[ 張忠斌 ]——(2012-11-1) / 已閱7701次
“程序空轉(zhuǎn)”一詞來自于組織人事部門,一般指組織部門在干部的提拔和使用中以程序為幌子,把各種不正當(dāng)?shù)目紤]隱藏在“正常程序”之中,讓選人用人制度形同虛設(shè)。近年來,這一現(xiàn)象逐步在訴訟活動中顯現(xiàn)。
最明顯的是在行政訴訟中,按我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,法院只能審查行政行為的合法性,而不能審查正當(dāng)性和合理性,只要行政行為在技術(shù)上合法,行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的運(yùn)用就不受法院審查。但老百姓打行政官司,更多關(guān)注的是其權(quán)利是否受到侵犯,或侵犯的程度,想通過訴訟實現(xiàn)其實體合法權(quán)益。我們發(fā)現(xiàn)不少行政案件案結(jié)了,事卻沒了。只是讓老百姓走了一遍訴訟程序,行政行為合法的維持了,不合法的撤銷了,但重新作出的行政行為往往與上一次一樣。老百姓打了一次官司,似乎沒有從實體上得到什么?從客觀層面而言,中國人重結(jié)果輕過程。這種“程序空轉(zhuǎn)”,不少人認(rèn)為勞民傷財,卻沒解決問題。正因為如此,2010年全國法院行政案件申訴率為9.76%,2011年已達(dá)15%。有的地方,行政案件的申訴率已達(dá)90%。行政案件的總數(shù)不足全國法院新收案件總數(shù)的2%,但申訴率卻占了全部申訴案件的18%左右,比平均值高出8倍,絕對數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過刑事和執(zhí)行。根本原因在于我國是一種消極的司法型的行政訴訟制度,司法僅僅是一種“程序空轉(zhuǎn)”。
此外,“程序空轉(zhuǎn)”還有諸多表現(xiàn),如一審以證據(jù)失權(quán)為由駁回訴訟請求,二審以事實不清或程序違法為由發(fā)回重審,以純程序性問題啟動再審程序,等等。其結(jié)果是一個案件當(dāng)事人拿著十幾份判決、裁定,但其訴求和糾紛沒有得到解決。
還有一種值得關(guān)注的現(xiàn)象是,片面追求二審開庭率或規(guī)定二審案一律開庭審理,似乎有其合理性,但對那些簡單的二審案件與復(fù)雜案件一樣均強(qiáng)調(diào)開庭,仍然存在增加當(dāng)事人訴累或浪費(fèi)司法資源之嫌。如我國刑事二審的方式在立法上有開庭審理和不開庭審理之分,不開庭審理又有書面審理和調(diào)查訊(詢)問式不開庭審理之別。某中級法院實踐表明,在未全部開庭、調(diào)查訊(詢)問式不開庭審理方式主導(dǎo)下審判終結(jié)的刑事上訴案件引起的申訴極少,而進(jìn)入再審并改判的幾乎沒有。我們主張將有限的司法資源分配給死刑等重大疑難案件中,對簡單二審案件則采用不開庭審理方式迅速審結(jié)。
這次民訴法修改將機(jī)關(guān)團(tuán)體列為公益訴訟的主體,也只是踐行他們相應(yīng)的權(quán)利,至于其應(yīng)當(dāng)而且必須提起公益訴訟的責(zé)任,則需要另外的實體法予以規(guī)定。沒有這樣的制度支撐,即便公益訴訟如愿以償?shù)亟⑵饋恚贫纫矔幱凇翱辙D(zhuǎn)”狀態(tài)。
“程序空轉(zhuǎn)”的危害是不可低估的,增加了當(dāng)事人的訴訟成本,浪費(fèi)了司法資源,誘發(fā)了涉訴信訪,更加嚴(yán)重的是損害了司法權(quán)威。
究其原因,我認(rèn)為首先是立法中關(guān)于制度的設(shè)計有缺陷。刑訴法、民訴法已進(jìn)行修改,修改后的刑訴法、民訴法在2013年全面實施,有望緩解“程序空轉(zhuǎn)”問題,但行政訴訟法的修改更為迫切,特別要明確行政訴訟法的立法目的和原則。制定行政訴訟法時,要將行政訴訟制度定位于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民權(quán)利兩者相結(jié)合上。
其次是管理和考核模式的問題。片面追求結(jié)案率,或多辦案、快辦案,一遇到問題就發(fā)回重審。
更為重要的是法官自身的問題。有的受狹隘司法證據(jù)觀的影響,機(jī)械的適用“證據(jù)規(guī)定”,而忽略了我國老百姓尤其是廣大農(nóng)民群眾的法律水平、舉證能力甚至是證據(jù)意識還不是很高的現(xiàn)實國情。有的受消極程序觀的影響,唯程序論,過分強(qiáng)調(diào)程序優(yōu)先,不尊重當(dāng)事人的訴訟處分權(quán)。
“程序空轉(zhuǎn)”從理論上探究得不多,我在此提出來是希冀我們立法界、司法界去探索,如何盡量避免或減少不必要的“程序空轉(zhuǎn)”。真正讓當(dāng)事人的合法權(quán)益得到保護(hù),糾紛能夠解決,實現(xiàn)案結(jié)、事了、人和。
(作者單位:湖北省十堰市中級人民法院)