[ 姚魏 ]——(2003-11-9) / 已閱11143次
《政府全面質(zhì)量管理》第2部分簡介及書評
姚魏
中國人民大學(xué)出版社的《政府全面質(zhì)量管理》一書第一部分介紹了全面質(zhì)量管理的基本概念之后，第二部分詳細(xì)講述了在公共組織中如何實(shí)施全面質(zhì)量管理，該部分用了三個章節(jié)描述了實(shí)施全面質(zhì)量管理的幾個步驟，完整地展現(xiàn)了公共組織進(jìn)行質(zhì)量管理變革的全過程，讓讀者了解了當(dāng)代美國公共行政領(lǐng)域內(nèi)的改革趨向和理論界的主導(dǎo)思潮。
第一章介紹了實(shí)施TQM的前期準(zhǔn)備——了解并清除變革中的障礙。我們在進(jìn)行任何一項變革的時候都需要了解影響改革成敗的因素有哪些。首先，作者將阻礙TQM有效實(shí)施的關(guān)鍵原因歸咎于官僚制以及由此形成的超穩(wěn)定管理結(jié)構(gòu)，它使工作人員安于現(xiàn)狀，拒絕改革。其次，公共組織作為一個開放系統(tǒng)必然與周圍環(huán)境產(chǎn)生相互作用，其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)環(huán)境等，外部環(huán)境的流動性或穩(wěn)固性會對推動變革造成影響。再次，組織文化是一種非正式的但被普遍認(rèn)同的信念和價值觀，它會造成人們的思維和行為的定勢，尤其是深受官僚主義影響的組織文化會強(qiáng)烈阻礙TQM的實(shí)施，所以要進(jìn)行新文化教育。最后，作為與組織文化相適應(yīng)的正式制度——組織結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)程序是最顯性的阻礙，正是像設(shè)置生產(chǎn)定額這樣的制度結(jié)構(gòu)加速了組織僵化，TQM必須將其革除。此外，作者為我們提供了估測組織抵制改革程度的四個變量（1、提議要求變革的性質(zhì)和類型2、決策者的風(fēng)格和價值取向3、決策者與提議者行政位置間的差距4、“不易收回的成本”），它使我們在實(shí)施TQM以前有了充分的事前準(zhǔn)備。
第二章介紹了實(shí)施TQM的起步階段——分析你的工作。首先，若要以TQM的方式工作，除了要對職員進(jìn)行TQM訓(xùn)練，還要適時地建立各個層次的質(zhì)量改進(jìn)小組，這個小組需由盡可能多的層次和水平上的人組成，小組通過分析原有的工作程序提出改進(jìn)方法，再由管理者實(shí)行之，從而使TQM融合到管理架構(gòu)中去。其次，一方面你要和你的供應(yīng)商合作，由你們雙方共同調(diào)整你的“供應(yīng)”，即保證你可以雇傭到更合適的職員。另一方面，你要分析客戶需要并用于設(shè)定目標(biāo)，公共組織成敗與否不以贏利為指標(biāo)，而以客戶滿意程度為標(biāo)準(zhǔn)。再次，分析你的工作是最關(guān)鍵的，首先是描述工作，然后對工作進(jìn)行分類（增值工作、必要但非增值工作、返工、不必要的工作等），接著用作者向我們提供的幾種工作分析工具（魚骨圖、削減圖、流程圖、推行圖、控制圖）詳細(xì)分析執(zhí)行情況，這些工具可以適用于不同需要的工作分析。最后，作者利用他所推薦的分析工具，向我們分析展示了一個原本需要七個月而最終僅用了兩個月就完成的虛擬的政府雇傭計劃，我們不禁嘆為觀止。
