[ 熊偉 ]——(2012-9-21) / 已閱13496次
近年來，信訪在超越了黨政機關聯(lián)系群眾的橋梁和窗口之地位和作用后,大有替代專門的國家機關，整合為綜合的社會管理部門之勢。過去的信訪機構也由傳達信息的辦事機構不知不覺變成了解決糾紛的正式部門。由于信訪涉及范圍的廣泛性和復雜性，使社會矛盾集中反映在信訪活動中。雖然部分信訪表達了社情民意，提供了有用的建議、批評和意見，起到了監(jiān)督和橋梁作用。但信訪在涉及社會矛盾糾紛的處理和運行中往往游離于法律之外。因此，盡管信訪案件的數(shù)量居高不下，但其從根本上解決問題的作用卻十分有限。
相比之下行政復議作為對公民、法人和社會組織的行政救濟制度和行政機關內(nèi)部自我糾錯的一種監(jiān)督制度，本應具備及時化解行政糾紛的社會作用。但法律上又不承認行政復議的裁判地位，把行政復議定性為具體行政行為、“二次行政行為”。行政機關做出改變原具體行政行為的復議決定后，如果申請人不服，行政復議機關將成為被告。所以，不少行政機關對待行政復議不是消極怠工，就是維持了事�！缎姓䦶妥h法》施行十多年以來，行政復議至今鮮為人知，很難達到其立法目的。
行政復議和信訪一個是通過行政機關內(nèi)部監(jiān)督來實現(xiàn)對行政管理相對人的法定救濟渠道；一個是黨政機關聯(lián)系群眾的橋梁和特殊的救濟方式。行政相對人或信訪人的目的是揭發(fā)檢舉、爭取利益和維護權利。行政主體的目的是穩(wěn)定秩序，化解矛盾，促進公平正義。利益追求與平衡矛盾就構成了行政復議、信訪救濟機制的運作核心。本文僅就中國式信訪和舶來品復議這個話題，來具體分析行政復議和信訪救濟機制的形成及現(xiàn)狀，以期更好地發(fā)揮其社會作用。
一．幾千年的文化傳承下形成的信訪制度
中華民族五千年文明史中，上訪、信訪的演繹過程與傳統(tǒng)文化有著一脈相承的歷史淵源，刻下了華夏文明的深深烙印。中國在封建帝制時期就已經(jīng)存在上訴、上告的風氣，古代的一般信訪和越級信訪多是采用陳情上書、詣闕上訴等方式。古代也有“非正常上訪”，其形式有擊登聞鼓喊冤、邀車駕上訴、上表等形式。最典型的是直接向皇帝喊冤，求圣上開恩，皇帝一高興，便親自過問或大赦天下。從歷代封建王朝時期的士民上訴到當代中國的來信來訪，信訪有著厚重的歷史背景，承繼著歷史的血脈，中國式信訪就是一場，官和民之間永無休止的和諧旅程。
二．當代中國式信訪具有良好的社會基礎
中國特色形式的信訪，一般來講始于中華人民共和國政務院（即后來的國務院）1951年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。撥亂反正時期的1979年1月到1982年2月，即“十一屆三中全會”后，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣走到了中心位置。2005年5月1日起施行的新《信訪條例》更是使信訪活動由反映情況的渠道變成解決糾紛的樞紐。并且總攬了幾乎所有解決糾紛的權力。
信訪作為一種具有中國特色的反映問題、解決糾紛的群眾工作模式，也有人稱之為中國式人權救濟機制。新中國建立之初，為了繼續(xù)發(fā)揚中國共產(chǎn)黨聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，集中群眾的力量和智慧，解決建國初期出現(xiàn)的問題，毛澤東主席在1951年5月16日，就信訪問題對中共中央辦公廳的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應設立適當人數(shù)的專門機關或?qū)ｉT的人，處理這些信件”。同年 6月7日，政務院頒又作出《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。該“決定”要求：“各級人民政府應當密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務；并應鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員�！敝链�，中國式信訪制度初步形成。
