[ 王俊杰 ]——(2003-11-11) / 已閱15437次
遭遇“執(zhí)行難”之后
湖南金健米業(yè)股份有限公司 王俊杰
[內(nèi)容提要] 遭遇“執(zhí)行難”之后,應該怎么辦？執(zhí)行機構(gòu)改革是關(guān)鍵，我國目前的執(zhí)行現(xiàn)狀是進行執(zhí)行機構(gòu)改革的外在原因，執(zhí)行權(quán)性質(zhì)是我國執(zhí)行機構(gòu)改革的內(nèi)在原因，那么執(zhí)行機構(gòu)改革的具體內(nèi)容是什么？執(zhí)行機構(gòu)改革的發(fā)展前景如何？筆者在此作了粗淺分析。
[關(guān)鍵詞] 執(zhí)行權(quán) 執(zhí)行機構(gòu)改革
[正文]
引言
基于“執(zhí)行難”的現(xiàn)實情況，思索如何對執(zhí)行體制進行改革才能充分應對“執(zhí)行難”，使執(zhí)行變得容易，于是對執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)進行分析，并以此為基礎(chǔ)大膽構(gòu)思執(zhí)行體制的調(diào)整與重建。
對執(zhí)行權(quán)的認識是以傳統(tǒng)的司法權(quán)觀念為基礎(chǔ)的，當初建立的執(zhí)行體制沒有具體分析執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，模糊了其中行政權(quán)、司法權(quán)的區(qū)別與聯(lián)系，司法權(quán)的行政化是將執(zhí)行權(quán)完全納入司法權(quán)體系的根本原因，同時這也就形成了現(xiàn)行的執(zhí)行體制。
筆者認為：執(zhí)行權(quán)雖是一種國家權(quán)力，但它與司法權(quán)、行政權(quán)有著根本區(qū)別，執(zhí)行權(quán)并非一種單純的司法權(quán)或行政權(quán)，而是集司法權(quán)（執(zhí)行裁判權(quán)）、行政權(quán)（執(zhí)行實施權(quán)）于一體的權(quán)力，從國外的“三權(quán)分立”機制到我國國家機關(guān)分權(quán)行使國家權(quán)力，均表明這樣一個原則，權(quán)力性質(zhì)不同，權(quán)力主體也應當有所不同，應根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)確定行使權(quán)力的機關(guān)。因此，執(zhí)行權(quán)應分別由人民法院和專門執(zhí)行機關(guān)行使，要改革統(tǒng)一由人民法院行使執(zhí)行權(quán)的現(xiàn)狀，人民法院不應既擁有司法權(quán)，又擁有行政權(quán)，應當將執(zhí)行實施權(quán)從人民法院所擁有的權(quán)力中分離。在國外也鮮見法院同時承擔執(zhí)行裁判文書任務的現(xiàn)象。
一、我國執(zhí)行現(xiàn)狀------執(zhí)行機構(gòu)改革的必要性
所謂“執(zhí)行難”是指被執(zhí)行人難找，執(zhí)行財產(chǎn)難尋，協(xié)助執(zhí)行人難求，應執(zhí)行財產(chǎn)難動……，這是我國的一種獨特現(xiàn)象，當人民法院生效裁判送達當事人后，因種種原因該生效裁判規(guī)定的權(quán)利、義務內(nèi)容難以實現(xiàn)�！皥�(zhí)行難”現(xiàn)象，嚴重損害了國家法制體系的權(quán)威性，造成了民眾對國家法治現(xiàn)狀的“信任危機”。裁判文書成為“法律白條”，人們不禁要問，法律公正何在？法律威嚴何存？
究其根源，造成“執(zhí)行難”的原因是多方面的，如執(zhí)行權(quán)過于集中，人民法院集執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)于一身；現(xiàn)實中執(zhí)行機關(guān)常常受制于人、人民法院的“婆婆”太多；執(zhí)行程序中缺乏公開性和透明度；當事人對執(zhí)行人員具有雙重身份在心理上反感；人民法院負責執(zhí)行的主要是文職法官，在執(zhí)行實踐中特別是強制執(zhí)行過程中顯然力不從心……等等諸如此類的因素都是造成目前執(zhí)行現(xiàn)狀的直接原因。
