[ 王德山 ]——(2012-10-22) / 已閱10920次
小產(chǎn)權(quán)房問題研究
王德山 姜曉林
內(nèi)容提要：
小產(chǎn)權(quán)房是我國目前政府和社會公眾極為關(guān)注的社會熱點和難點。小產(chǎn)房的出現(xiàn)是多方面原因所致，但根源是我國土地雙軌制。解決小產(chǎn)權(quán)房，必須堅持兼顧國家、集體、農(nóng)民和購房人等各方利益的原則，體現(xiàn)黨中央所提倡的和諧社會。對現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)根據(jù)購房人的不同情況分別作出不同的處理，核發(fā)不同的產(chǎn)權(quán)證書。
關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 拆除 產(chǎn)權(quán)證書
Research On the Room Of Small Property Rights
Wang de shan Jiang xiao lin
(Law Department, Capital University of Economics and Business, Beijing, 100070, China)
Summary:
The room of small property right in China is currently the social hot spots and difficult which the Government and the general public is extremely concerned about. The emergence of the room of small property rights have many reasons, but the root cause is the two-track system of China's land. To solve the room of small property rights, we must adhere to take into account the state, the collective, farmers and people buying houses and other interests of all parties in principle, reflects a harmonious society as advocated by the Party Central Committee. The existing room of small property rights should be carefully demolished. People can purchase house property under different circumstances, they could be given the different issuance of certificates of property rights.
Key words: Room of small property right, Demolish, Certificates of property rights
一、小產(chǎn)權(quán)房界定
小產(chǎn)權(quán)房，又稱鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)，是指未經(jīng)法定征地和審批等程序，由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立或與開發(fā)商（以下通稱開發(fā)建設(shè)單位）聯(lián)合在集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)的商品房，因購房者無法取得法定機(jī)關(guān)頒發(fā)的土地使用權(quán)證書和房屋所有權(quán)證書，而是由村委會或鎮(zhèn)政府給購房者頒發(fā)的房屋所有權(quán)證明，俗稱小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房與正規(guī)開發(fā)銷售的樓房相比具有如下法律特征：
（一）小產(chǎn)權(quán)房的土地使用不合法
依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的土地上興建商品房，必須先由國家征地，并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再由國家出讓給建設(shè)開發(fā)單位，開發(fā)建設(shè)單位向國家繳納土地出讓金等稅費，開發(fā)建設(shè)成商品房后出售給購房人，由法定的政府機(jī)關(guān)頒發(fā)土地使用權(quán)證書和房屋所有權(quán)證書，確認(rèn)購房人對該房屋的所有權(quán)。而小產(chǎn)權(quán)房是由開發(fā)建設(shè)單位直接在集體所有的土地上開發(fā)建設(shè)房屋并出售給購房人，未將集體所有的土地征用為國家用地并轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，未辦理土地出讓手續(xù)并按規(guī)定上繳給國家土地出讓金和稅費，所建房屋因用地不符合法律規(guī)定的程序和條件，小產(chǎn)權(quán)房所占有的土地屬于非法用地。
（二）小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)程序違法
小產(chǎn)權(quán)房除用地不符合法律規(guī)定的條件外，開發(fā)建設(shè)單位在建設(shè)樓房過程中未辦理一系列法定手續(xù)。根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定，開發(fā)建設(shè)和出售商品房，必須“五證”齊全，即土地使用證、規(guī)劃許可證、開工證、預(yù)售許可證、銷售許可證等。正是因為開發(fā)建設(shè)單位未取得合法的土地使用證，開發(fā)建設(shè)單位未辦理且事實上也無法辦理規(guī)劃許可證等相關(guān)手續(xù)，未按規(guī)定上繳給國家土地出讓金和各項稅費，其開發(fā)建設(shè)房屋的程序不符合法律、法規(guī)規(guī)定。
（三）小產(chǎn)權(quán)房無合法產(chǎn)權(quán)證書
