[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱9875次
（三）欠缺完整的法律體系和統(tǒng)一的執(zhí)法主體
首先，現(xiàn)行的農(nóng)村金融法律法規(guī)多是在特定的歷史條件和政治背景下制定的，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，具有較強(qiáng)的應(yīng)急性與局限性，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)與規(guī)劃，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)激流勇進(jìn)的農(nóng)村金融組織改革大潮中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況。其次，立法機(jī)關(guān)的規(guī)定較為嚴(yán)格，地方行政立法的位階要求較高，向上請(qǐng)示的手續(xù)繁瑣、效率不高，地方政府很難靈活、主動(dòng)、及時(shí)地制定當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急性行政條例和辦法。再次，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融組織的執(zhí)法主體的規(guī)定比較分散，甚至在同一層級(jí)的行政區(qū)劃中，公檢法、行政機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)都被賦予了執(zhí)法、監(jiān)管的職權(quán)。因而，很難避免“有利可圖的爭(zhēng)著管，無(wú)關(guān)緊要的推皮球”，極易導(dǎo)致諸如超越職權(quán)和濫用職權(quán)之類違法執(zhí)法的負(fù)面效果，最終導(dǎo)致執(zhí)法一方與被執(zhí)法一方之間強(qiáng)烈的抵觸情緒與逆反心理，很大程度上損害了農(nóng)村金融法制的健康發(fā)展。
三、新農(nóng)村非正規(guī)金融組織法律規(guī)制與路徑優(yōu)化
從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，即使經(jīng)濟(jì)已發(fā)展到一定的水平，正規(guī)金融制度安排與非正規(guī)金融制度安排都是并行存在的。我國(guó)目前大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后，農(nóng)民收入水平還很低，農(nóng)村金融的法律制度安排要考慮到這一現(xiàn)實(shí)情況，一方面，理解農(nóng)村金融市場(chǎng)短視現(xiàn)象產(chǎn)生的綜合背景，將人的問(wèn)題制度化，從制度框架的設(shè)計(jì)與規(guī)劃中尋求“三農(nóng)”問(wèn)題解決的最優(yōu)路徑；另一方面，走出原來(lái)“打擊、圍堵”的管制誤區(qū)，學(xué)習(xí)“疏導(dǎo)、鼓勵(lì)”的管理藝術(shù)與服務(wù)態(tài)度，有條件地允許非正規(guī)金融組織的存在和發(fā)展，為農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)參與各類非正規(guī)金融組織提供優(yōu)良的法制環(huán)境。
�。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村金融組織內(nèi)部控制機(jī)制，從源頭入手排解信用風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)
我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融組織的生成，從根本上講是由金融制度安排的內(nèi)部缺陷造成的。
1. 完善農(nóng)村金融組織內(nèi)部控制機(jī)制。內(nèi)部控制是金融機(jī)構(gòu)為了有效地進(jìn)行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)而制定并實(shí)施的一系列相互聯(lián)系、相互制約的程序、措施、手續(xù)和方法的總稱，是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一種自我約束、自我調(diào)節(jié)的管理機(jī)制。完善的內(nèi)部控制體系需要穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)方針和內(nèi)部人員的合理安置。應(yīng)要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制人員加強(qiáng)現(xiàn)代科技手段、新法規(guī)、新制度、新金融工具等內(nèi)容的培訓(xùn)，提高內(nèi)部稽核人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，消除內(nèi)部控制知識(shí)的“盲區(qū)”。由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估是一門技術(shù)性非常強(qiáng)、非常復(fù)雜的工作，加強(qiáng)內(nèi)控員工的素質(zhì)教育和技能培訓(xùn)，提高他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的新技術(shù)、新方法的掌握程度是必要的。經(jīng)過(guò)專門訓(xùn)練的內(nèi)控人員應(yīng)能夠根據(jù)新出現(xiàn)的投資機(jī)會(huì)來(lái)評(píng)估貸款風(fēng)險(xiǎn)。
