[ 王峰 ]——(2012-11-9) / 已閱6650次
淺議司法實(shí)踐中瀆職罪犯罪主體的認(rèn)定問(wèn)題
景縣人民檢察院 王峰
【摘要】：我國(guó)刑法規(guī)定的瀆職犯罪主體為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，然而對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的理解存在眾多爭(zhēng)議，雖然出臺(tái)了相關(guān)立法解釋和司法解釋，但并沒(méi)有從根本上解決瀆職罪主體認(rèn)定中的疑難問(wèn)題，這些問(wèn)題在司法實(shí)踐中給辦案人員造成了很大的困惑。
【關(guān)鍵詞】：瀆職犯罪 犯罪主體 國(guó)家工作人員 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員
【正文】：
一、我國(guó)刑法對(duì)瀆職犯罪主體規(guī)定的變化
我國(guó)刑法關(guān)于瀆職罪主體的規(guī)定, 在刑事立法與司法解釋中存在著一個(gè)演進(jìn)過(guò)程。79刑法將瀆職罪主體界定為“國(guó)家工作人員”，而當(dāng)時(shí)國(guó)家工作人員的范圍十分寬泛，可以包括一切國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他依照法律從事公務(wù)的人員。97年修訂的刑法，則把瀆職犯罪的主體限定在“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，從79刑法到97年修訂刑法再到02年立法解釋三個(gè)階段的變化過(guò)程，體現(xiàn)了由“寬”到“嚴(yán)”再到“寬嚴(yán)結(jié)合”的立法指導(dǎo)思想。但是，由于刑法沒(méi)有明文規(guī)定何謂國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，造成理論界對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員“身份論”與“職權(quán)論”的爭(zhēng)論不休，以及司法實(shí)踐界的不同執(zhí)法，嚴(yán)重削弱了法制的權(quán)威，甚至許多實(shí)際履行著國(guó)家行政管理職能的人員的嚴(yán)重瀆職行為，難以受到刑罰的應(yīng)有制裁，造成強(qiáng)烈的社會(huì)反響，為了適應(yīng)形勢(shì)的變化，“兩高”先后出臺(tái)了多個(gè)司法解釋和會(huì)議紀(jì)要，對(duì)瀆職犯罪主體進(jìn)行了擴(kuò)張性解釋。雖然高檢院、最高法就瀆職罪主體問(wèn)題在職權(quán)范圍內(nèi)先后作出司法解釋，但并沒(méi)有從根本上有效解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在查辦瀆職犯罪中經(jīng)常碰到瀆職犯罪的主體不適格問(wèn)題，嚴(yán)重影響查處大案、要案的力度。
二、對(duì)瀆職犯罪的主體適用存在的爭(zhēng)議
學(xué)界對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員本質(zhì)的理解，向來(lái)存在爭(zhēng)議，主要有以下幾種觀點(diǎn)：
1、“身份說(shuō)”。“身份說(shuō)”認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員理應(yīng)是具有國(guó)家干部身份的人。其依據(jù)為最高人民法院1995年12月15日頒布的《關(guān)于辦理違反公司法受賄、侵占、挪用等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。其中將“國(guó)家工作人員”解釋為“在國(guó)有公司、企業(yè)或者其他公司、企業(yè)中行使管理職權(quán)，并具有國(guó)家工作人員身份的人員，包括受國(guó)有公司、國(guó)有企業(yè)委派或者聘請(qǐng)，作為國(guó)有公司、國(guó)有企業(yè)代表，在中外合資、合作、股份制公司、企業(yè)中，行使管理職權(quán)，并具有國(guó)家工作人員身份的人員�！庇捎趪�(guó)家工作人員包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，因此，從國(guó)家工作人員身份論中必然推導(dǎo)出國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份論。至于何為國(guó)家干部身份，通常的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是，是否填過(guò)國(guó)家統(tǒng)一制作的《干部履歷表》，是否經(jīng)縣以上人事管理部門審批或備案，是否經(jīng)正式分配到公司、企業(yè)的大、中專畢業(yè)生以及軍轉(zhuǎn)干部，是否在單位的編制之內(nèi)。以“身份”為判斷標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員一度成為審判機(jī)關(guān)的通說(shuō)，這種觀點(diǎn)在當(dāng)前的司法實(shí)踐中仍然有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)。
2、“公務(wù)說(shuō)”，也稱“職能論”。它認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)以是否從事公務(wù)來(lái)衡量。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)在于從事公務(wù)，如果行為人的職業(yè)不是從事公務(wù)，就不構(gòu)成國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員�！肮珓�(wù)說(shuō)”源于1979年刑法，這是立法上第一次正式提出“從事公務(wù)”的概念。由于該說(shuō)較好地把握住了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的特征，有利于打擊犯罪，因而得到刑法理論界與司法實(shí)務(wù)界的普遍認(rèn)同。