第三章介紹了實(shí)施TQM管理策略。這一章在于倡導(dǎo)管理人員應(yīng)當(dāng)做改革的帶頭人。首先，它要求領(lǐng)導(dǎo)們做TQM改革的代表，充分利用顧問，適時啟動TQM，作為高層管理人一旦自己受訓(xùn)完畢，就要制定培訓(xùn)日程表，對下屬進(jìn)行培訓(xùn)，而且宣傳TQM的最好辦法就是身體力行地去應(yīng)用它。其次，管理者要和同事、上級一起捍衛(wèi)TQM的應(yīng)用，應(yīng)該拋棄嚴(yán)格的等級觀念，實(shí)施TQM不一定非要上級許可才行，你就是你所在部門的上級，你在本部門實(shí)施改革天經(jīng)地義。再次，應(yīng)當(dāng)培育支持性的組織文化和激勵機(jī)制，一方面，管理者要以嚴(yán)肅的態(tài)度持之以恒地支持并以身作則地參加培訓(xùn)項目，另一方面，雖然政府不能對改革有功的員工提供更多的物質(zhì)獎勵，但應(yīng)當(dāng)提供表揚(yáng)、晉升、休假等激勵措施。最后，不僅要把管理人員吸收到TQM中來，還要把雇員吸收進(jìn)來。總之，機(jī)構(gòu)變革是一個長期、艱難的過程，要改變某些根本的東西，如機(jī)構(gòu)工作方式，就必須準(zhǔn)備投入大量的精力來刺激、培育和鞏固變革。
《政府全面質(zhì)量管理》一書是美國當(dāng)代公共行政和公共管理方面的所謂的經(jīng)典教材，它的翻譯與引進(jìn)是否會對中國公共行政領(lǐng)域內(nèi)的改革產(chǎn)生理論指導(dǎo)意義呢？筆者認(rèn)為這本書對中國的借鑒意義可能微乎其微，就理論價值而言也幾乎乏善可陳。整本書無非就是給我們灌輸一種理念——政府應(yīng)當(dāng)把公眾當(dāng)作顧客，要想盡各種辦法提高服務(wù)效率，減少運(yùn)行成本，盡可能讓群眾對自己的服務(wù)質(zhì)量滿意。本書使用了美國流行的案例教學(xué)法，盡管形式新穎，但終究掩飾不住理論的空洞。綜觀本書，我們能深刻理解作者的美好愿望，但如何實(shí)現(xiàn)理想?yún)s始終找不到答案。其實(shí)“為人民服務(wù)”，“建立高效的政府”的理念無需不遠(yuǎn)萬里從美國移植引進(jìn)，中國本土也早已有之。至于如何科學(xué)地實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)才是我們大家需要的。再說，這種理念是否就是行政改革所應(yīng)追求的目標(biāo)呢？這樣的改革恐怕太片面了吧。筆者認(rèn)為本書的亮點(diǎn)在于它的書名，如果真正實(shí)現(xiàn)“全面質(zhì)量管理”，行政改革的目標(biāo)也就達(dá)到了�？上ё髡邊s離題千里，以下我來逐一分析。
首先，該書作為公共行政管理的教材，研究的對象應(yīng)當(dāng)是政府（包括公共組織）；同時，書名也提示實(shí)行“全面質(zhì)量管理”的主體是政府。可是書里始終避諱“政府”二字，一直以“公共組織”代替，而全文出現(xiàn)的最多的字眼是“公司”、“顧客”、“員工”等私人行政領(lǐng)域的名詞。文中所舉案例要么拿企業(yè)說話，要么舉出準(zhǔn)企業(yè)性質(zhì)的公共組織的事例，甚至虛構(gòu)政府的雇傭計劃。對于作者的研究方法，我們也有一種似曾相識的感覺，例如作者向我們提供了幾種對工作進(jìn)行分析的工具，魚骨圖分析法看似很有創(chuàng)意，可是這在國內(nèi)外的許多企業(yè)管理的書籍中隨處可見，流程圖、控制圖更是司空見慣。由此，我不禁要問這本書是不是對MBA教材的翻版。政府管理和企業(yè)管理當(dāng)真是一回事嗎？
其次，如果政府的目標(biāo)僅僅定位于提高對公眾的服務(wù)質(zhì)量，那么對“全面質(zhì)量管理”中的“全面”的理解也未免太片面了。普遍認(rèn)為，政府至少具備三大功能——宏觀調(diào)控、微觀監(jiān)管、公共服務(wù)。有的發(fā)達(dá)國家也曾提出福利行政、給付行政的口號，于是服務(wù)公眾與提高福利成為政府的最重要任務(wù)。事實(shí)上許多奉行這個口號的國家財政負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢。筆者認(rèn)為，政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是必需的，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們要獲得物質(zhì)上的滿足應(yīng)當(dāng)主要通過市場上的等價交換來實(shí)現(xiàn)，政府最根本的存在意義在于宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管。