2. 設(shè)立配套的存款保險(xiǎn)制度，成立私人部門貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)。溫家寶總理在2004年全國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)工作會(huì)議的講話中就要求，人民銀行要“探索建立存款保險(xiǎn)和投資者風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”。任何形式的金融組織的存在都有一定的風(fēng)險(xiǎn)，非正規(guī)金融由于其本身的缺陷更是如此。目前有近70個(gè)國(guó)家和地區(qū)先后建立了存款保險(xiǎn)體系，主要發(fā)達(dá)國(guó)家都有比較完善的存款保險(xiǎn)制度。由成員銀行分擔(dān)個(gè)別金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗風(fēng)險(xiǎn)，是國(guó)際上通行的做法。實(shí)踐證明，良好的存款保險(xiǎn)制度，在提高公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心、形成有效的市場(chǎng)退出機(jī)制、減輕政府負(fù)擔(dān)、降低金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全等方面發(fā)揮了巨大作用。[8]
�。ǘ┩晟妻r(nóng)村金融立法，適時(shí)推進(jìn)農(nóng)村金融法制化
目前我國(guó)的非正規(guī)金融還處于一種無(wú)序狀態(tài)，隱藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，引導(dǎo)和規(guī)范非正規(guī)金融的資金流向，充分發(fā)揮非正規(guī)金融在農(nóng)村反貧困中不可替代的作用，需要我們建立一套嚴(yán)格的法律保障。
1．借鑒西方先進(jìn)金融組織形式，盡快完善我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融立法。在美國(guó)、香港、南非等發(fā)達(dá)地區(qū)，都有對(duì)貸款機(jī)構(gòu)和小額信貸的特殊管理，比如美國(guó)的《農(nóng)業(yè)信貸法案》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》、紐約州的持牌放債人監(jiān)管辦法，香港的《放債人條例》以及南非的高利貸豁免法等。我國(guó)目前所涉及的法律法規(guī)內(nèi)容還過(guò)于粗疏，還沒(méi)有一部完整規(guī)范的非正規(guī)金融法律。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我們要盡快制定《非正規(guī)金融法》、《放債人管理?xiàng)l例》、《合作金融法》等法律法規(guī)，明確界定非法吸收公眾存款、非法集資和正常的非正規(guī)金融的界限，對(duì)資金來(lái)源和運(yùn)用符合相關(guān)法律法規(guī)的非正規(guī)金融行為給予認(rèn)可，賦予其合法地位。
2．對(duì)農(nóng)村金融立法進(jìn)行類型化規(guī)制，明確各種農(nóng)村金融組織類型的法律地位，取締涉黑金融，構(gòu)建一體化農(nóng)村金融市場(chǎng)法制體系。首先，應(yīng)該承認(rèn)正當(dāng)合理的民營(yíng)金融組織的合法地位，允許民營(yíng)資本進(jìn)入農(nóng)村金融，發(fā)展地方民營(yíng)中小型金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的資金支持；其次，適時(shí)推進(jìn)民間金融法制化，開創(chuàng)新型金融組織形式。發(fā)展和培育私營(yíng)性、股份制非存款型金融機(jī)構(gòu)，允許投資者以自有資金在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特定領(lǐng)域進(jìn)行投資。這樣不但可以填補(bǔ)正式金融安排留下的市場(chǎng)縫隙，也可以將非正式金融有效納入統(tǒng)一的監(jiān)管之中。
3．規(guī)范金融利益糾紛的法律解決途徑，疏通權(quán)利救濟(jì)的維權(quán)通道。通過(guò)對(duì)非正規(guī)金融組織的參股、控股、設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、行業(yè)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、債權(quán)債務(wù)處理、退出等做出具體的法律制度安排，引導(dǎo)非正規(guī)金融為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富服務(wù)。確保任何一方利益關(guān)系人的合法權(quán)益受損時(shí)，能夠得到及時(shí)、有效、便捷的法律救濟(jì)，使司法機(jī)關(guān)在處理該類案件時(shí)有法可依，從而達(dá)到彌補(bǔ)民間信義機(jī)制約束不足的缺憾。
�。ㄈ�(gòu)建和諧行政的服務(wù)型政府，建立完善非正規(guī)金融監(jiān)管體系
治理之道在于“疏”，而不在于“堵”。2010年1月31日，中央一號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》對(duì)內(nèi)明確提出了“加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社，有序發(fā)展小額貸款組織，引導(dǎo)社會(huì)資金投資，設(shè)立適應(yīng)‘三農(nóng)’需要的各類新型金融組織”的要求。21世紀(jì)是和諧行政法律關(guān)系發(fā)展的憲行時(shí)代，我們?cè)谧屴r(nóng)村非正規(guī)金融法制化的同時(shí)，還必須處理好合法性與合理性之間的關(guān)系。非正規(guī)金融的特點(diǎn)決定了它在迎合農(nóng)村金融需求方面有其獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，在許多方面比正規(guī)金融制度安排更為有效。因此，我們應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法理念和實(shí)踐中，提高金融組織形式的靈活性及適用性，放松管制的門檻，做好從“管制”到“服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)換。