[ 郭全和 ]——(2012-9-3) / 已閱5561次
公益訴訟（public interest litigation ），一般是指以個人、組織或機關(guān)等為原告，以損害國家、社會或者不特定多數(shù)人利益的行為為對象，以制止該損害行為并追究該行為人（包括公民、法人、組織、機關(guān)、團(tuán)體等）相應(yīng)法律責(zé)任的特殊訴訟活動。公益訴訟解決的是某個群體或階層的基本權(quán)利受到損害，但基于自身能力或貧窮或不通曉法律等原因，不能以自己名義起訴的問題。環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)大致有環(huán)境資源公共信托理論、公民環(huán)境權(quán)理論、私人檢察總長理論、正當(dāng)程序理論、司法能動主義理論等。
現(xiàn)代各國為了解決自己面臨的各種公益問題，紛紛建立了自己的公益訴訟體制。在環(huán)境公益保護(hù)方面，尤為突出。面臨嚴(yán)重環(huán)境污染問題并正在積極尋找治理途徑的中國，已有成功的環(huán)境行政公益訴訟實踐，但對是否全面創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度仍頗有爭議。借鑒西方國家的環(huán)境行政公益訴訟模式，創(chuàng)建具有中國特色的環(huán)境行政公益訴訟制度，依法治理我國的環(huán)境污染，已成為一條刻不容緩且極具實踐價值的路徑。本文僅就美國ENGO環(huán)境公益訴訟制度談幾點對我國的借鑒。
在英美法系國家中，美國較早建立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的公民訴訟制度。在具體的環(huán)境立法中，美國明確規(guī)定環(huán)境公民訴訟制度的單行法律是1970年制定的《清潔空氣法》。該法律第7604條規(guī)定：“除了7604 (b)條以外，任何人可以代表自己提起一項民事訴訟：(1)起訴任何人(包括美國政府和憲法允許的其他任何政府部門或機構(gòu))，指控其違反了或正在違反(A)本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)或限制或(B)環(huán)境保護(hù)局局長或各州所頒布的有關(guān)上述標(biāo)準(zhǔn)或限制的命令。(2)起訴環(huán)保局長，指控其不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局長自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)。”1972 年的《清潔水法》又在第505 條中明確把公民訴訟的原告界定為“其利益被違法行為影響或可能被影響的任何人”。在此后的美國聯(lián)邦環(huán)境立法浪潮中，絕大多數(shù)的聯(lián)邦環(huán)境法律都包含了公民訴訟條款。
按照英國法律規(guī)定，檢察總長有權(quán)阻止一切違法行為。同樣，其也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進(jìn)行司法審查。私人只有在不正當(dāng)行為已經(jīng)直接使自己的利益受損或很有可能受損的情況下，才可能尋求救助。如果司法長官拒絕行使其職權(quán)，個人就可以請求司法長官讓他自己去督促訴訟。如果司法長官允許，就可以由他提起訴訟，但起訴的目的并非為自身，而是為一般公眾的利益。
在大陸法系各國中，法國、德國、日本等國的環(huán)境行政公益訴訟各有特色。日本曾經(jīng)是世界上環(huán)境公害最為嚴(yán)重的國家之一。為解決環(huán)境公害問題，日本在完善原有訴訟程序的同時，設(shè)立了民眾訴訟。在日本，要想提起環(huán)境方面的行政公益訴訟，有兩種途徑。一種是依正常程序提起撤銷之訴，再由法院的判例突破《行政案件訴訟法》的一般規(guī)定，獲得原告資格。另外一種方式是利用民眾訴訟的方式。
德國法律通過兩個途徑來實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟：一是建立 “公益代表人制度”。德國的《行政法院法》第35條設(shè)立了聯(lián)邦行政法院檢察官;第36條規(guī)定了公益代表人，規(guī)定他們可以為維護(hù)公益參加案件的審理。二是以立法的方式賦予環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟權(quán)能，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域規(guī)定了“團(tuán)體訴訟”。
在法國，就環(huán)境行政訴訟而論，針對國家在行政上的過失、不法行為、不作為或者在環(huán)境污染監(jiān)測、監(jiān)督管理方面的嚴(yán)重疏忽、缺失行為以及違背法律法規(guī)的行政措施等，任何環(huán)保團(tuán)體均可向行政法院提起要求確認(rèn)、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。雖然環(huán)保團(tuán)體訴訟的初衷是保護(hù)該團(tuán)體整體或團(tuán)體部門成員整體的環(huán)境利益，不同于社會整體的環(huán)境利益，但不管怎樣，這類訴訟明顯帶有公益訴訟的特征。
