[ 陳文華 ]——(2012-11-7) / 已閱4519次
修改后民訴法第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟�！笔状我粤⒎ㄐ问酱_立了民事公益訴訟制度，它是對民事訴訟程序制度的一大突破，具有里程碑式的意義。
一、確立多元化的原告主體
此次民事公益訴訟制度，突破了傳統(tǒng)民事訴訟原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織的條件，把原告主體確立為與本案無直接利害關(guān)系的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”兩種類型。
對“法律規(guī)定的機關(guān)”的理解。一是海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是目前唯一法定的原告主體。根據(jù)海洋環(huán)境保護法第90條第2款規(guī)定:“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求�！辟x予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門提起環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門因此成為第一個擁有民事公益訴訟原告資格的機關(guān)。二是其他機關(guān)的原告資格必須獲得法律的直接規(guī)定。根據(jù)民事公益案件的類型，與損害社會公共利益范圍相對應(yīng)、承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)的行政職能部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)成為該類案件的原告主體，如侵害眾多消費者合法權(quán)益的案件，質(zhì)量監(jiān)督管理部門、藥品食品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門等可享有原告資格;損害國有資產(chǎn)的案件，賦有監(jiān)管國有資產(chǎn)職責(zé)的部門可享有原告資格。當(dāng)然，這些機關(guān)的原告主體資格需要得到相關(guān)法律的確認。三是檢察機關(guān)的原告資格有待法律明確。目前，就“法律規(guī)定的機關(guān)”是否包含檢察機關(guān)存在不同觀點。筆者認為，修改后民訴法進一步強化了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，對民事法律監(jiān)督權(quán)的方式和范圍予以拓展。在民事領(lǐng)域，檢察機關(guān)可基于法律監(jiān)督權(quán)對損害國家利益、社會公共利益的行為進行必要的制裁和制止，可依據(jù)修改后民訴法第208條規(guī)定對生效的裁判和調(diào)解書提出檢察建議和抗訴，至于是否以原告身份來制止損害國家利益、社會公共利益的行為，延伸至民事公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)，還需要得到法律的進一步明確和完善。
對“有關(guān)組織”的理解。從有關(guān)團體修改為有關(guān)組織，主要基于組織的外延顯然比團體的要大，組織包括了社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三種類型，哪些組織能真正成為民事公益訴訟原告，可區(qū)別對待:第一，帶有準官方性質(zhì)、行使部分政府管理職能的社會團體，可以基于其相應(yīng)的職能成為原告主體，如消費者協(xié)會。第二，無行使政府管理職能的社會團體，根據(jù)不同社會團體登記的章程、宗旨及業(yè)務(wù)范圍的不同，可以認為人民群眾團體、學(xué)術(shù)研究團體基本不具備原告主體資格，以維護社會公共利益為宗旨的社會公益團體依據(jù)其登記的業(yè)務(wù)范圍則有權(quán)提起民事公益訴訟，如民間環(huán)保組織。第三，民辦非企業(yè)單位盡管具有非營利性的屬性，但它是以從事社會服務(wù)為基本宗旨、以依法收取合理的費用為來源、以主要發(fā)展教科文衛(wèi)體事業(yè)為目的的組織，一般不能成為原告主體，個別民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍與民事公益訴訟所保護的社會公共利益范圍相同或近似的，可以成為公益訴訟的原告。第四，基金會的宗旨是通過無償?shù)馁Y助，促進社會的科技、文化教育事業(yè)和社會福利救助等公益性事業(yè)的發(fā)展，典型的以錢行善的組織，一般不具備成為原告主體的條件，但其可以資助其他組織提起民事公益訴訟。
二、構(gòu)建“發(fā)展式”的案件類型
