[ 曹紅星 ]——(2012-8-23) / 已閱11209次
昨日，筆者又參與處理了一起農(nóng)村土地承包糾紛，與之前遇到的大部分糾紛一樣，作為發(fā)包方的某村民小組將本村所有的林地發(fā)包給了非本村的村民，發(fā)包經(jīng)過了本村民小組會議討論，承包合同經(jīng)過了本村民小組三分之二以上的村民代表簽字通過，承包期限50年，承包金承包人已經(jīng)一次性繳清。合同已經(jīng)履行了兩年多，但時至今天，部分村民上訪告狀，認為承包金過低，要求解除合同；認為時任村民組長貪污承包金，要求公布賬目。
此類案件處理起來十分棘手，《農(nóng)村土地承包法》施行后，土地發(fā)包程序得以規(guī)范，承包方為了自身利益往往會要求土地所有人村民組、村委會召開村民會議、承包合同也要求三分之二以上村民代表簽字通過，甚至要求必須公證，從而使承包合同不會因發(fā)包程序違法而存在無效的可能。村民的上訪告狀表面上也具有合理性，五十年甚至更長期限七十年一包了之，形為發(fā)包實為賣地，承包金一次性交清后，由于村級財務管理不規(guī)范，往往數(shù)年甚至更短期限內(nèi)就被村集體用盡，村民組長、村委主任任期未滿，數(shù)屆之后的村集體財務已經(jīng)用盡，更有甚者，村民組長、村委成員將承包金揮霍、私分、侵占、貪污，導致現(xiàn)任村民組長、村委成員領導、指示部分村民上訪告狀上任村民組長、村委成員，結果為三種：一是承包合同存在無效情形被宣告無效，但是根據(jù)我國合同法第五十八之規(guī)定，合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產(chǎn)，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償，有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。而作為發(fā)包方的村民小組或者村委會無力返還承包金或者承擔賠償責任，損害承包人合法權益。二是村民組長、村委成員將土地承包金貪污、侵占、揮霍，查證屬實了，被追究了行政責任甚至刑事責任，但是贓款無法追回，村民小組、村委會的利益仍舊無法得到根本維護。三是承包合同有效，但是村民的非法利益訴求無法得到滿足，常年上訪告狀、不定期上訪告狀，給基層政府造成信訪壓力、浪費司法資源。
從根源上解決此類糾紛，筆者認為很簡單，只需修改《農(nóng)村土地承包法》，強制性規(guī)定承包金不得一次性繳清，必須逐年繳納。當然，如果確實村民小組、村委會為了集體公共利益大型支出，需要承包人一次性繳清數(shù)年承包金或者全部承包金的，應當允許，但應當規(guī)定嚴格的限制程序，例如經(jīng)過全體村民會議四分之三以上多數(shù)或者全體村民代表一致通過，并且應當經(jīng)過基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對集體公共利益需要大型支出及村民會議表決通過的真實性負責，并由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取承包金，監(jiān)督承包金用于集體公共利益大型支出。
《農(nóng)村土地承包法》對于承包期限作了明確規(guī)定，并嚴格限制發(fā)包程序，這對于賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了積極的促進作用。但是對于承包金的收取、繳納不做任何限制，應為該法的漏洞，導致的后果如前案例所述。筆者認為對承包金的收取、繳納從法律上作出以上限制，可以杜塞漏洞：
嚴格規(guī)定承包金一年一交可以有效防止部分不良村官侵占、貪污、揮霍集體財產(chǎn)，也可以防止部分村民害“紅眼病”。由于當前的土地承包法沒有規(guī)定承包金的繳納方法，實踐中作為發(fā)包方負責人的村民組長、村委會成員喜歡一次性收取，承包方也愿意一次性繳清，筆者作為一名基層法律服務工作者，從業(yè)數(shù)十年來，每年處理土地承包糾紛數(shù)起甚至數(shù)十起，沒有遇到一例承包金合同約定分期繳納的案例。這與發(fā)包方負責人及承包方的心態(tài)十分有關。由于村級財務管理不規(guī)范，監(jiān)督不到位，發(fā)包方負責人抱著的心態(tài)是今朝有酒今朝醉，在自己的任期內(nèi)，有錢能花就行，甚至為部分村官侵占、貪污公款提供了機會。作為承包方，一次性繳清可以免除后顧之憂，不用擔心今后發(fā)包方違約、通貨膨脹。基于此雙方均樂此不備，甚至部分承包人與發(fā)包方負責人串通以此形式損害村集體利益。同時實踐中存在部分村民對于承包方在前期一次性繳清承包金、投入大量資金改善土地、育苗播種“視而不見聽而不聞”，對于承包方后期收益卻耿耿于懷，造成該部分村民害“紅眼病”，利用各種機會損害承包方利益。通過法律強制性規(guī)定承包金分期繳納可以根治以上弊病，保證村集體財務資金常年不斷，防止“涸澤而漁”，減少各類糾紛的發(fā)生。
規(guī)定一年一交（繳）的同時，允許一次性繳納數(shù)年甚至全部承包金是實踐中村集體經(jīng)濟發(fā)展的需要，但應當做出必要的限制。當前我國大部分村還不存在村辦企業(yè)，尤其是偏遠、山區(qū)的村落，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付，沒有其他收入來源，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的資金無異于杯水車薪。村級若要修路、建設其他公共設施，將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地對外發(fā)包、收取承包金是籌集資金的主要途徑甚至唯一途徑。因此通過法律強制性規(guī)定承包金一年一交的同時，允許一次性繳納數(shù)年甚至全部承包金也是符合實踐需要的。但是必須做出必要的限制，否則規(guī)定的一年一交就會流于形式。筆者認為程序上應當規(guī)定嚴于發(fā)包的程序，發(fā)包程序中當前法律規(guī)定需要三分之二以上的村民會議或者村民代表通過，承包金的繳納應當規(guī)定需要村民會議由全體村民四分之三以上或者村民代表會議全體代表一致通過，從而保證村民的知情權、決策權，并且需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取、保管承包金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民會議的真實性、合法性及資金的用途負責，防止資金被濫用、貪污、私分。
陜縣司法局 河南陜州律師事務所 曹紅星
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