[ 高軍 ]——(2012-10-29) / 已閱15010次
城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化論綱
高軍
[摘要] 經(jīng)濟的持續(xù)增長引發(fā)城鄉(xiāng)差距式發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為當(dāng)下理論和實踐研究的熱點，而實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化對于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的推動效用。本文在明晰城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化實質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過敘述當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的失衡現(xiàn)狀，尋找和分析原因，繼而為加快提升農(nóng)村公共服務(wù)、真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建言獻策。
[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)發(fā)展 公共服務(wù) 均等化
[作者簡介] 高軍（1972—），男，江蘇淮安人，法學(xué)博士，江蘇技術(shù)師范學(xué)院副教授，江蘇華東律師事務(wù)所兼職律師，常州市法學(xué)會理事、副秘書長
改革開放三十年來，我國經(jīng)濟保持了高速增長的勢頭，取得了舉世矚目的成就，基本實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制的根本性轉(zhuǎn)變。然而，經(jīng)濟高增長的背景下依舊有許多農(nóng)民無法與城市居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，城鄉(xiāng)差距式發(fā)展造成的城鄉(xiāng)居民收入分配不公、經(jīng)濟社會發(fā)展失衡等問題日益凸顯。為此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，深入研究我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促使廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果有著重要意義，亦能夠為全面建設(shè)小康社會奠定堅實的基礎(chǔ)。
一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實質(zhì)
城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化對于有著經(jīng)濟學(xué)研究歷史的西方國家而言是一個舊詞匯，但對改革開放三十年的中國而言仍是一個新鮮的詞語，因此在論證、立項、制定和實施具有中國國情色彩的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系時，有必要深入了解我國國情背景下城鄉(xiāng)公共服務(wù)這一概念的具體內(nèi)涵及外延，這樣才能準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實質(zhì)，更好的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。
（一）城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的界定
早在2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化即作了全面、具體而細致的要求，“到2020年，農(nóng)村改革發(fā)展的一項基本目標(biāo)任務(wù)是：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進，農(nóng)村文化進一步繁榮，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機會，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進一步完善。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步為農(nóng)村居民提供基本的、大致均等的公共服務(wù)，讓廣大農(nóng)民群眾勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，是現(xiàn)階段廣大農(nóng)民群眾的迫切要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距，促進社會和諧的重要舉措�！边@是黨的決議對城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的具體描述，是我國相關(guān)建設(shè)的前提和依據(jù)，也是我們進行學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)。
從學(xué)理上定義，一般而言，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是指農(nóng)民作為一國的平等公民，在財政待遇上，在享受政府提供的基本公共服務(wù)時應(yīng)與城鎮(zhèn)居民大體一致、大致等量。 這里的基本公共服務(wù)，就是指社會成員在一定經(jīng)濟社會生活條件下必需的、直接關(guān)系最基本人權(quán)的公共服務(wù)，也就是滿足人的最低的、無差別需要（生理和安全需要的服務(wù)項目）。基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵主要包括全體社會成員享有基本公共服務(wù)的機會均等、結(jié)果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權(quán)。這樣的基本公共服務(wù)均等化，一方面在承認(rèn)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下，政府能夠在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和個體間提供大致相等的基本公共服務(wù)產(chǎn)品。即保障所有公民均能享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其實質(zhì)是強調(diào)“底線均等”；另一方面，公共服務(wù)均等化就是要求政府為所有的社會成員提供基礎(chǔ)性質(zhì)的、不同時期不同水平的公共服務(wù)產(chǎn)品。即確保已統(tǒng)一建立的公共服務(wù)制度在合理差別范圍內(nèi)能夠為社會所容忍和允許，其實質(zhì)亦在強調(diào)均等化并非絕對的、無差別的均等化，而是“相對的均等”和“有差別的均等”。