通觀西方國家己經(jīng)建立起的環(huán)境行政公益訴訟制度及實踐成果，我們不難發(fā)現(xiàn)其在鼓勵公眾民主參與環(huán)境保護(hù)，有效監(jiān)督行政機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為方面，發(fā)揮了積極的效用。這對于我國構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度頗具借鑒價值。
一是從原告資格和起訴條件來看，建立環(huán)境行政公益訴訟制度并逐步放開原告資格與起訴條件已基本成為各國相關(guān)制度發(fā)展的通行做法。環(huán)境行政公益訴訟原告的起訴資格不明確，正是中國構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度的障礙之一。從各國環(huán)境行政公益訴訟的原告來看，一般為普通公民、社會團(tuán)體和特殊的行政組織。我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，賦予更廣泛的社會主體以原告資格。在原告資格的確定標(biāo)準(zhǔn)方面，一是可以借鑒各國行政公益訴訟制度中充分體現(xiàn)原告資格廣泛性的普遍做法，以賦予普通公民、一般社會組織原告訴訟資格為主體，以賦予人民檢察院或特定的行政機關(guān)原告訴訟資格為補充。二是引入以公告登記方式確定訴訟代表人制度，在可以選擇的前提下，選擇最有利于保護(hù)公共利益的原告。三是把原告與案件無直接利害關(guān)系作為確定標(biāo)準(zhǔn)，排除原告提起因自身利益而損害環(huán)境公共利益的訴訟。
二是從環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍來看，西方國家在相關(guān)立法和司法實踐中呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。中國現(xiàn)行《行政訴訟法》尚未將公益訴訟設(shè)定在受案范圍之內(nèi)。作為一種客觀訴訟，環(huán)境行政公益訴訟一般只能在法律有明文規(guī)定的時候方可提起,各國環(huán)境法在這一問題上均十分慎重。鑒于此，在我國，行政機關(guān)的具體環(huán)境違法行為原則上都應(yīng)當(dāng)處于人民法院的受案范圍，但是，為了避免法院以各種理由拒絕受理案件，公共利益因此而得不到維護(hù)和保障，對環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍的規(guī)定必須明確具體。
三是從訴訟類型來看，西方國家的相關(guān)訴訟類型基本相同，都是盡可能地為相對人提供一種有效的救濟手段。在中國，盡管法律沒有嚴(yán)格規(guī)定，但學(xué)界一般認(rèn)可將行政訴訟劃分為主觀和客觀訴訟兩大類。其中，客觀訴訟就屬維護(hù)客觀法律秩序功能的行政訴訟類型，客觀訴訟又可分為公益訴訟、抽象行政行為的司法審查、執(zhí)行訴訟等。中國應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)行法律規(guī)定的行政訴訟類別，參照西方國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合訴訟類型的更新，建立完善的環(huán)境行政公益訴訟體制。主要目標(biāo)就是對目前已基本成型的訴訟類型以法律的形式規(guī)范化，并授權(quán)法院在特定情形下采用法律無明文規(guī)定的訴種。
四是在減少司法成本方面，中國可以借鑒西方國家注重司法效能的經(jīng)驗，創(chuàng)新性地把行政復(fù)議設(shè)置為環(huán)境行政公益訴訟的前置程序。前置程序與環(huán)境行政公益訴訟制度的取向目標(biāo)完全一致，即“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關(guān)競賽或令污染者難堪”。從各國的司法實踐來看，設(shè)立必要的前置程序，有助于行政機關(guān)的自查自糾，并讓其在原告起訴前有自查自糾的機會，從而更完美地實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟制度的價值目標(biāo)。如果沒有前置程序的過渡，直接起訴極易造成行政機關(guān)對其職責(zé)的懈怠，也容易產(chǎn)生濫訴的弊端。
五是從環(huán)境行政公益訴訟的費用承擔(dān)來看，合理的費用承擔(dān)制度對構(gòu)建訴權(quán)的保障和制約雙重機制十分重要。為防止原告因基于訴訟費用的考慮而放棄環(huán)境行政公益訴訟，提高公眾參與的積極性，大多數(shù)國家均對相關(guān)訴訟費用規(guī)定了特別的分擔(dān)機制，甚至還有獎勵措施。對我國來說，可取的方法是法院區(qū)別情況分別設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。對普通原告提起訴訟的，原告可以申請法院免除或減少繳納訴訟費用。在被告敗訴的情形下，法院可以判決被告承擔(dān)法定的訴訟費用，甚至包括原告合理的取證費用和律師費。對人民檢察院提起或支持相關(guān)訴訟的，法院可依法免除其訴訟費用。
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