3、“身份與公務(wù)兼具說(shuō)”。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，從事公務(wù)是國(guó)家工作人員的本質(zhì)特征，而從事公務(wù)活動(dòng)又需要一定的資格身份，這種資格身份不能片面地強(qiáng)調(diào)為僅指具有國(guó)家工作人員身份而言，它還應(yīng)包括依法取得從事公務(wù)的一種資格。因此，在界定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員范圍時(shí)，應(yīng)將“身份”和“公務(wù)”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。二者不可偏廢。
4、三位一體的“新公務(wù)論”。認(rèn)為關(guān)于瀆職罪主體的本質(zhì)特征，應(yīng)堅(jiān)持以具備資格為前提，以擁有職責(zé)和職權(quán)為基礎(chǔ)，以職務(wù)名義從事國(guó)家管理、公共管理和社會(huì)管理等公務(wù)為核心的三位一體的“新公務(wù)論”。其包括三種模式，模式一：法定身份+職責(zé)權(quán)限+以職務(wù)名義從事國(guó)家管理、公共管理或社會(huì)管理等公務(wù)；模式二：經(jīng)合法授權(quán)+職責(zé)權(quán)限+以職務(wù)名義從事國(guó)家管理、公共管理或社會(huì)管理等公務(wù)；模式三：受有權(quán)機(jī)關(guān)委托+職責(zé)權(quán)限+以職務(wù)名義從事國(guó)家管理、公共管理或社會(huì)管理等公務(wù)。
上述觀點(diǎn)均各有其一定的合理性，但均存在一定的缺陷。身份說(shuō)最大的優(yōu)點(diǎn)是便于司法操作，其認(rèn)定有較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。但身份說(shuō)的缺陷也是顯而易見(jiàn)的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的日益深化，人事制度也發(fā)生了極大的變化。聘用、委托等用人方式的采用使得一個(gè)人無(wú)論具有何種身份，都有可能從事國(guó)家公務(wù)，故身份說(shuō)已經(jīng)不合時(shí)宜了。而國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員犯罪是一種職務(wù)犯罪，這種犯罪必須發(fā)生在履行公務(wù)的過(guò)程中，所以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的本質(zhì)特征應(yīng)采公務(wù)說(shuō)，以是否從事公務(wù)來(lái)作為界定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的標(biāo)準(zhǔn)。但是上述公務(wù)說(shuō)未能對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員所從事的公務(wù)和國(guó)家工作人員所從事的公務(wù)加以區(qū)分，造成在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)定上仍存在不合理之處。因此公務(wù)說(shuō)的關(guān)鍵在于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員所從事的公務(wù)的界定。此外，在理論上國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是刑法上的特殊主體，瀆職罪是一種身份犯。如果完全不考慮國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，只以是否從事特定公務(wù)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，則如何體現(xiàn)其身份犯的特征呢？如果某人在從事特定公務(wù)時(shí)根本就沒(méi)有從事公務(wù)的資格，能否認(rèn)定其為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)而構(gòu)成相關(guān)犯罪呢？筆者認(rèn)為這是值得懷疑的。因此，具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份是不能被忽略的，它應(yīng)是從事公務(wù)的前提條件。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何理解國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份。筆者認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份是指依法取得從事特定公務(wù)的資格，相比較來(lái)說(shuō)，“身份與公務(wù)兼具說(shuō)”和三位一體的“新公務(wù)論”是合理的，但對(duì)身份和公務(wù)的含義還需要進(jìn)一步明確界定。
三、瀆職犯罪主體的認(rèn)定對(duì)司法實(shí)踐的影響
對(duì)瀆職犯罪主體認(rèn)定的爭(zhēng)議同樣存在于司法實(shí)踐中,有些辦案人員經(jīng)常將瀆職犯罪的主體資格混淆，除了自身的素質(zhì)外，也有法律、法規(guī)及司法解釋、立法解釋的不統(tǒng)一、相互矛盾等問(wèn)題，造成辦案人員在理解上存在偏差。
第一，司法解釋的不合理。將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍嚴(yán)格限定為“在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，與實(shí)際情況嚴(yán)重不符，會(huì)放縱犯罪，因此立法和司法解釋對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍作了擴(kuò)大解釋。這些解釋雖然符合打擊犯罪的實(shí)際需要，但若探究理論根據(jù)，則經(jīng)不起推敲。2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的立法解釋雖然擴(kuò)大了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍，但這種擴(kuò)張性解釋是否符合“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的語(yǔ)義范圍，還值得探討。最高人民檢察院2000年10月9日和2000年10月31日兩個(gè)司法解釋把“其他依照法律從事公務(wù)的人員”以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員論，這把國(guó)家工作人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員混為一談，而國(guó)家工作人員應(yīng)該是包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和以國(guó)家工作人員論的兩類人員的。這兩個(gè)《批復(fù)》的精神盡管正確，但在解釋根據(jù)上卻值得商榷，有違背罪刑法定原則的嫌疑。