根據(jù)《物權(quán)法》第9條規(guī)定，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”。房屋屬于不動產(chǎn)，即必須要經(jīng)過國家規(guī)定的政府部門登記、頒發(fā)證書才依法對該房屋享有完整的所有權(quán)。另根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第60條及《土地管理法實施條例》第6條規(guī)定，房屋登記部門是縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門。換句話說，只有縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門頒發(fā)房屋所有權(quán)證書才是合法有效，其他任何單位或部門都不具有頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書的職權(quán)。而所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”并不是法律規(guī)定的政府主管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書。正因如此，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的所謂的房屋“產(chǎn)權(quán)證”不具有房屋產(chǎn)權(quán)證的法律效力，小產(chǎn)權(quán)或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上無產(chǎn)權(quán)證書，購房者對所購房屋的所有權(quán)存在較大的瑕疵。
二、小產(chǎn)權(quán)房形成的原因
（一）市場需求
近幾年，全國各地的商品房房價都普遍持續(xù)不斷地大幅度上漲，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通百姓的購買能力。購房者購買小產(chǎn)權(quán)房的理由只有一個，就是價格便宜。以北京為例，北京“小產(chǎn)權(quán)房”主要集中在通州、順義、懷柔、密云等遠(yuǎn)郊區(qū)，房價多在每平方米2500元至4000元間，甚至有低至每平米1000元以下的，僅為四環(huán)內(nèi)商品房價格的25%至30%，比政府推出的數(shù)量稀少且比周邊商品房房價略低的限價房還具吸引力。
從購買小產(chǎn)權(quán)房的目的而言，大多數(shù)購買者為自己居住，只有少數(shù)購買者以投資為目的。從購買者的身份而言，除當(dāng)?shù)乇炯w的少數(shù)成員外，城鎮(zhèn)居民的購買者主要有三種類型：第一類是有能力購買正規(guī)商品房（俗稱大產(chǎn)權(quán)房）的人，但該人群畢竟是極少數(shù)，而且多以投資為目的；第二類是沒有能力購買大產(chǎn)權(quán)房，但又不符合購買經(jīng)濟(jì)適用房或限價房的購房者，為了擁有自己的住房，因而購買小產(chǎn)權(quán)房；第三類是雖然符合購買經(jīng)濟(jì)適用房或限價房者，但基于其經(jīng)濟(jì)條件、住房的急需性、購買該類房屋的難度等原因，轉(zhuǎn)而購買小產(chǎn)權(quán)房。
對于大多數(shù)購房只為自住的中低收入者而言，在低價與無合法產(chǎn)權(quán)兩者之間，他們寧愿選擇小產(chǎn)權(quán)房，以實現(xiàn)“居者有其屋”的夢想。根據(jù)一家網(wǎng)站關(guān)于“你會購買小產(chǎn)權(quán)房嗎”的調(diào)查中，在2.5萬多參與網(wǎng)友中，有近75%的人表示“如果價格合適，也可以接受”。 在購房者的觀念中，合適的住房顯然比完整的產(chǎn)權(quán)更重要。并且，從披露的事實來看，小產(chǎn)權(quán)房的交易市場正在形成，合法渠道遭禁，地下交易不止，以雙方認(rèn)可的潛規(guī)則貫穿其間。
正是由于房價居高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了絕大數(shù)普通百姓購買能力，而購房者強(qiáng)烈的住房愿望不得不更多地將目光轉(zhuǎn)向房價便宜的郊區(qū)。旺盛需求又進(jìn)一步刺激了小產(chǎn)權(quán)房的大面積地開發(fā)建設(shè)，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)瞅準(zhǔn)了商機(jī)，以社會主義新農(nóng)村建設(shè)的名義在集體的土地上開發(fā)建設(shè)商品房并對外銷售。
（二）建設(shè)者的利益驅(qū)使
開發(fā)大產(chǎn)權(quán)樓房，開發(fā)商能夠獲得暴利。據(jù)材料顯示，房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤率高達(dá)30%，甚至達(dá)到50%。該利潤率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，因此一夜之間催生了眾多億萬富豪。正是由于房地產(chǎn)行業(yè)的暴利和購房者的旺盛需求，吸引了眾多投資者投資于房地產(chǎn)行業(yè)，其中包括村委會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨自或與開發(fā)商開發(fā)建設(shè)的樓房價格雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“大產(chǎn)權(quán)”樓房，但由于小產(chǎn)權(quán)樓盤不存在土地出讓金、各項稅費等成本，因此即使以合法商品房價格的30%出售仍有較高利潤可得，其利潤率并不比開發(fā)“大產(chǎn)權(quán)”的開發(fā)商低或者低多少。
總之，小產(chǎn)權(quán)房無論對于開發(fā)建設(shè)者還是購房者，都是有利的。但開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房逃避了土地出讓金，尤其是各項稅費，國家因此而遭受很大的經(jīng)濟(jì)損失，且破壞了國家土地政策和法律、法規(guī)。
（三）現(xiàn)行土地制度是根本原因
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。除本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或建住房除外，開發(fā)建設(shè)商品房，同樣須依法申請使用國有土地。因此，在農(nóng)村集體所有的土地上興建商品房出售，必須先由國家征地，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再由國家出讓給建設(shè)開發(fā)單位，開發(fā)建設(shè)單位向國家繳納土地出讓金等稅費后，才能開發(fā)建設(shè)商品房，向他人出售。正是這種所謂合法但卻不合理的邏輯，才出現(xiàn)了今天所謂的小產(chǎn)權(quán)房問題。現(xiàn)行的土地雙軌制度才是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根本原因所在。