1957年11月19日，在第一次全國信訪會議討論修改的基礎上，，周恩來總理簽發(fā)了信訪發(fā)展史上第二部重要的法令《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，使信訪制度得到了進一步的完善。文化大革命中，國家機關被革命委員會所取代，毛主席接見紅衛(wèi)兵、大串聯(lián)和全國性大規(guī)模武斗便是這一時期信訪的一種特色形式。原有的信訪機構和信訪工作完全處于停滯和蕭條狀態(tài)。文化大革命之后，特別是撥亂反正后，面對文革積累的大量冤假錯案和成千上萬的上訪人員，1979年9月，中共中央、國務院機關成立了中央機關處理上訪問題領導小組，抽調(diào)了千名干部組成檢查組、宣傳組，分赴各省、市、自治區(qū)檢查落實信訪工作。從中央到地方，信訪工作受到了前所未有的重視，發(fā)揮了前所未有的作用。這一期間是建國以來，信訪數(shù)量最多，上訪人數(shù)最多，解決問題最多的階段。1979—1982年期間，在胡耀邦主持下，文革時期以及反右派運動中被擴大化的冤假錯案得到了平反糾正。國家領導人包括劉少奇、賀龍、彭德懷、陶鑄等人得到平反昭雪。其中為右派分子平反，也是一個很大數(shù)量的人群。由于受到“極左”思想的干擾，過去曾經(jīng)錯誤地把一些人劃分為“地、富、反、右、壞”分子，把他們的子女也地、富、反、右、壞，在政治運動中遭到迫害。在胡耀邦主持下，開始推翻“極左”形成的一切冤案，使千百萬含冤負屈的人重見天日，恢復工作，恢復了正常人的生活。在具體平反冤假錯案方式上，主要通過有計劃、有步驟的自上而下的救濟和群眾上訪信訪相結合的形式獲得救濟。鑒于絕大多數(shù)人是因政治迫害而非司法迫害而喪失權利。因此，那個時期的信訪只需取締政治迫害的歧視身份，則相應的人身權利和民主權利便可得以恢復。例如，對1976年天安門廣場事件的整體平反和中共中央關于全部摘掉右派分子帽子的決定。批處理式的平反冤假錯案使一大批知識分子徹底解脫了政治束縛，極大地激發(fā)了他們的工作熱情，提高了中國在人權問題上的國際地位。
總體說來，建國以來的半個世紀信訪工作的基本狀況是在邊實踐、邊探索、邊總結中發(fā)展前進。1995年10月28日，國務院頒布了建國以來第一部嚴格意義上的信訪行政法規(guī)——《信訪條例》，確立了“分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責”的基本辦理機制，并明確要求各行政機關負責人應當閱批重要來信，接待重要來訪。2005年1月10日國務院又以431號令發(fā)布了新《信訪條例》使信訪工作向規(guī)范化方面完善和發(fā)展，進一步密切了黨群干群關系，鞏固了黨執(zhí)政的群眾基礎，發(fā)揮了應有的作用。