（二）城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵
界定城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，應(yīng)以“以人為本科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)思想，在界定的范圍內(nèi)實現(xiàn)社會公平與正義，其實質(zhì)就是城鄉(xiāng)居民在生存權(quán)方面實現(xiàn)均等化。學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)主要包括就業(yè)服務(wù)、基本住房、基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科技、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”，公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”，生產(chǎn)安全、消費安全社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”，法律規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保護、政策制度等“一般性公共服務(wù)”五方面內(nèi)容。 不過針對黨的十二五規(guī)劃，考慮到目前的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的范圍應(yīng)當(dāng)主要包括以下三個方面：
1、就業(yè)服務(wù)與社會保障等基本民生性服務(wù)。人權(quán)包含生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，其中生存權(quán)是最基本的人權(quán)，作為享有公民權(quán)的社會共同體的一員，每個社會成員均應(yīng)當(dāng)享有大致同等水平的生存保障，雖然追求良好的生存條件需要每位共同體成員自身的不斷努力與創(chuàng)造，但對于那些身處偏遠地區(qū)、生活條件艱苦的社會群體以及社會上的弱勢群體，由于其自身方面先天的或社會的條件限制，這就需要國家、政府乃至整個社會給予其幫助，尤其是現(xiàn)代社會中作為社會契約產(chǎn)物的政府有義務(wù)去保障他們的基本生存，積極采取各方面的措施，努力實現(xiàn)所有社會成員生存待遇上的基本均等。
2、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等城鄉(xiāng)公共事業(yè)性服務(wù)。公共事業(yè)是指以社會發(fā)展和進步為前提，以實現(xiàn)公眾整體利益為目的，直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)或協(xié)調(diào)各個方面利益關(guān)系的事業(yè)。 相對于基本的生存服務(wù)，公共事業(yè)服務(wù)處于更高的一個層次，人們在獲得生存的基礎(chǔ)上進一步要求改變生存條件，需要得到良好的教育與醫(yī)療衛(wèi)生保健，提高自身素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，為自身的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。
3、水電、道路設(shè)施等城鄉(xiāng)公益性基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。這些公益性基礎(chǔ)設(shè)施不僅關(guān)系著城鄉(xiāng)全體居民的生存、生活與生產(chǎn)活動，還與他們所處地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與生活環(huán)境的改善有著緊密的關(guān)系。但在公益性基礎(chǔ)設(shè)施方面，目前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距尤為明顯，城市居民享受著較為優(yōu)越的設(shè)施服務(wù)，而農(nóng)村居民待遇較差、乃至幾乎無法享受，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也常因水電緊缺、道路不通等問題受到制約。
二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀分析
改革開放以來，我國政府歷來注重行政職能的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)意識和供給公共產(chǎn)品的責(zé)任意識顯著提升，服務(wù)能力也在不斷增強，村村通等政府民生工程的總量在不斷增加、質(zhì)量在不斷提高。同時各級政府越來越重視基本公共服務(wù)的分配公平問題，努力推進基本公共服務(wù)均等化并取得顯著成就，比如城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障制度實現(xiàn)全覆蓋，提高并穩(wěn)定城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率，政策范圍內(nèi)的醫(yī)�；鹬Ц端教岣叩�70%以上。 不過，盡管我國近些年來在基本公共服務(wù)均等化方面實現(xiàn)了跨越發(fā)展，取得了一些成績和良好的社會效果，卻仍與我國十二五規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)存在較大差距，距離全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的真正實現(xiàn)還有部分問題亟需關(guān)注和解決，這樣能夠為將來進一步完善我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系提供可靠的現(xiàn)實依據(jù)。
