[ 魏君燦 ]——(2003-11-16) / 已閱26990次
完善行政訴訟，建設(shè)法治國家
魏君燦
內(nèi)容摘要：
“依法治國，建設(shè)社會主義國家”是我國憲法確定的基本的治國方略，因此法治國家已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的重要目標(biāo)和追求的理想的社會狀態(tài)。在法治國家中，如何保障行政相對人的合法權(quán)益不受侵犯及保證行政機關(guān)依法行政、合理行政是一個重要的問題，也是行政訴訟制度著重需要解決的問題。筆者將從行政訴訟與法治國家的內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，深入分析我國行政訴訟對法治國家的作用、存在的不足之處及完善措施。
關(guān)鍵詞：行政訴訟 法治國家
一、行政訴訟是建設(shè)法治國家的必然要求
從人類發(fā)展的歷史看，可以把國家分為人治國家和法治國家兩種。在人治國家中，“國王就是法律”，國王的權(quán)力至高無上，集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身，國王可以隨意制定、修改法律，人民群眾絲毫無人權(quán)可言。隨著人類歷史的發(fā)展，法治國家逐漸成為人類的追求。這是由人治國家種種制度上的缺陷所決定的，其實在我國就有比較深刻的教訓(xùn)。1957年開始至1976年，階級斗爭盛行，黨和國家從輕視法治發(fā)展到徹底拋棄法治，法律虛無主義盛行。十年浩劫，憲法名存實亡，公檢法被砸爛了。大搞群眾辦案、群眾專政，釀成了中國歷史上經(jīng)濟、文化建設(shè)的悲劇，更是法治建設(shè)的悲劇。痛定思痛，在我國自十一屆三中全會后開始法治建設(shè)，更在憲法中明確把法治國家作為我國的追求。法治國家的建設(shè)必然要求行政訴訟的建立和完善，這是由法治國家的內(nèi)在要求所決定的：
（1）制約行政權(quán)力是法治國家的必然要求。眾所周知，法治國家的一個重要標(biāo)志是一切公共權(quán)力都受法律的控制和約束。在理論上可以被稱為“控權(quán)論”。這種理論認為，權(quán)力需要控制，一切權(quán)力都有濫用的可能，權(quán)力越大，越有濫用的危險，越需要控制。這種觀念首先來源于孟德斯鳩，他說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗：有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，說來奇怪，就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。” 在權(quán)力體系中，行政權(quán)力是行政機關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力，即各級行政機關(guān)依照法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的程序和方式管理國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項行政事務(wù)的管理權(quán)力，同樣應(yīng)該受到法律的控制，特別在現(xiàn)代社會，行政權(quán)無處不在，無處不有，越來越多地介入社會生活的各個領(lǐng)域，如果不對行政權(quán)力依法控制，行政相對人的合法權(quán)益就會受到侵害。行政訴訟就是基于這種需要的產(chǎn)物。
（2）保障權(quán)利是法治國家的法律價值
權(quán)利是法律的重要價值準(zhǔn)則。如何對待權(quán)利，是不同類別法律的重要區(qū)別。在法治國家，權(quán)利總是被法律所強調(diào)和保護，在人治國家，權(quán)利總是被踐踏和拋棄。“權(quán)力與權(quán)利有著重大的區(qū)別。首先，在終極意義上，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)，權(quán)力不是權(quán)利的基礎(chǔ)。其次，權(quán)利要由權(quán)力予以保護，權(quán)利本身往往難以自保，而權(quán)力本身卻有充分的自我保護能力。第三，權(quán)利本身不具有國家強制性，對其保護要依賴權(quán)力，而權(quán)力本身就具有一定的國家強制性。權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別就決定了權(quán)力易于膨脹，而權(quán)利難以自保。權(quán)利與權(quán)力之間，權(quán)利易于受到權(quán)力的侵犯。為了保障權(quán)利，法律就必須制約權(quán)力。權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系狀況反映著一定社會的民主程度”。 法治的首要任務(wù)就是對權(quán)力的制約，嚴格規(guī)范權(quán)力的范圍和行使，防止權(quán)力對權(quán)利的侵犯，實際上也就是保障民主，在任何法治國家，民主總是法治的內(nèi)核和精神。離開民主就沒有法治，所以法治就必然要求對權(quán)力進行制約，為權(quán)利提供保障。在我國以前和現(xiàn)實中，權(quán)利很難有良好的法律保障。權(quán)利總是受到權(quán)力和義務(wù)的侵犯，因此強調(diào)對權(quán)利的保護意義更為重大。