20世紀90年代后，隨著產(chǎn)業(yè)工人下崗，征地農(nóng)民失地，社會保障制度的建立等改革的深入，在社會轉(zhuǎn)型中引發(fā)的深層次矛盾不斷增多，人們的權利意識和維權行動不斷高漲的背景下，信訪機制得到了大量的運用。這一時期信訪的一個突出特點就是在“人要回去，事要解決（解決合理訴求），不激化矛盾和穩(wěn)定壓到一切”的口號下，整合維穩(wěn)、綜治、公安、目標考核、所有政府部門和工青婦及各種社團、公益企事業(yè)單位、街道、鄉(xiāng)村開始了大信訪工作模式。有的地方為了建立大信訪工作格局，大勢興建群眾信訪接待服務中心、綠色郵政、視頻接訪、網(wǎng)上信訪、市長專線等平臺，投入數(shù)百萬元，對原群眾來訪接待中心進行改造擴建，重新組建了群眾信訪接待服務中心，添置了身份識別機、分號機、復印機、電子顯示屏、電腦等現(xiàn)代化辦公設備。架設了市、縣、鄉(xiāng)三級網(wǎng)絡視頻系統(tǒng)，完善了與上級信訪部門的信息聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)上信訪投訴平臺。將信訪工作經(jīng)費全額納入財政預算。同時，設立信訪救助專項資金，每年由財政、民政、工會等部門籌資上百萬元，專門用于解決特殊疑難信訪問題。幾乎所有政府機構都實行了領導到信訪局輪流值班制度、領導干部下訪工作日制度、集中處理群體性事件聯(lián)席會議制度、大調(diào)解制度。推出了做好信訪人的思想政治工作；幫助群眾消除誤解，解決合理訴求；應對突發(fā)性事件等舉措。形成了以信訪局（群工局）為樞紐，各相關部門整體聯(lián)動、緊密協(xié)作的大信訪工作機制。
在這種“大煉鋼鐵”、“大躍進”、“大規(guī)模群眾運動”式的大信訪背景下，黨政機關耗費大量人力財力不說，愈演愈烈的大規(guī)模集體訪、越級訪、進京訪，嚴重干擾了正常的信訪工作秩序，影響了上級領導機關的工作安排，增加了信訪問題的處理環(huán)節(jié)，加大了信訪部門的工作量，降低了信訪問題的處理效率。集體赴京上訪和上訪過激行為還會損壞黨和政府的聲譽，危害社會的和諧穩(wěn)定，破壞安定團結的大好局面，帶來相當嚴重的負面影響。針對這些問題周永康指出，要認真貫徹胡錦濤總書記在黨的十七屆五中全會上關于做好新形勢下群眾工作的重要講話精神，要加強和改進新形勢下群眾工作，堅持科學民主依法決策，從源頭上預防信訪問題，在實際工作中要堅持統(tǒng)攬不包攬，重點在加強領導、整合資源、發(fā)揮職能部門作用上下功夫。此后，許多地方信訪總量開始下降、信訪問題逐漸減少。
通過對中國式信訪的由來、發(fā)展和現(xiàn)狀回顧，我們不難發(fā)現(xiàn)當信訪作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和監(jiān)督手段時，因其具有良好的社會基礎，確實發(fā)揮過歷史性的巨大作用。但是，信訪一旦越俎代庖，作為解決社會矛盾糾紛的樞紐時，則捉襟見肘，力不從心，存在嚴重的瓶頸問題。于是有人撰文稱“中國信訪模式讓國人堪憂”，還有人力呈“中國信訪制度的十大危害 ”和“信訪—中國的法制憂思”等觀點，紛紛發(fā)表改革中國式信訪的見解。主要的集中為兩種意見，一是廢除信訪制度，二是完善信訪制度。應該說廢除信訪制度的意見過于偏激，顯然不符合中國當下實際情況。而完善信訪制度的具體措施，則仁者見仁智者見智。
三．運用法律手段解決信訪制度的瓶頸問題
信訪機構臃腫、職能交叉、權責脫節(jié)、部門分割、政出多門、效率低下、行政成本高、考核不切實際的諸多問題，表明信訪解決糾紛的方式必須進行制度性改革。尤其是信訪處理糾紛缺乏統(tǒng)一標準、解決糾紛難以落實等瓶頸問題，使得信訪者盲目投訴、反復投訴、多方投訴，造成了社會資源的巨大浪費，容易引發(fā)更多潛在社會矛盾風險，以及對人治的盲目崇拜和對法制的巨大沖擊，其弊端已越來越顯露。
面對這一形勢，有人主張還要繼續(xù)加大信訪部門權利，讓信訪部門一把手進入黨委或政府領導層，通過“完善”信訪制度，使之繼續(xù)超脫于法律之外，承擔解決糾紛的重任。而有人則認為信訪存在社會公共治理的瑕疵，并列舉了信訪制度的種種危害，主張廢除《信訪條例》。