（一）我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的失衡現(xiàn)狀
近年來，中央政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的資金和人員投入力度，但由于歷史的、體制性的原因，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)已呈現(xiàn)出明顯的馬太效應(yīng)，城市與農(nóng)村的公共服務(wù)水平差距日益顯著，所謂的“城市越來越像歐洲，農(nóng)村越來越像非洲”是這種現(xiàn)狀真實的寫照。
1、社會保障體系的非均等化。當(dāng)前，中國城市社會保障體系的基本法律制度已基本建成，幾經(jīng)改革，日臻完善。然而與此相比，我國農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)才剛剛起步，許多地區(qū)仍處于建設(shè)盲區(qū)地帶。目前農(nóng)村社會保障體系僅包括農(nóng)村養(yǎng)老、新型合作醫(yī)療的社會保險制度以及以五保戶、特困戶為主的基本生活救助的社會救濟制度，很明顯這樣的社會保障覆蓋范圍偏窄，水平偏低，但與之形成鮮明對照的是，目前我國城鎮(zhèn)已基本建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五大社會保險為主體的社會保障體系，并在逐步進行完善發(fā)展和資源整合。處于起步階段的農(nóng)村社會保障水平顯然遠低于城市居民，例如經(jīng)濟較為發(fā)達的廣東省，在基本養(yǎng)老保險方面，城鎮(zhèn)參加職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话胍陨�，而全省參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎夭蛔阋怀桑辉诨踞t(yī)療保險方面，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人均資金為1734.8元，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險人均資金卻只有75.4元，僅為城鎮(zhèn)職工的1/23；在最低生活保障方面，城鄉(xiāng)差異也非常明顯，農(nóng)村最低保障補助水平不到城市的40%。
2、城鄉(xiāng)教育資源分布的非均等化。農(nóng)村教育仍然是我國教育事業(yè)最薄弱的環(huán)節(jié)，長期以來，城鎮(zhèn)仍然是國家財政教育經(jīng)費支出的重點投入對象，農(nóng)村教育經(jīng)費支出嚴(yán)重不足，無論在硬件設(shè)施還是師資力量方面，城鎮(zhèn)均遠優(yōu)越于農(nóng)村。同時在城鎮(zhèn)，農(nóng)民工子女和城鎮(zhèn)子女的教育資源分配問題日益凸顯。例如，西安市農(nóng)村教師研究生學(xué)歷僅占全部教師研究生總數(shù)的8.9%；本科學(xué)歷占7.56%；�？茖W(xué)歷占63.74%；高中學(xué)歷占81.67%，高中以下學(xué)歷占94.79%，農(nóng)村師資學(xué)歷普遍偏低。 一方面是農(nóng)村義務(wù)教育階段的軟件缺失，另一方面就是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件仍然較差，相當(dāng)一部分農(nóng)村貧困地區(qū)和民族地區(qū)、邊疆地區(qū)學(xué)校的校舍、教學(xué)設(shè)施、儀器設(shè)備達不到國家規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，尤其是農(nóng)村學(xué)童午餐狀況就在2011年引起了社會各界的廣泛關(guān)注。除此之外，農(nóng)村居民非義務(wù)階段教育的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)也是比較重的，因窮輟學(xué)時有發(fā)生。以高中教育為例，國務(wù)院發(fā)展研究中心根據(jù)對53個國家的公立普通高中學(xué)費情況分析，結(jié)果顯示只有7個國家收費，我國年均學(xué)費1139元，是7個國家中收費最高的。 農(nóng)村教育的教學(xué)場所、師資隊伍等普遍緊張，不能滿足新型農(nóng)民和促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的需要，農(nóng)村教育資源不但投入不足又流失嚴(yán)重，又加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的現(xiàn)實差距。
3、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的非均等化。我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)已形成高水平、低覆蓋的局面，醫(yī)療衛(wèi)生硬件資源的配置分布過于集中，衛(wèi)生服務(wù)的供給嚴(yán)重不均衡，先進的技術(shù)和設(shè)備、優(yōu)秀的醫(yī)療衛(wèi)生人才大多集中于城市醫(yī)院，農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的衛(wèi)生服務(wù)仍十分落后，形勢也十分嚴(yán)峻。以新疆為例，2006年全國開始強調(diào)公共衛(wèi)生的公益性改革后，我國重新恢復(fù)或強化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室以及各類衛(wèi)生人員的衛(wèi)生服務(wù)功能，導(dǎo)致農(nóng)村的衛(wèi)生機構(gòu)與衛(wèi)生人員數(shù)量都快速增加，新疆各級政府也借用西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策加強了城市公共服務(wù)供給，以期改善投資形象。