目前，人民法院的執(zhí)行工作采用的是“一條龍”式的工作模式，一個執(zhí)行案件立案以后，一切由執(zhí)行員包辦，如對財產(chǎn)采取強制措施，對妨害執(zhí)行行為的處罰，對申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人和案外人異議的處理，執(zhí)行款物的交付等都由執(zhí)行員負責，缺乏應有的監(jiān)督和制約機制，這在客觀上必然導致執(zhí)行權(quán)的濫用。而我國目前關(guān)于執(zhí)行工作尚沒有一部完整的法律，有關(guān)執(zhí)行工作的具體規(guī)定均散見于諸如《民事訴訟法》等法律、法規(guī)之中，最高人民法院于一九九八年頒布了《關(guān)于執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》，對執(zhí)行工作作出了相對全面的規(guī)定，但這只是司法解釋，在效力上并不及法律、法規(guī)，并不能從根本上、體制上解決問題。
因此，筆者認為要從根本上改變我國目前執(zhí)行現(xiàn)狀，首要的問題就是改革我國現(xiàn)有的執(zhí)行機構(gòu)。執(zhí)行機構(gòu)作為人民法院的一個職能部門，已經(jīng)日益顯現(xiàn)出它不合理的一面。因為，人民法院作為行使國家審判權(quán)的機關(guān)，只要依照法律對各種爭議做出肯定或否定性評價，至于怎樣落實這些評價，如何把權(quán)利落實到勝訴的一方，根本就不在其職責范圍之內(nèi)。同時為了保證執(zhí)行獨立、公正、高效，就必須改革現(xiàn)有的人民法院執(zhí)行體系，將“平行管理”模式改為“垂直管理”模式，將執(zhí)行權(quán)收歸專門的執(zhí)行機構(gòu)行使，由此從根本上解決執(zhí)行難的問題，改變“債權(quán)人流淚，債務人陶醉”的現(xiàn)象。
二、執(zhí)行權(quán)的探討------執(zhí)行機構(gòu)改革的可能性
從本質(zhì)上看，執(zhí)行權(quán)是利用國家權(quán)力的介入，從而實現(xiàn)私權(quán)權(quán)益的一種權(quán)力，它既不是完全歸屬于司法權(quán)，也不同于一般的行政權(quán)，其性質(zhì)定位應是“相對司法權(quán)”。即：執(zhí)行權(quán)是由于司法權(quán)衍生出來的，是司法權(quán)的繼續(xù)，是形成完整的司法權(quán)的一部分。在執(zhí)行過程中，往往伴隨著各種“子爭議”的發(fā)生。例如，對妨害執(zhí)行行為的處罰、對申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人和案外人異議的處理、執(zhí)行中止、執(zhí)行終結(jié)、執(zhí)行和解、被執(zhí)行主體的變更等等問題，這些問題的解決均依賴于司法權(quán)的行使，這部分權(quán)利歸屬于執(zhí)行裁判權(quán)，是執(zhí)行權(quán)的一部分，但執(zhí)行權(quán)又并非屬于完全司法權(quán)，在執(zhí)行過程中，往往還有許多涉及當事人切身利益的執(zhí)行措施，特別是在到強制執(zhí)行時，這些執(zhí)行措施是以國家強制力為后盾的一種行政權(quán)的表現(xiàn)，也就是說執(zhí)行權(quán)是一種“相對司法權(quán)”。在此，筆者認為執(zhí)行權(quán)分為執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)，執(zhí)行裁判權(quán)屬于司法權(quán)的一部分，應交于人民法院行使，而執(zhí)行實施權(quán)則是屬于行政權(quán)的一部分，應由專門執(zhí)行機構(gòu)行使。
根據(jù)憲法及人民法院組織法的規(guī)定，人民法院是審判機關(guān)，行使審判權(quán)（含執(zhí)行裁判權(quán)）。故審判權(quán)是唯一由人民法院行使的權(quán)力，也是人民法院唯一的權(quán)力，而執(zhí)行權(quán)（主要指執(zhí)行實施權(quán)）是以國家武裝力量作為后盾，體現(xiàn)法律強制力的一項重要的行政權(quán)，故而執(zhí)行權(quán)應當分權(quán)行使。而我國目前由行使審判權(quán)的法官來行使執(zhí)行權(quán)的做法，與古代由行政長官掌握司法權(quán)一樣，反映了我國諸權(quán)不分的法律傳統(tǒng)。這既不利于執(zhí)行工作的開展，也不符合執(zhí)行工作性質(zhì)的要求。