二、行政訴訟在法治國家中的重要作用
我國行政訴訟制度自建立起，促進了人民法治觀念的強化，促使行政機關(guān)依法辦事，提高執(zhí)法水平，使我國的行政法治化向前邁進了一步。具體說，有以下作用：
（1）行政訴訟有利于憲政的實現(xiàn)。憲法是國家根本大法，是各項法律的基礎(chǔ)，它的原則規(guī)定需要通過建立各種具體法律制度而得以實施。行政訴訟的建立，一方面是以憲法為根據(jù)，另一方面也正是為了保證憲法原則規(guī)定的實施。我國憲法第四十一條賦予了公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為向有關(guān)國家機關(guān)申訴、控告和檢舉的權(quán)利， 為切實保障公民這一憲法賦予的基本權(quán)利，就必須建立相應(yīng)的處理申訴、控告和檢舉事項的制度，行政訴訟正是公民不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，而以該行政機關(guān)為被告向人民法院申訴和控告，由權(quán)威、公正的人民法院通過審理行政案件予以處理而落實公民權(quán)利、保障憲法實施的制度。法制社會中往往以憲法的充分實現(xiàn)為其法制的最高價值，行政訴訟的建立健全是實施憲法的重要保障。
（2）行政訴訟增強廣大人民群眾的的法治意識。長期來說，我國一直是人治國家，行政權(quán)力在我國肆無忌憚，不受任何限制，人民群眾的法治意識淡薄，民主觀念缺乏，訴訟在我國歷來是一件可恥的事，根本沒有“民告官”的意識。通過行政訴訟制度的實施，人民群眾在人民法院主持、指揮下，自覺維護自身的合法權(quán)益，這有助于打破"官貴民賤"、"官治民"的舊觀念，培植和增強全體社會成員民主、法治意識。
（3）行政訴訟促進行政機關(guān)依法行政，提高行政效能，為建立一個廉潔高效的政府作出努力。行政訴訟一方面通過行政相對人的行為來監(jiān)督行政機關(guān)，在維護自身合法權(quán)益中監(jiān)督政府依法行政，另一方面，通過法院的司法審查機制，作出撤銷、維持或者變更具體行政行為等判決，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效司法監(jiān)督。
（4）行政訴訟保障了行政相對人合法權(quán)益。我國《行政訴訟法》的首要目的就是保障行政相對人的合法權(quán)益，行政訴訟一方面通過行政相對人的自身維權(quán)行動來保障合法權(quán)益不受行政機關(guān)的非法侵犯，更通過法院的公正司法來幫助處于弱勢地位的行政相對人獲得公正。司法實踐中，在大量的“民告官”案件中，行政相對人勝訴。
（5）行政訴訟促進我國民主制度的完善。 行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權(quán)利、自由的充分實現(xiàn)。因此，行政訴訟無疑是建設(shè)民主政治的重要內(nèi)容，同時也推進以實現(xiàn)民主政治為核心的政治體制改革的順利進行。
三、完善我國行政訴訟制度的幾點思考
目前，我國的行政訴訟實踐中還存在許多不合理的情形：如行政訴訟目的的雙重論；行政訴訟的受案范圍過于狹窄，行政相對人的合法權(quán)益得不到全面的保護；行政相對人不愿告、不敢告的現(xiàn)象還較大程度的存在，行政機關(guān)對貫徹《行政訴訟法》有抵觸情緒，規(guī)避訴訟、防礙法院辦案的現(xiàn)象時有發(fā)生；部分審判人員素質(zhì)不高、不能適應(yīng)行政審判的需要。這都需 要在行政訴訟實踐中不斷完善。我從以下幾個比較重要的問題談一談。