基于公共利益內(nèi)涵不確定性、外延不斷發(fā)展的特質(zhì)，修改后民訴法對于哪些可以成為民事公益訴訟的范圍，或者說確立哪些案件類型采取了列舉加兜底式的構(gòu)架，在確立兩種具體的民事公益訴訟案件類型的同時，又以兜底形式為民事公益訴訟的受案范圍和案件類型提供了發(fā)展的空間，是一種“發(fā)展式”的規(guī)定，比較契合中國的實際情況。
從列舉的法定兩種具體的案件類型來看，污染環(huán)境案件已成為司法實踐中最常見的公益訴訟類型。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展引發(fā)的污染環(huán)境行為激增與大眾環(huán)保意識不斷增強之間矛盾對立的加大，提起污染環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量也大量增加。準確定性污染環(huán)境案件，必須準確把握污染環(huán)境行為的內(nèi)涵和外延，厘清幾重關(guān)系:第一，污染環(huán)境行為并不是一個狹隘的、純粹的污染行為，它既可以是一種污染行為，也可以是一種破壞行為，或者是污染和破壞行為的重疊;既可能是人為因素，也可以是人為、自然雙重作用的結(jié)果;第二，污染環(huán)境的種類多樣，包括水污染、大氣污染、土壤污染、噪音污染、光污染、放射性污染等種種;第三，破壞環(huán)境行為既包括對自然資源的破壞，還包括對融入自然環(huán)境并成為自然環(huán)境組成部分的歷史人文資源的破壞，如名山上歷代修建的寺廟;第四，對環(huán)境污染和破壞的危害既可以是已經(jīng)造成的損害，也可以是潛在的危險。
侵害眾多消費者合法權(quán)益案件則成為近年興起的另一種公益訴訟案件。這類案件往往因壟斷和不正當(dāng)競爭而生，以行政干預(yù)、獨享資源等形式而破壞市場秩序，從而最終侵害廣大消費者的合法權(quán)益，現(xiàn)在出現(xiàn)一般商業(yè)行為侵害眾多消費者權(quán)益的趨勢。
除了列舉的兩種具體案件類型，哪些可以成為發(fā)展式的案件類型，就目前司法實踐情況而言，至少可以考慮以下兩類:一是侵害國有資產(chǎn)案件。侵害國有資產(chǎn)現(xiàn)象已成為一大突出社會問題。對于用各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生的國有收益轉(zhuǎn)化成非國有產(chǎn)權(quán)、非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益等諸多侵害國有資產(chǎn)案件，應(yīng)成為民事公益訴訟的范圍。二是嚴重違背社會道德、損害公序良俗的民事案件。民法通則第7條規(guī)定:“民事活動應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序�！币虼耍恍┟袷滦袨�，形式上侵害個體利益，實質(zhì)上還損害了公序良俗，破壞了社會公德，對這類對社會產(chǎn)生較大影響的民事行為，提起民事公益訴訟以保護良好的社會道德和維護良好的公序風(fēng)俗符合民法基本原則。
三、檢察機關(guān)的定位
在現(xiàn)行法律框架下，我國檢察機關(guān)還不能直接成為民事公益訴訟的原告，擔(dān)負制裁損害社會公共利益的監(jiān)督者。但這并不意味著檢察機關(guān)在民事公益訴訟制度的推進中不發(fā)揮作用，檢察機關(guān)可以充分利用自身職能，發(fā)揮所積累的民事公益訴訟經(jīng)驗，幫助法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織當(dāng)好原告。
一是提供線索來源。檢察機關(guān)既可以接受社會舉報和控告的線索來源，也可能在自身履職過程中發(fā)現(xiàn)案件線索，檢察機關(guān)可以為公益訴訟的順利開展提供有益的案件線索。
二是移交證據(jù)。檢察機關(guān)自身履職過程中自行發(fā)現(xiàn)并依法采取強制措施，如查封、扣押等手段形成的證據(jù)，可以移交給其他機關(guān)和有關(guān)組織作為其提起公益訴訟的證據(jù)和依據(jù)，但檢察機關(guān)不能應(yīng)其他機關(guān)和有關(guān)組織的請求而幫助其固定證據(jù)。
三是督促起訴，對于負有監(jiān)管職責(zé)的機關(guān)發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為后，不積極、不主動地履行監(jiān)管職責(zé)，檢察機關(guān)可以基于法律監(jiān)督者的職責(zé)督促有關(guān)機關(guān)提起公益訴訟。
四是抗訴和再審檢察建議。發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的裁判或調(diào)解書損害社會公共利益的，檢察機關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動提出再審檢察建議或者抗訴，不受當(dāng)事人是否申訴的約束。
(作者為全國檢察業(yè)務(wù)專家，江西省新余市人民檢察院副檢察長)