事實上，司法裁判的執(zhí)行，本身就是一項行政性質(zhì)濃厚的政府事務。現(xiàn)實中，執(zhí)行權(quán)交由人民法院行使，這樣易造成權(quán)利過于集中，不僅效率低，而且在機制上形成了司法腐敗的溫床，這與建設(shè)社會主義民主國家的要求背道而馳；人民法院是行使審判權(quán)的司法機關(guān)，其價值取向是追求司法公正，實行的是當事人主義，而執(zhí)行工作其價值取向則是在執(zhí)行依據(jù)生效的情況下，追求行政效率，實行的是職權(quán)主義，故而執(zhí)行工作的性質(zhì)也要求執(zhí)行機構(gòu)進行改革，要求執(zhí)行中的裁判權(quán)與實施權(quán)相分離，兩種權(quán)力由兩個不同部門的人員來行使，這不僅克服了權(quán)力過于集中的弊端，而且會形成有效的分權(quán)制約機制。
執(zhí)行機構(gòu)的改革其主要內(nèi)容就是執(zhí)行權(quán)分權(quán)運行機制的建立，即將執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)，由不同的機構(gòu)和人員分別行使。行使執(zhí)行裁判權(quán)即作出評價、判斷是非，應當奉行中立、被動、公平的原則。而執(zhí)行實施權(quán)的行使則是要求被執(zhí)行人履行義務，以保護申請執(zhí)行人的合法權(quán)益，應堅持積極、主動、高效的原則，非因法定事由不得停止執(zhí)行程序。這不僅在理論上是可行的，而且在現(xiàn)實的條件下此項改革必能建立裁判、執(zhí)行、監(jiān)督既分離制約又協(xié)調(diào)高效的司法行政管理體制。
三、執(zhí)行機構(gòu)改革的具體措施
面對“執(zhí)行難”各地人民法院出臺了相關(guān)的措施，如在人民法院內(nèi)部對現(xiàn)在的執(zhí)行庭進行改革設(shè)立執(zhí)行局；人民法院實行執(zhí)行申請權(quán)登記規(guī)定；推行“執(zhí)行權(quán)運行陽光工程”等等，均為“執(zhí)行難”的解決提供了積極的、行之有效的具體方法，但筆者認為這些措施均不能從根本上解決問題。
基于對執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的分析、認識，筆者認為當前對執(zhí)行機構(gòu)改革著重點應該是：在人民法院以外單設(shè)專門執(zhí)行機關(guān)，將執(zhí)行實施權(quán)交由單設(shè)的專門執(zhí)行機關(guān)行使。該機關(guān)的性質(zhì)是行政機關(guān)，直屬國務院，主管全國的司法、行政執(zhí)行工作，下設(shè)置一個主管司法裁判執(zhí)行的司法執(zhí)行局，并根據(jù)行政區(qū)劃在全國建立垂直領(lǐng)導的執(zhí)行體系，由中央財政保證其運作經(jīng)費，配備專門的執(zhí)行人員，從組織保障、經(jīng)費支持、人員配備等各個方面對執(zhí)行工作予以保證。
在進行機構(gòu)改革的的同時，制定專門的《強制執(zhí)行法》，對執(zhí)行工作從法律的角度予以規(guī)范，對執(zhí)行工作中的具體問題作出明確的規(guī)定，使執(zhí)行工作真正做到有法可依，在開展此項工作時可參照各地人民法院出臺的相關(guān)措施，如實行執(zhí)行申請權(quán)登記規(guī)定，對當事人申請執(zhí)行時實行先行登記，對暫時找不到被執(zhí)行人或被執(zhí)行人沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)的，先行登記立案，中斷執(zhí)行時效，同時專門執(zhí)行機關(guān)可主動調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)情況，改變目前要求申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況的做法，從而減輕了申請執(zhí)行人舉證責任，扭轉(zhuǎn)了申請執(zhí)行人不利的法律地位，更好地保證了申請執(zhí)行人的利益，維護了法律的尊嚴；而且還可參照《行政處罰法》，增加對重大執(zhí)行行為的聽證程序，專門執(zhí)行機關(guān)對于執(zhí)行標的重大、采取對被執(zhí)行人有重大影響的執(zhí)行措施時應提前告知被執(zhí)行人有要求舉行聽證的權(quán)利。對于當事人的聽證要求，專門執(zhí)行機關(guān)應及時組織聽證活動，依據(jù)《強制執(zhí)行法》進行公正裁決，當事人對執(zhí)行行為不服應允許其向人民法院起訴，從而消除被執(zhí)行人對執(zhí)行行為的直接抵觸情緒，積極主動配合專門執(zhí)行機關(guān)履行法律義務。
四、執(zhí)行機構(gòu)改革可能產(chǎn)生的問題及解決方法