（1）確立行政訴訟的單一目標(biāo)。關(guān)于行政訴訟的目的，在行政訴訟實踐中，主在有三種觀點，第一種觀點認為行政訴訟的唯一目是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。離開保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益也就不會有行政訴訟；第二種觀點認為行政訴訟的目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且還包括保障行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，并認為保護行政相對人的合法權(quán)益和保障行政機關(guān)依法行使權(quán)力不是對立而是統(tǒng)一 的；第三種觀點認為“為保護人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力”， 認為這一規(guī)定是對我國行政訴訟法的目的的集中概括。其實，行政訴訟作為一種司法救濟制度，其目的只能是維護和保障行政相對人的合法權(quán)益。行政訴訟是適應(yīng)現(xiàn)實社會迫切需要由權(quán)威、公正的司法機關(guān)對不法行政行為侵犯行政相對人合法權(quán)益予以司法救濟，切實保障行政相對人合法權(quán)益，行政機關(guān)是行政執(zhí)法的主體，行政機關(guān)可以依靠自身的力量強制行政相對人接受和服從行政管理，而不必也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)行政機關(guān)所代表的國家意志，維護行政機關(guān)所代表的國家利益和公共利益，特別在我國，行政觀念極強、行政權(quán)力極大，極容易損害行政相對人的合法權(quán)益，完全沒有必要保障行政機關(guān)行使權(quán)力。
（2）擴大行政訴訟的受案范圍，全面保護行政相對人的合法權(quán)益。行政訴訟法所規(guī)定的受案范圍集中體現(xiàn)在三個條文中，即第2條、第1l條和第12條。第2條以概括的方式確立行政訴訟受案范圍的基本界限，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟”。其第11條，在第1款中以肯定列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政，并在其第2款中以概括的力式將難以列舉全面。今后將逐步納入行政訴訟受案范圍的作為補充。第12條以否定列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的事項作了排除規(guī)定。從法律條文來看，我國在行政訴訟受案范圍的設(shè)定問題上采用概括與列舉相結(jié)合的混合模式。這一模式難免產(chǎn)生邏輯上的不周延問題，容易引起法律條文之間的沖突和不協(xié)調(diào)，在現(xiàn)實法律運用中容易引起理解上的不一致。從行政相對人能提起行政訴訟的對象來看，局限于具體行政行為，不能對抽象行政行為提起行政訴訟。抽象行政行為不會對當(dāng)事人產(chǎn)生直接的損害，但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權(quán)利和義務(wù)加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進行審查，由于只能針對個案而不能否定整個抽象行政行為的效力，因此并不是一種經(jīng)濟的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍與《行政訴訟法》所保障的權(quán)利緊密相連。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項的規(guī)定，我國行政訴訟保護的權(quán)益范圍一般包括相對人的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。這種權(quán)益保護范圍的限制并無多少正當(dāng)性可言。在現(xiàn)代社會，諸如受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動權(quán)和文化權(quán)等對公民同樣重要，離開這些權(quán)利，公民的生存與全面發(fā)展即面臨巨大的威脅。目前很多法院在受理案件時，對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)作擴大解釋，并將其與民法上的含義分離，例如將知識產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)也包括在內(nèi)，這顯然符合我國行政訴訟法保障公民權(quán)利的根本精神和我國社會主義法冶的發(fā)展方向；在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的情況下，從更有效保護相對入合法權(quán)益的目的出發(fā)，也可考慮將勞動權(quán)、文化權(quán)等未超越人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)文義范圍的權(quán)利，通過擴大解釋納入行政訴訟所保護的權(quán)益范圍之內(nèi)。其他一些權(quán)利由于已經(jīng)超越了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的文義范圍，應(yīng)當(dāng)通過修改行政訴訟法擴大行政訴訟對權(quán)利的保護范圍。