第二，刑法、刑訴法的不統(tǒng)一�！缎淌略V訟法》第18條第2款規(guī)定：“國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹椤！痹摋l規(guī)定清楚地表明，瀆職案件的主體是國(guó)家工作人員，侵權(quán)案件的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。但是刑法中規(guī)定的瀆職犯罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，兩者存在矛盾。1998年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合作出的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉實(shí)施中若干問(wèn)題的規(guī)定》中也注意到了這個(gè)問(wèn)題，特別指出“修訂后的刑法已將瀆職罪的主體修改為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)這一修改，人民檢察院管轄的‘瀆職犯罪’，是指刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪�！�
第三，附屬刑法中規(guī)定了國(guó)家工作人員瀆職構(gòu)成犯罪追究刑事責(zé)任的情況。如《防震減災(zāi)法》第47條“國(guó)家工作人員在防震減災(zāi)工作中濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！边@里提到的主體是國(guó)家工作人員。再如，《勞動(dòng)法》第103條規(guī)定“勞動(dòng)行政部門或者有關(guān)部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這里的有關(guān)部門就包括了非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。類似規(guī)定不再一一列舉。這些附屬刑法的規(guī)定與刑法典不協(xié)調(diào)。
四、瀆職犯罪主體應(yīng)通過(guò)立法加以修正
鑒于以上存在的問(wèn)題，把瀆職罪的主體規(guī)定為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”不合適，應(yīng)予以修正。新刑法第9章將瀆職罪的主體限定為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，主要的理由是只有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員才有“職”可瀆，企事業(yè)單位人員的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)無(wú)“職”可瀆。但是這一立法理由“是不顧我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的、純學(xué)術(shù)的概念游戲，瀆職罪本質(zhì)是侵犯公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民的利益。在此意義上，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為與國(guó)家工作人員的瀆職行為社會(huì)危害性沒(méi)有什么本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)閲?guó)家工作人員的瀆職行為侵犯的也是公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益。這正如刑法第8章所規(guī)定的貪污賄賂罪并沒(méi)有將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與國(guó)家工作人員分開(kāi)，是由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與國(guó)家工作人員貪污賄賂犯罪的社會(huì)危害性沒(méi)有什么本質(zhì)的不同�！�
目前的立法解釋、司法解釋雖然在一定程度上彌補(bǔ)了這一缺陷，但是解釋存在的根據(jù)值得懷疑。因此，關(guān)于本罪的主體問(wèn)題，不應(yīng)該僅僅通過(guò)解釋來(lái)修修補(bǔ)補(bǔ)，最好能在立法上進(jìn)行修正，加以統(tǒng)一。
由于我國(guó)的基本國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，對(duì)瀆職犯罪主體的確定既要具有前瞻性，又要實(shí)事求是，不能一味的盲目超前，要符合我國(guó)的國(guó)情，因此筆者建議，瀆職犯罪中的主體應(yīng)以“國(guó)家工作人員”代替“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，并在刑法總則中明確定義國(guó)家工作人員，國(guó)家工作人員的含義應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；二是在國(guó)有企事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，或受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位委托在非國(guó)有企事業(yè)單位從事公務(wù)的人員；三是受國(guó)家機(jī)關(guān)的聘用、委托依法從事公務(wù)的人員；四是臨時(shí)代表國(guó)家執(zhí)行公務(wù)的人員，如人大代表、政協(xié)委員等；五是其他依法代表國(guó)家從事公務(wù)的人員。
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