但通過2010年新疆城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化評估的結(jié)果來看，從2000年起，無論萬人護士數(shù)、萬人病床數(shù)還是萬人醫(yī)生數(shù)，城市都遠遠高于農(nóng)村，最高年份近乎3倍。 如果考慮到醫(yī)生、護士的素質(zhì)以及病床使用率等情況，新疆城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療基本公共服務(wù)的差距顯然會更大。除卻醫(yī)療衛(wèi)生條件的失衡現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生制度的差距也不容樂觀。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度包括三個組成部分，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。城鎮(zhèn)醫(yī)療可謂起步早、改革穩(wěn)、籌資多，待遇好。相反，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試行，雖然在供需方面彌補了農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生供給嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，一定程度上緩解了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生不斷增長的需求，但現(xiàn)有制度存在的諸如費用報銷比例低、小病醫(yī)療缺失等問題，尚不能從根本解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)實情況，更無法縮小前述城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)非均等化的失衡現(xiàn)象。
4、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非均等化。由于政府公共產(chǎn)品供給制度改革的滯后，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)間水、電、路、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給存在較大差別。近年來，政府和市場將大量的資金投向了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻因資金匱乏進展緩慢乃至停滯。隨著政府逐漸開始注重民生工程的建設(shè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的確有了明顯改善，但較之城市日漸完備的公共設(shè)施，兩者差距還是在拉大。比如重慶市的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化程度評價顯示，7年間重慶市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平基本呈現(xiàn)U型發(fā)展趨勢，在經(jīng)歷了2006年的極低點后在2007～2008年有所回升，但均等化水平較低：一是城市交通和固定資產(chǎn)投資水平持續(xù)增長，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施底子薄、后勁不足，提升困難；二是城市基本交通里程7年間翻了近一番，但農(nóng)村交通里程數(shù)增長不足30%；三是城市居民供水問題已得到有效解決，但農(nóng)村仍有335萬人沒有解決基本飲水問題。 由此可見，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的差距仍在不斷拉大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和步伐依舊緩慢而艱難。
（二）我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡現(xiàn)狀的原因分析
總體而言，城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要有三個層面的原因：宏觀層面是由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展的失衡，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給制度滯后于城市；中觀層面是由于公共財政制度不完善的制度缺陷，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)缺少足夠的財政資金支持；微觀層面則是農(nóng)村公共服務(wù)“自上而下”的供給決策機制，造成農(nóng)民難以有效表達其實際需求，無法形成有效的溝通和反饋。同時，供給渠道單一、投資資金使用分散等問題也制約著農(nóng)村公共服務(wù)的供給績效。
1、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡的根源
基于特殊的歷史原因，新中國成立初期選擇了計劃經(jīng)濟體制，以及農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)支持重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，最終形成了城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式。在此基礎(chǔ)上，公共服務(wù)的提供也采用了城鄉(xiāng)有別的模式。
其一，城鄉(xiāng)戶籍制度是造成城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系現(xiàn)狀的內(nèi)因。通過戶籍制度將現(xiàn)有公民人為的分割為城市戶口和農(nóng)村戶口，不同的戶口則代表著不同的身份地位和不同的福利待遇。城市居民的公共服務(wù)歷來由政府供應(yīng)，1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，明確規(guī)定“城市國營企業(yè)職工享有病傷后的公費醫(yī)療、公費休養(yǎng)與療養(yǎng)、職工退休后的養(yǎng)老金、女職工的產(chǎn)假及獨子保健、職工傷殘后的救濟金以及職工的喪葬、撫恤等各種勞保待遇；職工供養(yǎng)的直系親屬還可享受半公費醫(yī)療及死亡時的喪葬補助等”，從此開始城鄉(xiāng)居民在基本社會保障上處于“水火兩重天”的境遇。雖然中華人民共和國憲法明文宣示了公民的平等權(quán)，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)極大地限制了農(nóng)民群體平等地享有國家公共資源的權(quán)利。