無論是加強說、完善說，還是廢止說，筆者認為都沒有抓住問題的關鍵。因為，信訪制度目前涉及的解決糾紛問題，關鍵是主體問題。即信訪作為聯(lián)系群眾的橋梁和對下監(jiān)督的窗口時，主體是沒有問題的。但是，在涉及糾紛處理時，其主體就出格了。按照新《信訪條例》第十四條的規(guī)定，信訪人不服行政機關及其工作人員；法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的；村民委員會、居民委員會及其成員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項。并且新《信訪條例》第三十條對信訪處理的規(guī)定也只是“支持、不支持和做好解釋工作，督促有關機關或者單位執(zhí)行”。但在實際情況下，為了解決問題信訪處理卻早已超出于法律規(guī)定的主體之外，通常的做法便是通知涉及信訪糾紛的有關單位領導到場，當場拍板，當場表態(tài)。既沒有事實和法律依據(jù)，也沒有執(zhí)行載體，很多解決糾紛的承諾一拖幾年仍未落實。此外，新《信訪條例》第十四條所包含的雙軌制問題，也會使通過行政復議處理的行政糾紛再次進入信訪渠道，危害法制的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定。于是信訪在處理糾紛時只好通過大調(diào)解，做思想工作，花錢買平安等方法，暫時緩解矛盾糾紛。這種方法立竿見影，但基層干部的頻繁變動，新來的干部由于不了解情況，信訪人在利益驅(qū)動下，常常再次信訪，循環(huán)往復，周而復始，導致信訪數(shù)量一直據(jù)高不下。因此，以信訪為主體來包攬一切是不能從根本上解決實際問題的。
那么，除了信訪以外，還能不能找到解決行政糾紛的其他途徑呢? 回答是肯定的。其實，信訪解決行政糾紛的瓶頸問題，在我國的法制構架中是可以克服的，這就是通過行政復議渠道，依法解決行政糾紛，達到方便、快捷、客觀公正，相對穩(wěn)定的社會效果。
四．行政復議仍屬鮮為人知的領域
理論上講，行政復議是行政機關解決行政爭議；為公民、法人和其他組織提供法律救濟的重要途徑；是行政機關自我糾正錯誤的一種監(jiān)督機制；是現(xiàn)代法治國家應有的一項法律制度。但是實踐中這項制度可以說并沒有被大家所接受，與路人皆知的大信訪相比，行政復議仍屬藏在閨中人未識的領域。
我國的行政復議制度，基本上是效仿國外行政救濟制度的舶來品。雖然1950年11月政務院批準、財政部公布的《財政部設置檢查機關辦法》就有了相關規(guī)定，但由于眾所周知的原因，實施并不理想。十一屆三中全會以后，行政復議制度才有了實質(zhì)性的進展，此后大多數(shù)法律、法規(guī)都有行政復議的相關規(guī)定，但較為分散，不夠規(guī)范，實踐中很少運用。1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布，推動了行政復議制度的進一步發(fā)展和完善。作為行政訴訟制度的配套和補充，1990年12月，國務院制定并頒布了《行政復議條例》，成為我國第一部專門規(guī)范行政復議行為的行政法規(guī)。之后的20余年間，《行政復議條例》升格為《行政復議法》并且配套制定了《行政復議法實施條例》，其社會認知度卻一直很低。究其原因當然是多方面的，毋庸置疑的是行政復議是一把雙刃劍，和行政訴訟一樣，對復議機關而言弄不好既要當被告，被訴至公堂，還要被追究經(jīng)濟和行政責任。與中國人的傳統(tǒng)觀念是不相融合的。對管理相對人來說，一旦行政復議決定（行政訴訟判決）對自己不利，便失去了繼續(xù)上告的借口，當然沒有走信訪來得游刃有余，恣意自在。雖然行政復議作為解決行政爭議的法律制度在我國已經(jīng)實行施行20多年，但與信訪幾千年的文化傳承相比，不過是萬里長征才走了第一步，其觀念和意識的融合還只是剛剛開始。
