�；�，體現(xiàn)收入再分配職能的財(cái)政撥款難以形成社會(huì)保障類的預(yù)算支出。截至目前全世界已有100多個(gè)國(guó)家開征了社會(huì)保障稅，我國(guó)現(xiàn)狀則是部分省、市地區(qū)實(shí)行由社保部門確定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收計(jì)劃，地稅部門負(fù)責(zé)征收管理，該模式的存在顯然缺乏法律依據(jù)，且與“稅收法定”的原則明顯相違背。解決該問題的長(zhǎng)遠(yuǎn)方法就是響應(yīng)財(cái)政部的提議，通過全國(guó)人大的立法，推行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，增加社保基金的收入和社會(huì)保障產(chǎn)品的資金供給。費(fèi)改稅后由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一收取基本社保收入，有利于強(qiáng)化管理，提高征收效率，降低征收成本，稅務(wù)監(jiān)管與社會(huì)保障部門各司其職，也有利于社會(huì)保障部門集中精力管理好社�；穑岣哔Y金使用效率。 社會(huì)保障稅是當(dāng)前仿效西方發(fā)達(dá)國(guó)家，籌集社會(huì)保障資金較為理想的手段，其開征將有利于統(tǒng)一稅負(fù)，及時(shí)、穩(wěn)定地籌集社保資金，減輕國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也有利于建立和完善社會(huì)保障預(yù)算，從管理上緩解目前社會(huì)保障基金征繳困難的矛盾。
四、結(jié)語(yǔ)
就本質(zhì)而言，社會(huì)保障體系是一種社會(huì)財(cái)富再分配行為，但其對(duì)改革開放三十年后的中國(guó)尤為需要，肩負(fù)著穩(wěn)定政局、安定社會(huì)、給予市場(chǎng)信心、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重任，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、繁榮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)保障。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變以及提供公共服務(wù)產(chǎn)品責(zé)任的強(qiáng)化，完善我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的決策理念和制度安排日趨成熟，相信在不久的將來，有著全球六分之一人口的中國(guó)將基本建立起社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋和惠及全體城鄉(xiāng)居民的平等的、完善的社會(huì)保障體系。
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