其二，制度的“路徑依賴”導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的馬太效應(yīng)。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾斯教授曾指出，一種制度一旦形成并穩(wěn)定，即具有“路徑依賴”效應(yīng)，難以在制度內(nèi)實現(xiàn)突破。事實上，計劃經(jīng)濟時代所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，已完全不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，構(gòu)成了身份歧視，必須予以革除，這已成為共識，近年來各地政府也采取了一定的改革舉措，但這些舉措也僅僅限于局部細微的突破，而未能打破體制的框架。我國城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系的差別供給，直接導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施滯后、人口素質(zhì)技能偏低，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平又直接關(guān)系著基層政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入，循環(huán)往復(fù)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距從各個方面日益擴大加深，馬太效應(yīng)的出現(xiàn)反而強化了二元結(jié)構(gòu)的長期性。
2、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化缺乏應(yīng)有的財政保障
常言“巧婦難為無米之炊”，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的建設(shè)和均衡發(fā)展更是需要強有力的、完善的財政制度作為資金保障，尤其是對于發(fā)展緩慢的農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)而言更是如此。而如前所述，我國各地農(nóng)村基本公共服務(wù)反映在客觀數(shù)據(jù)上的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等問題，多是源于建設(shè)資金的匱乏。主要原因就是我國的分稅制財政體制雖強化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但弱化了地方政府尤其是市、縣兩級政府的財政能力，直接導(dǎo)致縣域尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)財政資金投入不足。 不僅地方政府用于公共服務(wù)建設(shè)的資金不足，而且在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給中，政府又將有限公共資源的絕大部分投向了城市，城市居民所享有的勞動就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)全部納入公共財政保障范圍，可以說政府是城市公共服務(wù)的供給主體。如此下去，政府對農(nóng)村公共服務(wù)供給投入甚少，在大多數(shù)公共服務(wù)供給中政府僅僅成為名義主體，農(nóng)民所需的公共服務(wù)大都由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實際上可以說農(nóng)民自己承擔(dān)了大部分公共服務(wù)供給主體的責(zé)任。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政緊缺、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平偏低等因素，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的供給僅能維持在較低水平，目前的財政體制決定了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化建設(shè)的資金供給與財力需求之間不可避免地存在著較大缺口。而與此同時，我國有關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付、政府資金預(yù)算等財政制度的不完善，也在一定程度上造成了部門分配利益的交叉，引發(fā)專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置重復(fù)以及擅自彌補財政預(yù)算赤字等現(xiàn)象，最終造成大量的專項轉(zhuǎn)移支付資金落實不到位、不及時，非但沒有起到均衡城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的作用，反而加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的失衡。
3、農(nóng)村公共服務(wù)決策機制難以反映農(nóng)民的實際需求
傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的背景下，受“萬能政府”、“政府父愛主義”思想的支配，農(nóng)村的實際需求被忽視，農(nóng)民真實意愿的表達途徑明顯受阻。 公共服務(wù)決策權(quán)缺失，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村活動是根據(jù)自上而下的計劃安排進行，大部分公共服務(wù)也是根據(jù)計劃建立起來的，農(nóng)民并不是公共服務(wù)政策制定的直接參與者。 村民自治法律制度的頒布實施，從法律上保證了農(nóng)民有權(quán)充分表達對公共服務(wù)的需求，但事實上我國農(nóng)村公共服務(wù)自上而下的決策機制仍未改變。本身就不充足的財政專項資金即便落實到位，也無法根據(jù)農(nóng)民意愿和呼聲處理最需要解決的公共服務(wù)矛盾。此外，由于農(nóng)民參與政治的具體組織形式和渠道的不暢通，加之農(nóng)民權(quán)利意識相對薄弱，導(dǎo)致農(nóng)民參政能力弱化，農(nóng)民僅僅是“被代表的”， 在現(xiàn)行的體制中缺乏有力的代言人，難以反映其訴求，最終演變成為只是公共服務(wù)建設(shè)的被動接受者。
三、提升我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的對策建議
誠如前述，在我國，城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的質(zhì)量與水平存在巨大的差距，這已然是不爭的事實。十二五規(guī)劃中將縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)作為一項重要的既定目標(biāo)，表明政府也急于改變當(dāng)前城鄉(xiāng)差距過大的失衡現(xiàn)狀。從公平正義和制度建設(shè)的角度看，緩解和縮小城鄉(xiāng)差距重在通過縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距以縮小發(fā)展機會和發(fā)展能力的差距，這是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重大課題。 為此，筆者針對上述造成我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展失衡現(xiàn)狀的原因，提出以下四方面建議：
（一）打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)分配制度
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的根源。我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)固然源于經(jīng)濟的自然發(fā)展，但政府的城市偏向、城鄉(xiāng)隔離制度更是催化劑和放大器。 只有切實改變了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，有效推進城鎮(zhèn)一體化建設(shè)、實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，興辦農(nóng)村工業(yè)，做到真正的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，才能夠通過城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化夯實城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，要徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，盡快消除對農(nóng)民帶有歧視色彩的制度障礙和政策限制，讓農(nóng)民公平、公正地享有普遍的國民待遇，釋放新時代農(nóng)村的生產(chǎn)力，提高農(nóng)民的積極性�？梢哉f，不從根本上解決城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)均等化改革也不可能有實質(zhì)性的突破。
具體而言，就是要遵循“廣覆蓋、低水平、兼顧公平與效率”的基本原則，不斷擴大公共服務(wù)的覆蓋范圍，統(tǒng)籌發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距：（1）逐步建立和完善城鄉(xiāng)接軌的農(nóng)村社會保障體系，完善城鄉(xiāng)社會救助體系，優(yōu)化基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度和企業(yè)職工失業(yè)保險制度。（2）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，整合城鄉(xiāng)教育資源，進一步推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。其中，尤其要注重保護農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，保障農(nóng)民工子女接受與城市居民子女大致同水平的義務(wù)教育服務(wù)。（3）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)，在現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上深入推進農(nóng)村醫(yī)療保險，從根本上解決農(nóng)村看病難、看病貴的問題。（4）整合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施資源，優(yōu)化資源配置，凸出重點建設(shè)工程，著力改善農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，提升農(nóng)民的精神面貌。同時要將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市發(fā)展的中長期規(guī)劃中，合理布局，并將基建資金和人力向農(nóng)村延伸與傾斜。
（二）積極落實財政支農(nóng)政策，優(yōu)化基層公共資源配置
城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化視角的地方公共財政體制改革研究的目的，主要是為處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和“二元社會”轉(zhuǎn)型歷史條件下的中國地方財政體制改革構(gòu)建理論框架，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系探索適當(dāng)?shù)膶崿F(xiàn)手段和實現(xiàn)方式，設(shè)計建立完善的地方公共財政體系的主要方面和改革路徑以形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的供給機制和經(jīng)費保障機制。 無論在城鎮(zhèn)還是在鄉(xiāng)村，政府始終作為公共服務(wù)產(chǎn)品的主要提供者，具有不可推卸的職能責(zé)任。而在城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的今天，就需要政府建立健全財政對農(nóng)村公共服務(wù)資金投入的穩(wěn)定增長機制，提高農(nóng)村公共服務(wù)財政支出的總量和比重，在建立惠及億萬農(nóng)民的公共財政制度的同時，不斷加強中央和地方對農(nóng)村公共服務(wù)的重視程度和投入力度。