而完備的非正規(guī)金融監(jiān)管體系，可以定期采集非正規(guī)金融活動(dòng)的信息，適時(shí)向社會(huì)披露信息和揭示風(fēng)險(xiǎn)，立即禁止和懲處被確鑿證實(shí)具有很大社會(huì)危害的活動(dòng)，形成風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)與風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)斂機(jī)制。健全監(jiān)管指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，加快改進(jìn)信息披露制度的步伐，增強(qiáng)信息披露透明度，提高社會(huì)監(jiān)督力度和市場(chǎng)約束能力；同時(shí)加強(qiáng)資本、公司治理、內(nèi)部控制等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管，將政府的外部監(jiān)管和金融業(yè)的行業(yè)自律有機(jī)結(jié)合，構(gòu)筑監(jiān)管體系的雙道防線。
結(jié)語(yǔ)
農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入立法既要促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村提供有效的服務(wù)，又要促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)保持自己的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村金融需求不符合金融資本逐利的規(guī)模性、交易連續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控的要求，很難盈利，但金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展又要求其必須盈利。在加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)市縣金融網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新的同時(shí)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一個(gè)重要方面，還應(yīng)形成一種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的格局，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)市縣擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，將所有種植業(yè)及重點(diǎn)養(yǎng)殖品種納入保險(xiǎn)范圍，并補(bǔ)貼參保農(nóng)戶，在類似領(lǐng)域，各類金融機(jī)構(gòu)都是大有作為的。因此，要解決非正規(guī)金融所帶來(lái)的種種問(wèn)題，就要消除金融抑制，實(shí)行利率市場(chǎng)化，增加金融理財(cái)產(chǎn)品的有效供給，促使居民家庭理財(cái)工具多元化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融的可持續(xù)、健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1] Isaksson. The Importance of Informal Finance in KenyanManufacturing， the United Nations Industrial Development Organization[D]. SINWorking Paper，2002:1-26.轉(zhuǎn)引自錢水土，俞建榮：《我國(guó)農(nóng)村非正規(guī)金融制度：演進(jìn)路徑與政策規(guī)范》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第2期。
[2] 嚴(yán)格意義上的非正規(guī)金融組織與民間金融組織的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同。前者主要是指游離于正式監(jiān)管之外的金融組織；而后者是對(duì)于官辦金融而言的，僅僅從資金來(lái)源上作了區(qū)別，例如民營(yíng)銀行的出現(xiàn)，部分民間金融組織已經(jīng)發(fā)展為正規(guī)金融組織的一部分。
[3] 參見(jiàn)[美]愛(ài)德華•肖:《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融深化》，上海三聯(lián)書店1988年版，第22-23頁(yè)；[美]羅納德•麥金農(nóng):《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貨幣與資本》，上海三聯(lián)書店1997年版，第16頁(yè)。
[4] 吳越： 經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)導(dǎo)論——轉(zhuǎn)型中國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與權(quán)力的博弈，法律出版社2006年版，前言第4頁(yè)。
[5] [日]美濃布達(dá)吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第75頁(yè)。
[6] 張淑芬教授將憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)制度分為利益和諧制度、資產(chǎn)確認(rèn)制度、財(cái)富配給制度和社會(huì)助益制度，本文即是據(jù)此分類展開分析。參見(jiàn)張淑芬：《憲政經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第227-243頁(yè)。
[7] 韋爾伯•施拉姆：《大眾傳統(tǒng)媒介與社會(huì)發(fā)展》，華夏出版社1990年版，第123頁(yè)。
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