（3）完善我國的行政訴訟類型。行政訴訟的類型化具有提供適當(dāng)?shù)臋?quán)利保護類型、統(tǒng)一處理和篩選適當(dāng)?shù)脑V訟方式以及調(diào)整行政權(quán)與司法權(quán)的功能。我國行政訴訟的類型化尚不發(fā)達，限制了行政訴訟制度功能的充分發(fā)揮。①主觀訴訟是指以保護主觀個人權(quán)益為目的的訴訟，原告的起訴資格取決于是否存在對其實體法上權(quán)益加以保護的必要。而客觀訴訟是為了維持客觀公法秩序而進行的訴訟。我國《行政訴訟法》僅規(guī)定了主觀訴訟，對客觀訴訟未予涉及，在其他的單行法中也罕見對此作出規(guī)定者。為了更充分地發(fā)揮行政訴訟制度的功能，應(yīng)當(dāng)通過完善行政訴訟法和相關(guān)的單行法，建立客觀型行政訴訟。具體來說，對于涉及環(huán)境保護等事關(guān)公共利益的事件，可以考慮允許公民以納稅人的身份提起行政訴訟，當(dāng)社團成員的普遍利益受到侵害時，社團應(yīng)有資格以自己的名義提起行政訴訟，當(dāng)行政機關(guān)的違法行為侵犯國家利益或公共利益時，應(yīng)當(dāng)由特定的國家利益代表人提起行政訴訟，要求撤銷違法的行政行為或強制行政機關(guān)履行職責(zé)。②我國行政訴訟法規(guī)定了形成訴訟(撤銷與變更訴訟)和給付訴訟，對確認訴訟未予規(guī)定，但確認訴訟在司法實踐中得到承認，并在最高法院新的司法解釋中得到確認，因此，從總體上來看，這三種訴訟類型均已具備。但我國行政訴訟法仍存在欠缺，主要體現(xiàn)在僅注意到各種訴訟判決內(nèi)容的不同，而未能全面考量各種訴訟類型在適法要件、舉證責(zé)任、訴訟時效等訴訟規(guī)則上的差異。行政訴訟法和司法解釋在程序規(guī)則的設(shè)計上主要著眼于撤銷訴訟，對其他類型訴訟的程序規(guī)則的特殊性注意不夠，例如無效確認訴訟，這一訴訟形式在國外沒有訴訟期限的限制，但在我國司法解釋中并投有得到體現(xiàn)；又如給付訴訟的舉證責(zé)任與撤銷訴訟也存在重要的差別，我國《行政訴訟法》對此未予重視。這些缺陷都需要通過修改行政訴訟法的方式加以克服。
（4）建立相對弱化的職權(quán)主義行政訴訟模式。從世界各國來看，行政訴訟模式主要有職權(quán)主義和當(dāng)事人主義兩種。因為當(dāng)事人主義的正常運行建立在雙方當(dāng)事人參與能力大體對等的前提下，但在我國行政機關(guān)擁有強大的行政權(quán)，并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù)，公民、法人調(diào)查事實、收集證據(jù)以及對法律掌握的能力都無法與行政機關(guān)相抗衡。而且由于大多數(shù)行政訴訟的代理費用較少，阻力和壓力大，不能吸引更多的律師(特別是優(yōu)秀律師)作為代理人參與訴訟。因此，如果實行當(dāng)事人主義，必將嚴重影響行政審判的實體公正，不利于對相對人權(quán)益的有力保護。應(yīng)當(dāng)以借鑒大陸法系職權(quán)主義模式為基礎(chǔ)，同時注意明確職權(quán)主義的界限，井結(jié)合中國的實際對其加以弱化和限制。以職權(quán)主義為基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在下列方面：法院對行政行為合法性的審查，不以原告所主張事實為限，而應(yīng)當(dāng)從行政行為合法性的要件出發(fā)對其進行全面審查；法院對于有助于查明被訴行政行為違法的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進行積極全面的調(diào)查；當(dāng)事人的自認對于法院沒有拘束力。行政訴訟采取職權(quán)主義的主要目的，是保障作為弱者的原告能夠與行政機關(guān)形成有效的對抗。如果法院在行政審判活動中為行政行為合法性提供事實和證據(jù)加以支持，則將造成相對人更大的困難并使其對提起行政訴訟視為畏途；這在我國行政案件偏少、相對人訴訟意識淡薄的情形下是應(yīng)當(dāng)加以克服的。為此，應(yīng)當(dāng)明確行政訴訟中職權(quán)探知主義的單方性；即法院調(diào)查的事實和證據(jù)只能用以證明行政行為的違法性，而不能用來證明行政行為的合法性。這與典型的職權(quán)探知主義相比似乎對保護公共利益不利，但是行政機關(guān)的能力已經(jīng)足夠收集到其所作的證據(jù)，法院不協(xié)助被告舉證，對實體真實的發(fā)現(xiàn)一般并無影響。