五．西式行政復議制度在我國接軌并未成功
行政復議作為一項與行政訴訟相銜接的用以解決行政爭議的法律制度，普遍存在于世界各國的法律體系之中，這種由行政機關“重新做出行政決定”的活動，理論上當屬“行政裁判”的范疇。而行政裁判制度，最早出現(xiàn)在18世紀末期的法國。一般有準立法、準行政、準司法特點。美國還有獨立管理機構以外的行政法官制度，專門負責處理行政爭議。遵循行政法原則的行政裁判制度，顯然是一種非本土的法制資源，故而稱之為“西式”的行政復議制度。
國外行政復議制度是近代資產(chǎn)階級民主政治的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展體現(xiàn)了對公民基本權利保護的加強，有利于實現(xiàn)社會公平。上世紀30年代以后，凱恩斯主義開始盛行。政府為了控制和調(diào)整本國經(jīng)濟，以控制自由經(jīng)濟產(chǎn)生的經(jīng)濟危機和參與國際競爭，政府對經(jīng)濟的宏觀管理由原來的不干預主義轉(zhuǎn)向廣泛地干預社會經(jīng)濟生活。由于政府干預經(jīng)濟社會活動的增加，使得行政機關與行政相對人之間的爭議逐步增多。大量的行政爭議案件涌向法院，又使法院無力承擔。于是，各國紛紛在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立行政復議制度，尋求廉價、方便、快捷的解決行政爭議的途徑。
縱觀當今世界，行政復議制度在各國并不相同。在英國行政復議稱為行政裁判所，它是對行政決定的內(nèi)部復審，是由作出行政行為的主體對原決定的重新評判。
英國和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國家的學者一般認為，行政復議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，行政復議為相對人提供了一個快速和容易進入的救濟渠道。如果行政機關通過行政復議滿足了申請人的合理要求，則可以及時解決行政糾紛。對于裁判所和法院來說，行政復議程序可以減少國家機器的運行成本，有利于社會的穩(wěn)定。從消極方面來說，由于行政復議是在原行政機關進行，行政機關改變原來的決定并不容易。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機構和評判標準，很難保證復議結果的均衡性。
美國是一個行政復議和裁判比較完備的國家。在美國，幾乎所有的行政爭議在訴諸法院解決之前，都必須經(jīng)過行政機關的行政復議或行政裁判機構的裁決。行政復議是司法復審（行政訴訟）的前奏�！俺墒臁焙汀案F盡”是確定提起訴訟的原則。它的目的是為了防止不必要和不適時地行使司法干預。強調(diào)時機的成熟是美國現(xiàn)代行政法的特點。
“成熟”原則的基本理論是：避免過早進入司法裁決，以免法院自身卷入行政糾紛的爭議之中，同時也是為了保護行政機關免受司法干預。只有在行政行為發(fā)生了事實上的影響時，才能進入司法審查。聯(lián)邦最高法院還認為，如果行政行為僅是最初的或程序上的措施，對當事人還沒有發(fā)生影響，那就不能予以司法復審�！案F盡”原則就是說，行政爭議當事人向法院提起行政訴訟必須在“窮盡”了行政機關的所有救濟之后才被允許。這在我國有點類似行政復議前置。美國學者則稱之為行政救濟“窮盡”原則。1978年，美國國會修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責是專門審理案件，沒有文官功績制委員會的正當理由和經(jīng)過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級、降薪或臨時解雇；而且，行政法官的工資由法律規(guī)定，行政首長不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨立地、不偏不倚地行使自己的裁決權�？偠灾�，美國行政法官制度的建立和發(fā)展是為了保證行政法官的地位逐步趨于獨立化，以保障行政法官能公正辦案，從而保證了美國“行政復議制度”的公正性。