依據(jù)《憲法》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于集體所有。而所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。但農(nóng)村集體組織缺恰恰不享有處分權(quán)，要開發(fā)建設(shè)商品房，必須先由國家或者說政府征用，然后由國家再賣給開發(fā)商，由開發(fā)商建設(shè)商品房。政府一方面是農(nóng)地征用的唯一合法主體；另一方面，政府又是向房地產(chǎn)商提供開發(fā)土地的唯一供給者。政府從兩頭壟斷土地市場，進(jìn)而進(jìn)行居間經(jīng)營。在此情形下，集體土地的所有者為了追求較大的利潤，違背法律規(guī)定，自行在自己所有的土地上建設(shè)商品房向他人出售。因此導(dǎo)致了所開發(fā)建設(shè)的商品房成為非法，購房者無法取得政府頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證書。
從中國現(xiàn)行法律對集體土地所有權(quán)制度的規(guī)定可以看出，集體土地所有權(quán)和使用權(quán)并不具備完整的權(quán)益。無論是村集體還是農(nóng)民個人，從法律上都只有利用這些土地從事農(nóng)業(yè)的權(quán)利，要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)則必須先出讓給國家，轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋�。這種制度框架，把集體土地和國有土地劃分為兩個權(quán)益不平等的陣營。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地作為一種資產(chǎn)的商品價值逐步得到顯化。集體土地被征用的供給價格和土地的市場價格差距巨大，同時具有一定的被動性。這種價值的顯化過程給殘缺的集體土地使用制度帶來了潛在的獲利機(jī)會，集體土地所有者受利益機(jī)制的驅(qū)動產(chǎn)生了以超法律的形式主動進(jìn)入土地供給市場的動機(jī)。 基于此，現(xiàn)行的法律制度或用地體制才是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本所在。
土地是不可再生的自然資源，為了嚴(yán)格控制農(nóng)用地非法使用，國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行嚴(yán)格控制是必須的，無可厚非。但是，如果將農(nóng)用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須先賣給國家或者說政府，既非必須，也不合理，因為其結(jié)果同樣是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同樣是農(nóng)地的減少。如果單就保護(hù)耕地而言，集體土地的所有者在其所有的土地上開發(fā)建設(shè)商品房占用了耕地，但同時也應(yīng)該看到，大產(chǎn)權(quán)房不是空中樓閣，同樣占據(jù)著中國的土地，包括耕地。所以，禁止小產(chǎn)權(quán)房是為了保護(hù)耕地的理由根本不能成立，純屬“掩耳盜鈴”。
三、現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的處理原則
關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的利與弊，眾說紛紜，褒貶不一，有人叫好，有人痛斥。筆者認(rèn)為，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的利弊都是非常明顯的，再述說其利弊已意義不大，目前面臨的核心問題是如何解決。
目前，小產(chǎn)權(quán)房在全國各地已是大量存在。以北京為例，小產(chǎn)權(quán)房已占北京商品房交易量近20%，在通州、房山、石景山、大興等地區(qū)，已成片開發(fā)并形成了較大的規(guī)模，購房人數(shù)眾多。 政府以非法建筑全部拆除顯然是行不通的，事實上亦做不到。即使全部強(qiáng)制拆除，歸根結(jié)底，浪費的仍然是國家錢財。目前，黨中央國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)社會穩(wěn)定，建立和諧社會。處理小產(chǎn)權(quán)房已不僅僅關(guān)系到小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)單位，最關(guān)鍵的是它已涉及到成千上萬家購房者，加上購房者的利害關(guān)系人更是不計其數(shù)。如果處理不好，必將引發(fā)社會問題，激化社會矛盾，有悖于建立和諧社會的大政方針。因此，如何妥善處理現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房，杜絕以后繼續(xù)出現(xiàn)是一棘手的問題。本人認(rèn)為，對于小產(chǎn)權(quán)房的處理，應(yīng)堅持以下原則：
（一）維護(hù)國家利益，兼顧他人利益原則
小產(chǎn)權(quán)房因未向國家繳納土地出讓金，更重要的是沒有如同正常開發(fā)建設(shè)的商品房一樣，繳納各項稅費，給國家造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，對于小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)繳納的各項稅費必須繳納，以維護(hù)國家利益是社會公共利益。
但是，在維護(hù)國家利益的同時，必須充分考慮和兼顧集體、農(nóng)民、購房者的各方利益，不能以維護(hù)國家利益為名而損害他人的利益。國家利益、集體、農(nóng)民、購房者的利益應(yīng)放在同等的位置給與保護(hù)。
（二）維護(hù)農(nóng)民的利益
土地是農(nóng)民乃至全民賴于生存的根本，農(nóng)民在整個社會階層中又屬于弱勢群體。無論采取何種方式或手段處理小產(chǎn)權(quán)房，必須充分考慮失地農(nóng)民的切身權(quán)益，最大限度地保護(hù)其利益。農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的保護(hù)，同樣將引發(fā)社會問題，給國家和社會造成不必要的負(fù)擔(dān)。
（三）考慮購房者的利益
購買小產(chǎn)權(quán)房者人數(shù)眾多，而且絕大多數(shù)因買不起合法的高價商品房才轉(zhuǎn)而購買無合法產(chǎn)權(quán)證書的房屋。許多購房者可能為此花費了一生的積蓄，購買能夠買得起的房子，實現(xiàn)有套自己的居所，應(yīng)該說他們并無過錯。因此，在處理小產(chǎn)權(quán)房時，購房者的利益同樣應(yīng)給與充分的考慮，盡可能使其免受傷害，至少應(yīng)降低到最低限度。
（四）小產(chǎn)權(quán)房不拆除為基本原則
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