在提升中央與地方政府公共服務(wù)供給財力的同時，還要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政保障農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的自身能力。在此基礎(chǔ)上，按照財權(quán)、事權(quán)相對稱的原則，深化財政體制改革，調(diào)整中央與地方政府之間的財權(quán)分配格局，增大地方財政自主權(quán)，健全政府公共服務(wù)績效管理和評估體系，形成科學(xué)的公共服務(wù)分工和問責(zé)機制。
（三）構(gòu)建和拓寬城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給渠道
提供公共產(chǎn)品是政府的最基本和重要的職能之一，但這并不意味著政府是社會中所有公共服務(wù)的唯一提供者。單純依靠政府，難以穩(wěn)定、持續(xù)地保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給，更難以平衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)。因此，為了更好的貫徹城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，保持城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化供給，應(yīng)當(dāng)拓寬思路，在以政府為主導(dǎo)的情況下，充分發(fā)揮市場機制的作用和優(yōu)勢，積極調(diào)動全社會的力量，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“多中心”參與的格局，尋找到政府與市場、社會組織在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的平衡點。除了政府發(fā)揮職能作用，首先就是市場介入，走誘致性制度變遷之路，督促政府必須走強制性制度與誘致性制度變遷相結(jié)合之路，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，分階段、分步驟、分區(qū)域逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。 比如政府應(yīng)放手并支持各種市場力量在創(chuàng)新、推廣成功經(jīng)驗、適應(yīng)迅速變化和完成復(fù)雜的技術(shù)性任務(wù)層面發(fā)揮更大的作用，允許和鼓勵民營企業(yè)、民間資本、外資作為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和服務(wù)者，通過引入競爭提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共產(chǎn)品的管理成本，進一步提升公共服務(wù)的專業(yè)化水平和運作效率。值得一提的是還應(yīng)發(fā)揮非政府組織或社會團體參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的力量，鼓勵民間團體積極行動，自愿的投入到農(nóng)村公共服務(wù)項目的實施和管理，特別是涉及醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面可以充分調(diào)動社會的公益熱情，既減少地方政府的資金困難，又提高了農(nóng)村公共服務(wù)的效率。
（四）建立農(nóng)民自身對農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達制度
農(nóng)民是村級公共服務(wù)和社會管理實踐的參與者和受益者，以農(nóng)民的公共服務(wù)需求為出發(fā)點和落腳點是推進村級公共服務(wù)和社會管理的根本目的。 也就是說農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)需求的主體，只有農(nóng)民自身才是對農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況優(yōu)劣的最終評價者。目前，現(xiàn)實狀況是我國農(nóng)村公共服務(wù)自上而下的決策機制仍未改變，無法根據(jù)農(nóng)民意愿和呼聲處理最需要解決的公共服務(wù)矛盾。因此，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民是“理性人”，有能力處理好自己的事務(wù)，尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)、表達權(quán)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策機制從“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。這要求，一方面，必須扎實推進農(nóng)村基層民主法制，充分實行村基層的村民自治，建立村民民主投票的公共服務(wù)供給決策機制，最后由全體農(nóng)民或村小組對農(nóng)村公共服務(wù)的具體建設(shè)項目進行表決，切實反映農(nóng)民的需求信息，提升農(nóng)村公共服務(wù)供給決策的效率與質(zhì)量。另一方面，積極發(fā)揮各類農(nóng)村合作社、協(xié)會等非政府組織的凝聚作用，提高農(nóng)民的組織化程度，促使農(nóng)民能夠真實表達意愿，維護農(nóng)民享受農(nóng)村基本公共服務(wù)的合理權(quán)益。
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