如果將上述執(zhí)行機構(gòu)改革方案付諸實施，就必須修改如《民法通則》、《民事訴訟法》等相關(guān)的法律、法規(guī)，這就要求將執(zhí)行機構(gòu)改革與《強制執(zhí)行法》的制定同步進行，同時將《民法通則》、《民事訴訟法》等法律、法規(guī)的修改結(jié)合起來，建立起獨立、完整的執(zhí)行體系。
在執(zhí)行機構(gòu)進行改革，建立起專門執(zhí)行機關(guān)后，人民檢察院的審判監(jiān)督問題怎么處理呢？《民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院對民事審判活動實行法律監(jiān)督�！边@里的“審判活動”應從廣義上理解，它不僅包括人民法院解決糾紛的訴訟活動，而且還包括人民法院行使執(zhí)行裁判權(quán)的法律行為。審判權(quán)不僅僅包括糾紛解決權(quán)，還包括調(diào)查權(quán)、調(diào)解權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)等一系列與糾紛解決這個主體性權(quán)力相關(guān)聯(lián)的權(quán)力，無論是主體性權(quán)力還是關(guān)聯(lián)性權(quán)力，都屬于人民法院依法產(chǎn)生的審判權(quán)能。人民法院的審判活動和行使執(zhí)行裁判權(quán)的活動，統(tǒng)一受人民檢察院的法律監(jiān)督。
五、執(zhí)行機構(gòu)改革的前景展望及發(fā)展
執(zhí)行機構(gòu)改革過程中，會遇到各種各樣的阻力，“執(zhí)行難”說到底是法律實施過程中的問題，在執(zhí)行過程中所遇到的困難正是在機構(gòu)改革過程中所遇到的困難，那么為了解決“執(zhí)行難”就必然會遇到這些問題。但執(zhí)行機構(gòu)改革的“陣痛”過后，必然是一片美好的藍天。
當事人拿到生效的裁判書，義務方如果沒有在規(guī)定的時間內(nèi)履行裁判書所規(guī)定的義務，權(quán)利方則可在法定時間內(nèi)向?qū)ｉT執(zhí)行機關(guān)申請執(zhí)行，專門執(zhí)行機關(guān)接到申請后，了解被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況，按照裁判書所規(guī)定的義務予以執(zhí)行；如果被執(zhí)行人暫時沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，則可由專門執(zhí)行機關(guān)先行登記，待發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人的財產(chǎn)后隨時執(zhí)行；如果案外人提出執(zhí)行異議，或出現(xiàn)執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、代位執(zhí)行等情況后，經(jīng)執(zhí)行人員提交人民法院進行裁判，再交由專門執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行；對于執(zhí)行標的重大、采取涉及被執(zhí)行人的人身或其他重大執(zhí)行措施時，應告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利，并應當事人的要求及時、公正的舉行聽證會；對于強制執(zhí)行行為不服，當事人可向人民法院提出行政訴訟。這樣一個完整的執(zhí)行過程得到實現(xiàn)，“執(zhí)行難”問題也便迎刃而解了。
專門執(zhí)行機構(gòu)的發(fā)展，必然會導致執(zhí)行機構(gòu)的專業(yè)發(fā)展，最終結(jié)果必然是形成一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立、高效運行的政府機制，整個社會形成一個良性的權(quán)力制衡架構(gòu)。到那時決策公正、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力，人們將有感“執(zhí)行易”。
注：本文所議執(zhí)行均指民事執(zhí)行；
參考文獻：
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趙海峰“法國民事強制執(zhí)行法”《歐洲法律與經(jīng)濟評論》
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