公眾納稅不是為了購買服務(wù)，而是希望政府保護(hù)好社會秩序和市場秩序，使之安全從事經(jīng)濟(jì)活動，增加自身福利。作者的錯誤在于把政府在監(jiān)管相對人的同時為其提供便利看成了是政府在為顧客提供服務(wù)。試想，如果不是政府強(qiáng)制每輛汽車都要有牌照而有利于他們的交通監(jiān)管，會有哪一個傻瓜去主動申請牌照，即使政府提供更多的便利。
再次，“政府全面質(zhì)量管理”中評判 “質(zhì)量”的指標(biāo)僅“效率”一項嗎？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)從事各項活動的目的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，所以它們關(guān)注的是通過提高效率增加利潤；政府不一樣，它不應(yīng)當(dāng)有自己的物質(zhì)利益追求，它應(yīng)當(dāng)堅持效率與公平兼顧，甚至公平高于效率。一般情況下經(jīng)濟(jì)學(xué)家、管理學(xué)家重視效率，法學(xué)家重視公平，而政治家還會考慮其它方面的因素，根據(jù)情況的不同，適時地在效率和公平間求得衡平，但是作者把這些人說成“官僚”，還把政府的低效率完全歸咎于“官僚化”。可是作者在炫耀有人利用TQM將原先七個月的政府雇傭計劃縮減為兩個月時，我們不禁要問你在提高工作效率的同時有多少地方違背了政府在雇傭人員時應(yīng)遵循的程序規(guī)則。過去政府與公務(wù)員之間的關(guān)系被納入特別權(quán)力關(guān)系中而不被法律干涉，如今各國廣泛將其納入到法律保留的范圍內(nèi)，不按法律法規(guī)招收公務(wù)員就是對他人的不公平，就是公然違背法律。如果根據(jù)作者的理論，片面強(qiáng)調(diào)政府以效率為本，那么我們最好回歸計劃經(jīng)濟(jì)，因為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為依靠市場機(jī)制配置社會資源要耗費(fèi)大量交易成本，而以制度與組織來承擔(dān)社會資源的分配任務(wù)，可以節(jié)減交易成本。計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府調(diào)控社會的效率確實(shí)很高，但是它是以犧牲社會資源有效配置為代價的。
最后，筆者認(rèn)為，我們不能盲目地引進(jìn)外國教材，并將之奉為圭臬。外國人的理論有不正確的，也有不適合中國國情的，我們要用自己的眼光判斷優(yōu)劣。如今，公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)了一大堆時髦的管理方式，如：PPBS（計劃、企劃及預(yù)算體制），MIS（管理信息體制），MBO（目標(biāo)管理），OD（機(jī)構(gòu)發(fā)展），ZBB（零基預(yù)算）等等，把它們作為新管理技術(shù)都有被夸大其詞的嫌疑，TQM恐怕亦是如此吧。不過，此書對中國這樣一個“官本位”的國家還是有些意義的，政府服務(wù)公眾的理念或許對中國政府改變以往行政管理方式能起到矯枉過正的作用。而且，我們過去片面強(qiáng)調(diào)政府的對外管理職能，忽視了對政府和公務(wù)員的內(nèi)部控制，政府的全面質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)是內(nèi)外雙方面的，不僅對外行政管理要科學(xué)化、民主化，而且對行政職能部門以及公務(wù)員內(nèi)部管理、監(jiān)督與控制也要科學(xué)化、民主化，本書向我們提供了有益的啟示。
（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所）