在法國，類似行政復議的相應制度應該是法國早期的行政院裁決制度和稍后發(fā)展起來的善意救濟和層級救濟。
與英美國家不同的是，法國的行政機構享有行政裁決權。隨著行政法院獨立地位的增強，其審判活動演變?yōu)閷嶋H意義上的司法審查。于是，法國又建立了新的善意救濟和層級救濟制度。就是行政相對人，既可以向作出具體行政行為的行政機關申請救濟，亦可以向其上級機關申請救濟。法國行政救濟有諸多優(yōu)點，它與法國的行政訴訟一起，為法國公民權提供了完善的保障。對于行政機關而言，由于行政救濟的存在，對于自己的錯誤行為有一個自我改正的機會，避免了法院的審查；對于行政法院而言，由于行政救濟的存在，許多行政爭端已由行政機關自我解決，減輕了法院的負擔；對于公民而言，兩種救濟同時存在，權利的保障更加充分。
在日本，類似行政復議的相應制度應是行政不服申訴制度，它包括行政不服審查、行政裁判和苦情處理。日本的行政不服審查共有三種：審查請求、異議申訴、再審查請求。所謂審查請求是指當事人向處分廳以外的行政廳提出不服申訴；所謂異議申訴是指當事人向原處分廳提出的不服申訴；再審查請求是指當事人對經(jīng)過審查請求做出裁決后提出的不服申訴。其中后兩者是日本行政不服申訴制度的核心。日本的《行政不服審查法》以“簡易迅速程序謀求對公民權益的救濟”和“確保行政公正運行”為目的，它是日本現(xiàn)行關于行政不服申訴審查制度的基本法律，充分體現(xiàn)了日本行政不服申訴制度的特色。
從世界各國的行政復議制度及運行原則中不難看出，各國的行政復議都有其自身的特點，是本國政治經(jīng)濟體制發(fā)展的產(chǎn)物。而且多數(shù)國家的行政復議都可以向最初做出行政行為的機關提出。值得注意的是，幾乎所有國家的復議機構都具有獨立的裁判地位，這正是我國行政復議制度所缺乏的�？梢哉f我國的行政復議只是借鑒了國外的準司法形式，恰恰舍棄了其獨立裁判的內(nèi)涵，寄生于政府之中，卻既沒有獨立的行政權，也沒有司法權。經(jīng)過二十年的實踐證明，我國的行政復議由于缺乏行政復議制度的精髓，又沒有深厚的政治基礎和廣泛的群眾基礎，西式的行政復議制度與我國的國情接軌并不成功。
六．依法確定信訪的最終監(jiān)督地位和行政復議的二級裁判模式
通過對信訪和行政復議救濟機制的上述比較，我們可以歸結出以下基本概念：（1）信訪有著悠久的歷史淵源，符合中國大眾的傳統(tǒng)思想觀念，具有良好的群眾基礎。同時也存在對人治的盲目崇拜和對法制的巨大沖擊，且效力低下，容易引發(fā)更多潛在社會矛盾風險。（2）行政復議普遍存在于世界各國的法律體系之中，是解決行政糾紛的重要途徑。要穩(wěn)定持續(xù)地發(fā)展宏觀經(jīng)濟，創(chuàng)新社會管理方式，就應當大力加強法制建設，積極完善行政復議制度。
從信訪與行政復議在解決社會矛盾糾紛中各自的作用看，信訪制度不是廢止的問題，而是繼續(xù)加強監(jiān)督作用的問題。行政復議不能只解決程序問題，而是要發(fā)揮解決行政爭議的主渠道作用，應當考慮建立二級裁判模式的問題。
當然，更為重要的就是我國信訪和行政復議制度在思維定式上的問題。曾幾何時，在《行政復議法》立法過程中，就有關于“同體監(jiān)督和異體監(jiān)督”的爭論。不少人認為行政復議是同體監(jiān)督，自己打自己的板子不好下手，對復議制度抱懷疑態(tài)度，認為只有司法機關的外部監(jiān)督才起作用。對訴訟、信訪同樣認為越往上面越能找到青天。普通老百姓上訪是為了找青天，部分當權者熱衷于大信訪是為了做青天。因此，青天情結導致“不信任”思維定式的蔓延，使人們不斷地喪失對法制的信任。
可以說，我國現(xiàn)行的信訪、行政復議、行政訴訟都是建立在“不信任”的思維定式之上。這就是老百姓對行政機關的不信任、對法院的不信任、對基層信訪的不信任，只信任“青天在上”。而國外的行政復議機制則是建立在“信任”的基礎上，相信做出具體行政行為的行政機關能夠自我糾錯。因而，行政救濟首先是原機關復議，其次是上級行政機關復議，最后才是司法審查。這種相信，不僅僅是復議申請人相信行政機關，也不僅僅是上級行政機關相信下級行政機關，而應當是國民包括執(zhí)法者對國家法制的信任。按照“信任原則”推論，基層行政機關與終審法院的差別不應該是法律人格的差別，而只能是執(zhí)法水平的差別。毫無疑問，無論從經(jīng)濟建設還是民主政治建設的需要出發(fā)，我國都應當摒棄“不信任”的思維定式，建立對法制的信任。
那么，怎樣才能轉(zhuǎn)變“不信任”思維定式呢？筆者以為，應在全黨全國開展大規(guī)模的中國特色社會主義法律思想教育，真正樹立對國家法律的信任。大家知道，我們黨曾經(jīng)由不熟悉戰(zhàn)爭到熟悉戰(zhàn)爭；由不熟悉經(jīng)濟建設，到熟悉經(jīng)濟建設。同樣也一定能夠由不熟悉依法管理社會事務，到熟悉依法管理社會事務。
最近，中央要求積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，提升社會服務管理水平，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
創(chuàng)新社會管理體制涉及到社會生活的方方面面，首要的一點就是要在黨的領導下制定法律；在是黨的領導下宣傳貫徹法律。在黨的領導下全面遵守法律。要像大信訪那樣在黨委領導和政府主導下大規(guī)模推進法制建設。從上到下建立“信任”法制的思維定式。
大規(guī)模推進社會主義法制建設，基礎性的工作便是在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，拉網(wǎng)式的限時清理歷史遺留的積案。爭取在二至三年內(nèi)，用法律手段把過去進入信訪渠道的諸如下崗工人社會保障、失地農(nóng)民社會保障、征地拆遷、土地承包（轉(zhuǎn)包）、企業(yè)破產(chǎn)兼并、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員等行政糾紛，通過政策和法律進行全面性的批處理，把那些時效、主體、管轄、定性等脫離法制軌道的問題重新梳理、歸位，重建法制信任的基礎。
在此基礎上，建立行政復議二級裁判模式，即由作出具體行政行為的行政機關或組織作為初級行政復議單位，當事人如對初級行政復議決定不服，再向其上一級機關申請行政復議。對二級行政復議均不服還可以提起行政訴訟，通過行政訴訟后，人民法院做出的終審判決，當事人必須履行，否則應依法追究其法律責任。這樣既符合憲法第四十一條和第五十一條的規(guī)定，又符合國際慣例，還能實現(xiàn)依法公正，相對穩(wěn)定地解決行政糾紛的社會效果。
二〇一一年十一月十日
參考資料：
1．曠燭，從社會公共治理的瑕疵談信訪制度的改革 2005
2．黃晨灝，中國“信訪”模式 讓國人堪憂《聯(lián)合早報》2009
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